社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)分析

1、社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)分析摘要針對(duì)保障基金管理中存在的諸多問題，詳細(xì)分析了社會(huì)保障基金管理的風(fēng)險(xiǎn)根源， 評(píng)析現(xiàn)有監(jiān)管制度存在的漏洞， 在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)提出社會(huì)保障基金分權(quán)管理的模式和引入第三方監(jiān)管的機(jī)制。xx 年以來，各地社?；鹋灿檬录l頻被揭露，其中，上海社會(huì)保障基金案最令人震驚。社會(huì)保障基金安全為學(xué)者和社會(huì)廣泛關(guān)注，許多學(xué)者從完善監(jiān)管機(jī)制的角度進(jìn)行了大量的論述， 但他們對(duì)管理風(fēng)險(xiǎn)的根源缺乏必要的分析， 本文將重點(diǎn)探討這個(gè)問題， 并在此基礎(chǔ)上提出社會(huì)保障基金分權(quán)管理的模式和第三方監(jiān)管的實(shí)施機(jī)制。1 社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)概念剖析一般認(rèn)為， “風(fēng)險(xiǎn)” 就是存在于客觀事物中的一種不確定性狀態(tài)，是指發(fā)

2、生傷害、毀損、損失的可能性。社會(huì)保障基金(socialsecurityfund) 則是指國(guó)家為實(shí)施社會(huì)保障制度， 通過法定程序， 以各種方式建立起來用于特定目的的資金。 社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)就是發(fā)生在社會(huì)保障基金管理中， 可能針對(duì)社會(huì)保障基金發(fā)生的毀損或損失。目前，我國(guó)社會(huì)保障基金主要包括四大類：一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系社會(huì)統(tǒng)籌賬戶上的社?；? 二是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系個(gè)人賬戶上的社?；?; 三是全國(guó)社會(huì)保障基金; 四是企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。 其中，全國(guó)社會(huì)保障基金是由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)專門負(fù)責(zé)管理， 有較高的透明度。 文中的社會(huì)保障基金限定在第三大類以外的其他三類基金。目前，我國(guó)的社會(huì)保障基

3、金是在政府集中管理下由獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體實(shí)施的， 社會(huì)保障基金管理形成了兩層委托代理關(guān)系： 第一， 基金的實(shí)際所有者 （社保對(duì)象 ）與地方政府的委托代理關(guān)系 ; 第二，地方政府與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系。社會(huì)保障基金管理關(guān)系實(shí)質(zhì)是一種法律強(qiáng)制下的新型委托代理關(guān)系，這種關(guān)系體現(xiàn)著行政權(quán)力，代理方和委托方的地位不平等，容易導(dǎo)致被代理方利益受損。 社會(huì)保障基金的監(jiān)管就是要消除這種管理關(guān)系中存在的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)是指社會(huì)保障基金從收繳或下?lián)芡戤叺街Ц吨?，在多層次的委托代理過程中，由于管理制度、管理行為的實(shí)施環(huán)境等原因產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)， 這種風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為社會(huì)保障基金管理預(yù)期目

4、標(biāo)的不能實(shí)現(xiàn)，社會(huì)保障基金的完整性受威脅。2 社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)分析2.1 社會(huì)保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)的理論根據(jù)1 1) 委托代理理論。 委托人與代理人存在信息不對(duì)稱， 具有信息優(yōu)勢(shì)的一方利用信息上的優(yōu)勢(shì)， 在交易中獲取更大的利益， 而使對(duì)方的利益受損。2 2) 政府的內(nèi)部性。政府的內(nèi)部性(Internalities) 是指公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會(huì)福利。 由于政府內(nèi)部性的存在， 政府的干預(yù)行為達(dá)不到預(yù)期的目的。3 .2 社保對(duì)象與地方政府委托代理關(guān)系誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)分析我國(guó)目前社會(huì)保險(xiǎn)各級(jí)統(tǒng)籌資金及個(gè)人賬戶資金由政府強(qiáng)制集中管理， 社保對(duì)象與地方政府基于

