論我國農村五保供養(yǎng)制度的變遷

1、論我國農村五保供養(yǎng)制度的變遷摘要: 五保供養(yǎng)制度是我國農村最具有相對連續(xù)性、成熟完善的社會保障制度。經歷了 多次改革， 形成了特色鮮明的三個階段， 目前基本實現了從農民集體內部互助共濟的傳統(tǒng)救 助模式 , 到以國家財政供養(yǎng)為主 , 集體保障、土地保障和社會幫扶為輔的現代社會保障模式的 歷史性變革。 2006 年新農村五保供養(yǎng)工作條例的出臺 , 不僅標志著我國五保供養(yǎng)工作進 入了規(guī)范化、法制化的新階段 , 而且也標志著與社會主義市場經濟體制相適應的新型農村五 保供養(yǎng)制度的基本確立。關鍵詞： 農村；五保供養(yǎng)制度；社會保障一、我國農村五保制度的產生與變革 新中國成立后 , 黨和人民政府十分關心城鄉(xiāng)特

2、殊困難群眾的生活， 對于無勞 動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人的五保對象更是作為農村 最困難的群體給予高度重視。 1954年新中國頒布的第一部憲法就明確規(guī)定 : “中 華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候 , 有獲得物質幫助的 權利。”從而使對鰥寡孤獨和殘疾人的照顧實現了有法可依。1956年1月，經最高國際會議通過，中央以草案的形式發(fā)表了 19561967 年全國農業(yè)發(fā)展綱要 （草案），同年 6月第一屆全國人大第三次會議通過了高 級農村生產合作社示范章程，均提出要建立農村五保供養(yǎng)制度 【1】。所謂“五保供養(yǎng)”，是指對農村無法定撫養(yǎng)義務人、無勞動能力、無生活來 源

3、的孤寡殘疾人員給予衣、 食、住、行、葬以及為未成年人提供受教育的權利 【2】。 由于農村失去雙親的未成年人即無監(jiān)護人的孤兒等，在農村人口中所占比例很 小，因此，我國農村五保工作一般而言是針對農村的五保老人，顧名思義， “五 保”是指對五個方面生活來源提供保障， 可以概括為 “保吃、保穿、保住、保醫(yī)、 保葬”。在具體方式上有集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)兩種方式， 所謂集中供養(yǎng)主要是在 農村建立敬老院，把生活不能自理的老人集中起來，派專人對其生活給予照顧； 分散供養(yǎng)是指對生活能自理的老人僅僅給予經濟上的援助。由此可見，五保是我國社會保障制度的組成部分， 是對中國傳統(tǒng)社會保障制 度的繼承和發(fā)展，同時，還體現了

4、社會主義制度的優(yōu)越性。所以，五保制度既是 社會經濟制度， 同時又帶有一定上層建筑的性質， 其內容和形式都應隨著社會經 濟狀況和經濟社會制度的變化而不斷變革。經濟發(fā)展水平決定了五保供養(yǎng)水平， 特別是基本的經濟體制和政治體制發(fā)生變化之后， 它應有相應的變革， 我國五保 供養(yǎng)制度的歷次變革之原因也正在于此。 根據我國社會發(fā)展的階段性特點， 可以 把五保供養(yǎng)制度的發(fā)展分為三個階段 :第一階段（ 1956年-1978 年）：該階段我國推行的是計劃經濟體制，在農村 實行的是生產隊為基礎的三級組織管理體系， 原則上，五保供養(yǎng)資金由社隊提供， 但是由于我國當時優(yōu)先發(fā)展工業(yè)特別是重工業(yè)的戰(zhàn)略，國家對農村的投入很

5、少， 人民公社一級的組織實際上對五保供養(yǎng)的資金投入非常少， 五保老人的生活主要 依靠生產隊提供口糧和生活燃料。 這期間， 農村雖然非常貧窮， 五保對象最基本 生活還是得到保障， 五保工作執(zhí)行較好， 其原因 : 一是五保工作體現社會主義本 質要求，在政治氣氛濃厚時代，具備強大思想保證； 二是全能的人民公社體制 為其提供組織保證。這時的農村五保老人幾乎做到了應保盡保。第二階段（ 1978年-2003 年）: 1978年后，農村普遍實行土地承包，人民公 社解散，建立鄉(xiāng) （ 鎮(zhèn)）村組基層組織。五保供養(yǎng)在新舊體制轉軌時期出現籌資困難， 五保對象的生活出現困難局面。在新形勢下，國務院于 1994年 1月發(fā)

6、布農村五 保供養(yǎng)工作條例 【3】，這是我國第一部五保工作法規(guī)，規(guī)范了五保供養(yǎng)工作， 解決了當時五保供養(yǎng)籌資難的問題。 這一時期，五保供養(yǎng)工作總體上實現了制度 化、規(guī)范化， 大部分地區(qū)五保對象生活有保障， 經濟欠發(fā)達地區(qū)五保經費有挪用 擠占現象，經濟發(fā)達地區(qū)五保對象生活有明顯的改善。第三階段（ 2003年到現在） : 經過10年的摸索，到 2003年我國基本建立起社 會主義市場經濟體制， 經濟發(fā)展水平出現了質的飛躍， 發(fā)展到了工業(yè)反哺農業(yè)的 新階段，國家確立了全面建設小康社會， 推行落實科學發(fā)展觀， 建設社會主義新 農村的戰(zhàn)略。在新的形勢下， 2006年修訂了農村五保供養(yǎng)工作條例 ，對比1994

