西部小城鎮(zhèn)的功能定位及其發(fā)展路徑選擇

1、西部小城鎮(zhèn)的功能定位及其發(fā)展路徑選擇小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是大中城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化要素向外輻 射擴(kuò)散的承接基地。小城鎮(zhèn)能否健康發(fā)展直接關(guān)系到我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā) 展，也直接影響我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。基于自然地理?xiàng)l件的局限，除少數(shù)區(qū) 域可以發(fā)展成為城市群、城市圈以外，小城鎮(zhèn)是廣大西部地區(qū)城市化的主要空 間依托。因此，基于功能定位選擇其發(fā)展路徑是西部城鎮(zhèn)化的客觀要求。一、中國(guó)西部小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了積極進(jìn)展，城鎮(zhèn)化水平由 1978 年的 17.9%提高到 2006年的 43.9%。在借助地緣優(yōu)勢(shì)及有力的政策扶持條件下，東 部小城鎮(zhèn)得到了迅速的發(fā)展，而西部小城鎮(zhèn)

2、卻由于種種原因發(fā)展緩慢，導(dǎo)致我 國(guó)區(qū)域間小城鎮(zhèn)發(fā)展極不平衡。（ 一 ） 從建制鎮(zhèn)數(shù)量來(lái)看，西部地區(qū)建制鎮(zhèn)數(shù)量的增長(zhǎng)速度明顯低于東部地 區(qū)19982000 年，東部地區(qū)建制鎮(zhèn)數(shù)量占全國(guó)建制鎮(zhèn)總數(shù)的比重從34.44%上升到 43.6%，上升了約 9 百分點(diǎn)；中部地區(qū)所占比重從 37.52%下降到 30.7%； 西部地區(qū)所占比重從 28.05%下降到 25.7%，建制鎮(zhèn)重心明顯東移。 2000 年?yáng)|中 西部建制鎮(zhèn)的分布密度為：東部 65.5個(gè)/萬(wàn)m2中部21.5個(gè)/萬(wàn)m2西部9.5 個(gè)/萬(wàn)m2西部小城鎮(zhèn)分布密度過(guò)低。2002年，東部地區(qū)建制鎮(zhèn)達(dá)到8113個(gè)， 占全國(guó)總數(shù)的 41%;中部地區(qū)建制鎮(zhèn)達(dá)到

3、 6207個(gè)，占全國(guó)總數(shù)的 31.3%;西部地 區(qū)建制鎮(zhèn) 5491 個(gè)，占全國(guó)總數(shù)的 27.7%。（ 二） 從建制鎮(zhèn)的發(fā)展水平來(lái)看，西部建制鎮(zhèn)在人口、收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)個(gè) 數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、文化等各方面與東部相比差距極大從財(cái)政收入來(lái)看，東部建制鎮(zhèn)的平均收入水平為 3396.9 萬(wàn)元，支出為 2389.5 萬(wàn)元；而中部地區(qū)建制鎮(zhèn)的平均收入水平為 834.3 萬(wàn)元，支出水平為 641.4 萬(wàn)元； 西部地區(qū)建制鎮(zhèn)的平均收入水平為 550.5 萬(wàn)元，支出水平為 480.2 萬(wàn)元。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)個(gè)數(shù)方面來(lái)看，西部地區(qū)僅為東部地區(qū)的55.66%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)數(shù)量過(guò)少，無(wú)法帶動(dòng)西部小城鎮(zhèn)的發(fā)展。（ 三） 從全國(guó)千強(qiáng)鎮(zhèn)分布情

4、況來(lái)看，西部地區(qū)所占比重嚴(yán)重偏低2003 年我國(guó)綜合發(fā)展水平較高的 1000 個(gè)小城鎮(zhèn) （即千強(qiáng)鎮(zhèn) ）中，東部地區(qū) 千強(qiáng)鎮(zhèn)共 842 個(gè)，中部地區(qū) 23 個(gè)，西部 35 個(gè)。 2005 年千強(qiáng)鎮(zhèn)的分布情況是 東部地區(qū) 954 個(gè)，中部地區(qū) 31 個(gè)，西部地區(qū) 15 個(gè)，東部地區(qū)千強(qiáng)鎮(zhèn)比 2003 年增加了 112 個(gè)，中部地區(qū)增加了 8 個(gè)，西部地區(qū)則減少 20 個(gè)。西部千強(qiáng)鎮(zhèn) 所占比例從 3.5%下降到 1.5%，地帶性差異趨于增大。西部小城鎮(zhèn)不僅表現(xiàn)為總體數(shù)量較少，更表現(xiàn)為在帶動(dòng)西部各地區(qū)尤其是廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的 重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)的嚴(yán)重缺失。另外，西部小城鎮(zhèn)建設(shè)還存在一些不容忽視的問(wèn)