5、法律而非自由選擇形成了委托代理關(guān)系。 地方政府具有壟斷能力和信息優(yōu)勢(shì)， 可能因顧及地方其他利益而產(chǎn)生行為的異化。第一， 地方政府是多元利益的綜合體，各個(gè)階段的發(fā)展目標(biāo)可能相異， 地方政府可能會(huì)選擇某個(gè)重要目標(biāo)而適度舍棄保障目標(biāo)。第二，許多地方財(cái)力有限，社?；鸨划?dāng)作一塊肥肉被隨意挪用揮霍，或用來平衡財(cái)政預(yù)算。第三，地方政府內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)為擴(kuò)大部門利益， 爭(zhēng)相取得有關(guān)社會(huì)保障的事權(quán)和財(cái)權(quán)， 導(dǎo)致社?；鸸芾矶嘣?、分散化，政出多門、條塊分割，管理混亂。4 .3 地方政府與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托代理關(guān)系誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)分析受政府“內(nèi)部性”影響，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其官員易利用手中權(quán)力去獲取額外的利益。 目前， 社會(huì)保障經(jīng)辦

6、機(jī)構(gòu)由于財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)有限，極有可能利用所掌握的大量社保基金用于創(chuàng)收， 以改善辦公條件和提高機(jī)構(gòu)工作人員的福利待遇; 這些創(chuàng)收活動(dòng)主要是向企業(yè)貸款、投資于房地產(chǎn)和股票市場(chǎng)等。由于對(duì)社保機(jī)構(gòu) _ 的決策行為缺乏有效監(jiān)督， 他們能夠進(jìn)行違規(guī)投資和借款。同時(shí)，機(jī)構(gòu)中的普通工作人員從領(lǐng)導(dǎo)的大膽“改革”做法中得到一些物質(zhì)利益， 個(gè)別官員的意識(shí)和腐敗行為， 會(huì)演化為整個(gè)機(jī)構(gòu)的無意識(shí)和腐敗行為， 變成整個(gè)機(jī)構(gòu)所有人員都參與的違規(guī)行為。在此代理關(guān)系中，政府可以從人事、財(cái)政等方面迫使社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按中間委托人即政府的意志活動(dòng)， 社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)控，對(duì)于政府的要求必須完全滿足; 上級(jí)社保部門對(duì)下級(jí)社保部門

7、的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及當(dāng)?shù)卣?對(duì)于下級(jí)社保部門的行為無法監(jiān)控和制止。3 社會(huì)保障基金監(jiān)管出現(xiàn)“真空”的具體原因分析3.1 監(jiān)管主體缺位、監(jiān)管難見成效我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)是政府部門直接管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)享受行政編制， 受勞動(dòng)保障廳（ 局 ） 的領(lǐng)導(dǎo)和管理， 實(shí)質(zhì)上并不獨(dú)立。在行政監(jiān)督主體方面：中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)是社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督司 ; 地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)是各級(jí)勞動(dòng)和社會(huì)保障部門內(nèi)設(shè)的社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督處。上級(jí)社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督下級(jí)社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)困難重重，形同虛設(shè)，主要在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)主體行政級(jí)別低，監(jiān)督職權(quán)有限，監(jiān)督經(jīng)費(fèi)缺乏，監(jiān)督人員的專業(yè)素質(zhì)不高，監(jiān)督手段落后，根本無法有效實(shí)施監(jiān)督。另外，當(dāng)?shù)卣畬?duì)社會(huì)

8、保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)單方面的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系導(dǎo)致監(jiān)督與管理者實(shí)質(zhì)的同一， 監(jiān)督主體缺位。 由于政府其他利益目標(biāo)的存在， 政府往往指使社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)違規(guī)挪用或運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金。3.2 多層次、多頭管理，導(dǎo)致監(jiān)管難度大目前，大多數(shù)省市的社?；鸾y(tǒng)籌層次多，管理機(jī)構(gòu)分散化。多層次的分散管理，提高了管理成本，同時(shí)存在著管理不規(guī)范、信息披露制度不健全、管理不透明的問題，眾多的小規(guī)?；?，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，使得監(jiān)管力度顯得分散與薄弱。勞動(dòng)與社會(huì)保障部門、財(cái)政、民政、人事等部門都參與社會(huì)保障基金的統(tǒng)籌和管理，如農(nóng)村養(yǎng)老基金由當(dāng)?shù)豞 門管理，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由各級(jí)勞動(dòng)社會(huì)保障部門管理， 造成了社會(huì)保障基金管