7、 年的條例， 修改后的條例有以下幾個方面的特點 : 第一，新條例規(guī)定 “國家鼓勵 社會組織和個人為農村五保供養(yǎng)對象和農村五保供養(yǎng)工作提供捐助和服務” ；第 二，對于供養(yǎng)資金的來源， 從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費中列支， 改為由地方財政統(tǒng)一 安排；第三，新條例采用了“契約制”，即鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當與村民 委員會或者農村五保供養(yǎng)服務機構簽訂供養(yǎng)服務協議， 保證農村五保供養(yǎng)對象享 受符合要求的供養(yǎng)。 同時，為了改善五保對象生活條件， 允許五保供養(yǎng)機構開展農副業(yè)生產，增加資金來源的渠道二、農村五保供養(yǎng)制度存在的問題中國農村五保供養(yǎng)制度的建設隨著社會經濟的發(fā)展取得了重大進步，但是這種進步仍然不能跟上時代

8、的步伐，主要表現在以下幾個方面：（一）五保供養(yǎng)水平落后于經濟發(fā)展水平五保供養(yǎng)條例中規(guī)定，五保供養(yǎng)水平不低于當地經濟發(fā)展水平， 但實際情況 往往是五保供養(yǎng)比經濟發(fā)展水平要低，并且五保供養(yǎng)標準的增長速度低于經濟增 長速度，五保老人不能分享經濟發(fā)展的成果。（二）五保供養(yǎng)制度效率不高五保供養(yǎng)效率不高主要體現在資源配置上面，五保供養(yǎng)分為集中供養(yǎng)和分散 供養(yǎng)，我國目前五保集中供養(yǎng)的對象中相當大的部分是生活能夠自理的老人，但是集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)的標準差距很大，就浙江省五保供養(yǎng)標準來看，集中供養(yǎng) 標準為每人2408元/年，而分散供養(yǎng)標準僅為I486元/年，二者供養(yǎng)標準相差 30%以上，一種制度兩個標準，有失公

9、允，也易引起人們的不滿情緒。（三）與其他社會救濟制度缺乏有效銜接作為社會救濟制度重要的組成部分，五保制度與其他社會救濟制度的有效銜 接是提高社會保障制度整體效率的重要環(huán)節(jié)， 而在這方面，五保供養(yǎng)制度有待進 一步改善。（四）五保供養(yǎng)地區(qū)差異較大受各地經濟發(fā)展水平、地方財政的差異影響，五保供養(yǎng)水平差異巨大。見表1：農村五保供養(yǎng)標準（元/年人）地區(qū)分散供養(yǎng)標準集中供養(yǎng)標準山東省14862408江蘇省22912851山西省14751940上海市43204320云南省8141254河北省14391896廣西區(qū)10661503浙江省34005005數據來源：農村五保供養(yǎng)工作條例，民政部政策研究中心，200

10、8 12-4從表1中可以看出，上海市的五保供養(yǎng)標準最高，其分散供養(yǎng)實際執(zhí)行標準為 4320元，而山東省分散供養(yǎng)實際執(zhí)行標準為1486元，兩個地方的五保供養(yǎng)標準相 差甚大。而就全國而言，東、中、西部差異會更大，這不僅不符合科學發(fā)展觀， 同時也不利于勞動力生產要素在年輕時的合理流動，同完善社會主義市場經濟體 制也是相悖的。三、農村五保供養(yǎng)制度存在問題的原因（一）社會主義市場經濟體制的作用首先，五保供養(yǎng)是公共品，在市場經濟條件下會供給不足。而且現階段，盡 管我國已經進入了工業(yè)反哺農業(yè)的階段， 國家有能力支持五保供養(yǎng)制度，但是在 現實上對整個農村救濟制度的投入過低。此外，農業(yè)是夕陽產業(yè)，比如農村五 保

11、供養(yǎng)工作條例規(guī)定的五保對象的責任田、責任地由他人代耕獲得收益的規(guī)定， 已經不具有現實可能性。一方面，在我國進入工業(yè)反哺農業(yè)的階段后， 不利于勞 動力流動的制度性障礙逐步消除，導致農村勞動力大量涌入城市，農村土地無人 耕種；另一方面，種田利潤空間越來越小，農民種田收益微薄，甚至虧損，國家 為了保扶持農業(yè)產業(yè)，提高農民種糧積極性，實現糧食補貼政策。（二）歷史原因與自然條件我國疆域遼闊，各地自然環(huán)境不同，資源分布不均，各地經濟發(fā)展水平相差 巨大，東部沿海地區(qū)經濟發(fā)達，西部地區(qū)落后。由于五保供養(yǎng)主要是由地方財政 支持，全國五保標準不能達到統(tǒng)一，發(fā)達地區(qū)的農村五保標準要高于落后地區(qū)。 對五保而言，越是貧