5、題：西部小城鎮(zhèn)規(guī)模偏 小，功能不完善，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化要素的集聚能力弱，對(duì)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)也無(wú)法起到 輻射作用；西部城鎮(zhèn)體系發(fā)育不全，中小城鎮(zhèn)尚處于起步階段，吸納剩余勞動(dòng) 力的能力有限；政府的扶持政策缺乏協(xié)調(diào)，管理體制改革滯后；規(guī)劃管理問(wèn)題 突出，重建設(shè)輕規(guī)劃；小城鎮(zhèn)建設(shè)資金籌集渠道單一，市場(chǎng)融資機(jī)制不健全， 地方財(cái)政配套困難。西部小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問(wèn)題預(yù)示原有的傳統(tǒng)發(fā)展路徑已經(jīng) 無(wú)法推動(dòng)其持續(xù)發(fā)展。新的歷史時(shí)期，在明確西部小城鎮(zhèn)功能定位的基礎(chǔ)上選 擇其發(fā)展路徑成為迫切需要。、中國(guó)西部小城鎮(zhèn)的功能定位小城鎮(zhèn)建設(shè)是中國(guó)西部農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要實(shí)現(xiàn)形式。結(jié)合西部小城鎮(zhèn)發(fā)展 現(xiàn)狀，堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)為依托，做好與大中城市的

6、產(chǎn)業(yè)銜接及市場(chǎng)銜接，充分發(fā)揮 自身的特色資源和特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中連片 發(fā)展。通過(guò)凝聚工商企業(yè)來(lái)集中適度規(guī)模的人口，從而帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展 和市容、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而發(fā)展成為大中城市經(jīng)濟(jì)輻射的接續(xù)地帶和為 大中城市產(chǎn)業(yè)與生產(chǎn)服務(wù)的腹地，發(fā)揮小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中、土地集 約的功能。（ 一 ） 特色產(chǎn)業(yè)的聚集空間工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是小城鎮(zhèn)的必經(jīng)階段。只有工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展到一 定程度時(shí)，才能帶動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展也是擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)第三產(chǎn) 業(yè)快速發(fā)展的重要途徑。產(chǎn)業(yè)在小城鎮(zhèn)的聚集發(fā)展，必然會(huì)增加來(lái)自市場(chǎng)企業(yè) 的利稅，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)建設(shè)資金的來(lái)源，有利于小城

7、鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展。因 此，在空間布局上，應(yīng)通過(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集中連片發(fā)展，促使特色產(chǎn) 業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中。將生產(chǎn)要素聚集與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合在一起，通過(guò)產(chǎn)業(yè)的集 中發(fā)展推動(dòng)小城鎮(zhèn)的建設(shè)，通過(guò)小城鎮(zhèn)上規(guī)模、上檔次帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā) 展。（ 二 ） 農(nóng)村人口的集中載體小城鎮(zhèn)在很大程度上是一定人口與勞動(dòng)力的聚集體，其人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā) 展是相輔相成的。過(guò)小的人口規(guī)模不利于小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，要堅(jiān)持人 口聚集的發(fā)展模式。有關(guān)研究表明：在 2 萬(wàn) 10萬(wàn)人的小城鎮(zhèn)中，大體上是隨 著人口規(guī)模增加，經(jīng)濟(jì)效益也在增加，當(dāng)人口超過(guò) 5 萬(wàn)人時(shí)，經(jīng)濟(jì)效益的增加 更加明顯。這說(shuō)明，在目前的生產(chǎn)條件和技術(shù)條件下

8、，合理的人口規(guī)模將帶來(lái) 較高的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，在產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展的基礎(chǔ)上，人口聚集也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng) 村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。由于鎮(zhèn)區(qū)人口規(guī)模與吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力成較強(qiáng) 的正相關(guān)關(guān)系，所以，為了增強(qiáng)小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力，必須走 人口聚集的發(fā)展道路。（ 三 ） 農(nóng)村土地集約利用的實(shí)現(xiàn)方式農(nóng)民進(jìn)小城鎮(zhèn)比在農(nóng)村要少占用土地。有關(guān)研究表明，鎮(zhèn)區(qū)面積與鎮(zhèn)區(qū)人 口的相關(guān)系數(shù)只有 0.3 左右，呈低度相關(guān)，也就是說(shuō)，農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)人口增 加，并不意味著鎮(zhèn)區(qū)面積的擴(kuò)大。這樣，農(nóng)村就可以留出較多的耕地。另外， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在小城鎮(zhèn)集中也比在鄉(xiāng)村要少占用土地。目前我國(guó)西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大部 分在自然村落，以極低的成本