9、理的復(fù)雜化，也增加了基金_ 的難度。再加上信息化建設(shè)滯后，各部門信息不能夠有效傳遞， 對(duì)于同一基金項(xiàng)目的多頭管理， 無形中擴(kuò)大了社會(huì)保障基金監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。3.3 監(jiān)管立法滯后，違規(guī)成本過低，難以抑制違規(guī)管理現(xiàn)有社會(huì)保障基金監(jiān)管的法規(guī)制度規(guī)定比較粗淺，社會(huì)保障基金的收支、 管理和營(yíng)運(yùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題缺乏相應(yīng)的法律解決機(jī)制，事后又缺乏有效的法律監(jiān)督?，F(xiàn)有法律對(duì)于監(jiān)管主體的規(guī)定不完全，監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管的內(nèi)容、 危害社會(huì)保障基金的行為形態(tài)、 處罰等都沒有明確的規(guī)定，致使監(jiān)管無法可循， 上級(jí)行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往以行政命令代替監(jiān)督。 同時(shí)，現(xiàn)行的中華人民_ 刑法也沒有相應(yīng)的法律條文對(duì)挪用、擠占社會(huì)保

10、險(xiǎn)基金的行為加以制裁， 目前對(duì)這些行為的處罰大多集中在行政處罰的范疇，導(dǎo)致挪用、擠占社會(huì)保障基金的成本較低。社會(huì)保障基金的產(chǎn)權(quán)所有人是社會(huì)公眾，其基于對(duì)自己權(quán)益的關(guān) 心和維護(hù)， 有愿望了解和監(jiān)督各類社?；鸬那闆r。 由于社會(huì)公共力量分散、 單個(gè)個(gè)體實(shí)力弱小、 監(jiān)督權(quán)能的欠缺以及搭便車心理的存在，即使賦予了社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)利， 沒有有效的監(jiān)督實(shí)施機(jī)制， 社會(huì)監(jiān)督實(shí)際上無法發(fā)揮作用。社會(huì)監(jiān)督面臨的最大難題是權(quán)力地位不對(duì)等下的信息不對(duì)稱。社會(huì)保險(xiǎn)基金管理以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都擁有相對(duì)集中的行政權(quán)力， 他們掌握社會(huì)保險(xiǎn)基金管理的所有信息， 社會(huì)公眾無法自主獲取基金管理的實(shí)際信息。 現(xiàn)有的社會(huì)監(jiān)督實(shí)施機(jī)制過于簡(jiǎn)

11、單， 沒有化解社會(huì)監(jiān)督面臨的難題，社會(huì)監(jiān)督的作用沒有發(fā)揮出來。4 完善社會(huì)保障基金監(jiān)管的對(duì)策建議4.2 實(shí)行分權(quán)式的社會(huì)保障基金管理模式分權(quán)式保險(xiǎn)基金管理模式是社會(huì)保障基金管理的一個(gè)好的選擇。在該模式下， 社會(huì)保障基金的行政管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離， 資產(chǎn)管理權(quán)與負(fù)債管理權(quán)相分離， 統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)和個(gè)人賬戶資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)相分離。 勞動(dòng)與社會(huì)保障部門享有社會(huì)保障基金的行政管理權(quán)， 勞動(dòng)與社會(huì)保障部門下屬的社會(huì)保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)除基金管理以外的其他事務(wù)， 獨(dú)立的社會(huì)保障基金管理委員會(huì)享有統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)。_ 設(shè)立統(tǒng)管全國(guó)社會(huì)保障基金運(yùn)營(yíng)的委員會(huì)，其直接受 _ 領(lǐng)導(dǎo)，對(duì) _ 負(fù)責(zé) ;