12、困的地區(qū)五保對象越多，從而導致五保供養(yǎng)標準越低。（三）財政投入不足與管理缺乏效率除了五保供養(yǎng)制度，扶貧工程、臨時救助、最低生活保障制度以及特困戶生 活救助共同構成了我國農村貧困救助制度。 由于以下原因，五保供養(yǎng)制度難以與 其他制度有效銜接。首先，有限的救助資源難以滿足救助制度多元化的需求。我國分配到農村的救助資源本身就很少，多元化的救助制度把有限的資源分散化， 難以做到對農村救助有的放矢，從而導致救助效率低下。其次，容易重復救助，造成資源浪費。 例如， 五保對象中三無人員的認定標準， 在實際操作中與特困戶 的認定標準相似，容易造成重復救助。四、完善農村五保供養(yǎng)制度的建議（ 一 ） 以科學發(fā)展觀

13、為指導思想科學發(fā)展觀，第一要務是發(fā)展， 核心是以人為本，基本要求是全面協調可持 續(xù)發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。 科學發(fā)展觀是完善五保供養(yǎng)工作的指導思想， 具 體包含三個方面的內容 : 首先是完善五保供養(yǎng)制度必須堅持以人為本。 五保對象 作為人民群眾當中的一個特殊群體， 政府在完善五保供養(yǎng)制度過程中， 要堅持以 五保對象為本，以他們作為五保供養(yǎng)工作的根本出發(fā)點， 站在他們的角度來思考。 其次，完善五保供養(yǎng)制度， 要堅持可持續(xù)發(fā)展， 把五保供養(yǎng)工作作為一項長期的 任務。第三， 完善五保供養(yǎng)制度的根本方法是全面協調統(tǒng)籌兼顧。 做好五保供養(yǎng) 工作，中央和地方政府、 村集體以及五保對象等各個方面要緊密配合

14、， 只有做到 兼顧各方的利益，才能把工作做好。（ 二 ） 加大財政對五保的投入，全面落實公共服務對五保供養(yǎng)制度而言， 落實公共服務政策， 就是加大對五保的財政投入， 切 實保證五保政策的實現， 財政投入的資金應滿足下面五個方面的需要 : 第一，保 吃。既要保證吃飽，也要吃好；第二，保穿。要保證五保對象有衣穿，特別是冬 天有棉衣棉被御寒；第三，保住。要為五保對象提供必要的房屋，同時要定期檢 修，防止他們住在危房之中，保證其生命安全；第四，保醫(yī)。五保對象生病要能 及時得到醫(yī)治。第五，保葬，即保證五保對象死后能夠得以安葬。（ 三 ） 調整五保供養(yǎng)方式的思路隨著公共服務均等化政策的實施和社會主義新農村

15、的建設， 包括五保老人在 內的農村公民基本能夠享受城市居民所能得到的公共服務。 從社會角度而言， 五 保對象的集中供養(yǎng)可能會出現基本設施等方面的重復建設， 導致效率的喪失。 因 此，應該改變片面的追求集中供養(yǎng)率，大力發(fā)展分散供養(yǎng)。（ 四 ） 整合優(yōu)化養(yǎng)老保障制度體系針對我國農村貧困救助制度主體多元化、 救助資源分散化的特點， 應該按照 科學發(fā)展觀的要求整合現有的養(yǎng)老保障制度。 一是整合農村養(yǎng)老保障制度， 主要 是把五保制度、扶貧工程、臨時救助、最低生活保障制度、特困戶生活救助以及 農村合作醫(yī)療制度銜接起來，明確各種制度的適用對象以及救助標準，防止因制 度本身的原因而造成多重救助，把應當分配給五

16、保對象的資源能夠及時到位；二 是使農村養(yǎng)老保障制度與城市養(yǎng)老保障制度接軌， 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理，優(yōu)化制度體系， 建立廣覆蓋、多層次的老年保障制度體系。(五) 建立責任分級體系，明確責任主體完善五保工作，應該建立責任分級體系，明確責任主體?，F有制度基本上將 五保工作的責任主體劃給地方政府，由地方財政支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村具體執(zhí)行。對 此應加強中央政府的責任，發(fā)揮其總攬全局、協調四方的優(yōu)勢。例如就落實五保 供養(yǎng)標準，中央財政應該對那些貧困地區(qū)進行轉移支付，適當提高其五保供養(yǎng)標準，減少地方財政壓力。而地方政府，應該根據地方出現的新情況和新變化，及 時與中央政府溝通，制定和調整五保供養(yǎng)政策和措施，做到因地制宜。市縣一級的政府作為政策的具體實施者，應該保證五保工作政策的有效執(zhí)行，特別是監(jiān)督 五保資金是否按時足額通過鄉(xiāng)政府下發(fā)到村集體和五保戶的手中，防止鄉(xiāng)政府截留部分資金以作他用。作為最低一級的鄉(xiāng)政府應當自覺執(zhí)行上級政府的