9、占用本村大量土地。而通過(guò)產(chǎn)業(yè)聚集，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企 業(yè)引導(dǎo)到小城鎮(zhèn)尤其是工業(yè)小區(qū)來(lái)集中發(fā)展，則可以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)因布局分散 而占地超過(guò)工業(yè)用地正常標(biāo)準(zhǔn)所造成的土地浪費(fèi)問(wèn)題。通過(guò)人口的集中和鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè)的集聚，實(shí)現(xiàn)了土地的集中，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供 了基礎(chǔ)。三、中國(guó)西部小城鎮(zhèn)發(fā)展路徑選擇在產(chǎn)業(yè)聚集、人口集中、土地集約利用等功能定位下，中國(guó)西部小城鎮(zhèn)的 發(fā)展必須以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)、以基礎(chǔ)設(shè)施配套為前提、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支 柱、以社會(huì)保障完善為保障。其基本思路是：以戶籍制度改革為突破口，以工 業(yè)化發(fā)展和技術(shù)升級(jí)為基礎(chǔ)，以加工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為吸納進(jìn)入城鎮(zhèn)農(nóng)民就業(yè)的 主要空間，以大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)為

10、組織形式。加強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃，優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié) 構(gòu)和布局，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相互促進(jìn)，培育產(chǎn) 業(yè)支撐。（ 一 ） 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展：小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在西部小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的重要實(shí)現(xiàn)形式。西部小 城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展作為推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)和首要任務(wù)。加快 轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式，大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，培育壯大龍頭企業(yè)；不斷健全龍 頭企業(yè)與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，提高農(nóng)業(yè)的組織 化程度；大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工，形成具有特色和比較優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品深加工、 保鮮、儲(chǔ)運(yùn)和其他服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條，提高優(yōu)質(zhì)專用農(nóng)產(chǎn)品比重。（ 二 ） 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：小城鎮(zhèn)發(fā)展的前提要

11、多方籌措資金，擴(kuò)寬小城鎮(zhèn)建設(shè)資金來(lái)源渠道，切實(shí)保證小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè) 施的配套建設(shè)。本著“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，從政策上鼓勵(lì)國(guó)家、集體、 個(gè)人、外商等共同投資，全方位調(diào)動(dòng)小城鎮(zhèn)建設(shè)積極性。同時(shí)，政府要承擔(dān)小 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的總體規(guī)劃與定位，在布局上確定好小城鎮(zhèn)的性質(zhì)、功能和 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模，注重實(shí)效，突出特色，與中心城市配套規(guī)劃，形成城鎮(zhèn)一 盤棋，周邊城鎮(zhèn)相互呼應(yīng)的系統(tǒng)效應(yīng)，使小城鎮(zhèn)成為聯(lián)接廣大小集鎮(zhèn)、農(nóng)村與 城市的紐帶。（ 三 ） 城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)培育：小城鎮(zhèn)發(fā)展的支柱西部小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原則是一業(yè)特強(qiáng)、多業(yè)發(fā)展，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大力 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，著力培育各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的龍頭企業(yè)，形成農(nóng)副產(chǎn)品的

12、生 產(chǎn)、加工和銷售基地，將發(fā)展小城鎮(zhèn)與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代 化經(jīng)營(yíng)相結(jié)合；發(fā)揮小城鎮(zhèn)功能和連接大中城市的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，興辦各種服務(wù)行 業(yè)，因地制宜地發(fā)展各類綜合性和專業(yè)性商品批發(fā)市場(chǎng)。要從根本上克服小城 鎮(zhèn)發(fā)展的低成本擴(kuò)張和低水平發(fā)展的弊端，從提高小城鎮(zhèn)的整體功能上著眼去 完善小城鎮(zhèn)發(fā)展，突破傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)單一低功能模式的束縛。（ 四 ） 社會(huì)保障完善：小城鎮(zhèn)發(fā)展的保障西部城鎮(zhèn)化過(guò)程中的社會(huì)保障既包括國(guó)家政府的社會(huì)保障，也包括基于農(nóng) 民土地使用權(quán)之上的保障，是我國(guó)西部小城鎮(zhèn)特有的新型社會(huì)保障。其核心是 養(yǎng)老，關(guān)鍵是醫(yī)療，基礎(chǔ)是教育，輔助是文化，具體包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保 險(xiǎn)、最低生活保障、災(zāi)害與事故保險(xiǎn)四個(gè)方面。養(yǎng)老部分應(yīng)依然采用社會(huì)和家 庭相結(jié)合的形式；醫(yī)療保險(xiǎn)可以采用國(guó)家補(bǔ)貼、群體聯(lián)保的形式來(lái)作為過(guò)渡； 而最低生活保障的問(wèn)題由