12、 在各個(gè)統(tǒng)籌層次， 分別設(shè)立相應(yīng)的社會(huì)保障基金管理委員會(huì)， 其直接受上級(jí)社會(huì)保障基金管理委員會(huì)的行政領(lǐng)導(dǎo)下， 按照法律的規(guī)定經(jīng)營(yíng)社會(huì)保障基金，其不受本級(jí)人民政府的行政領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)，但要受其監(jiān)督。 該委員會(huì)的主任由上級(jí)委員會(huì)任命， 其成員包括社保部門、雇員、企業(yè)主代表以及專家，實(shí)行委員會(huì)制度，委員會(huì)下設(shè)專業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu); 勞動(dòng)與社會(huì)保障部門派駐一個(gè)副廳（ 局）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督委員會(huì)的工作。 統(tǒng)籌賬戶的負(fù)債經(jīng)營(yíng)權(quán)交給財(cái)政部門， 由其直接在社保部門的指令下， 按時(shí)足額劃出給付資金進(jìn)入職工在商業(yè)銀行的個(gè)人賬戶。4.3 創(chuàng)造第三方監(jiān)督的有效實(shí)施機(jī)制必須創(chuàng)造有利于第三方監(jiān)督的實(shí)施機(jī)制，使監(jiān)管起到實(shí)效。所謂第三方，

13、是指社會(huì)公眾， 以及代表公眾利益的非政府組織和獨(dú)立機(jī)構(gòu)。為避免分散性，社會(huì)公眾必須借助組織和機(jī)構(gòu)去行使集體監(jiān)督; 這些組織和機(jī)構(gòu)應(yīng)該是以社會(huì)公共利益為導(dǎo)向的非政府組織。4.3 加快法制建設(shè)，提高違法成本是社與社會(huì)保障基金監(jiān)管制度相關(guān)的法律制度包括三個(gè)層面：一是社會(huì)保障基本法， 二是社會(huì)保障基金監(jiān)管的專門法律， 三是與社會(huì)保障基金相關(guān)的其他配套的法律法規(guī)。社會(huì)保障基本法應(yīng)該專章規(guī)定社會(huì)保障基金管理與監(jiān)督，作為社會(huì)保障基金管理與監(jiān)督的最高準(zhǔn)則， 包括對(duì)社會(huì)保障基金管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)和體制的規(guī)定， 勞動(dòng)與社會(huì)保障部門的權(quán)限， 基金管理委員會(huì)的法律地位和職責(zé)，基金投資的比例和方向等內(nèi)容。專門法律是對(duì)社會(huì)保

14、障基本法有關(guān)社會(huì)保障基金監(jiān)管內(nèi)容的具體化和細(xì)化， 它包括社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生方式、 職權(quán)、 考核，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生方式、職權(quán)，基金具體運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu) （ 公司 ）及其選擇、 考核， 以及對(duì)有損社會(huì)保障基金安全行為的具體規(guī)定和處罰等內(nèi)容。此外，提高違法成本，實(shí)行司法保護(hù)對(duì)社會(huì)保障基金安全有著重要的作用。目前，中華人民_ 刑法只對(duì)“挪用救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物，情節(jié)嚴(yán)重的”給予定罪處罰，對(duì)于社會(huì)保障基金的挪用沒有具體的規(guī)定，致使挪用的成本非常的低，因此， 專門規(guī)定挪用社會(huì)保障基金的罪， 以確保社會(huì)保障基金制度監(jiān)督的有效性。4.4 推進(jìn)監(jiān)管的信息化建設(shè)，建立和健全信息披露制度社保基金管理存在的突出問題就是信息的不對(duì)稱，由于缺乏有效的信息獲取和傳導(dǎo)機(jī)制， 基金的所有者無法了解到基金管理的真實(shí)信息， 上級(jí)監(jiān)管部門不了解下級(jí)管理部門的真實(shí)情況， 由于基金多樣性和分散性， 甚