【發(fā)展戰(zhàn)略】加快推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程的思考

1、加快推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程的思考七大報(bào)告明確提出， 要“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展的新格局” ， 在實(shí)踐中，隨著城鄉(xiāng) 體化的推進(jìn)，問(wèn)題也凸顯出來(lái)，出現(xiàn)這些問(wèn)題的根本原因就是對(duì) 城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)存在著誤區(qū)。城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)識(shí)誤區(qū)對(duì)城鄉(xiāng)一體化的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，已有不少專家、學(xué)者不同程度地 進(jìn)行了闡述，但總體感覺(jué)深度不夠，對(duì)其相互關(guān)系的分析不夠清 晰，很有必要進(jìn)一步加以明確。這些誤區(qū)主要有如下四個(gè)方面。誤區(qū)一： 城鄉(xiāng)一體化就是城市化。 城市化發(fā)端于 19 世紀(jì)中上 葉以英國(guó)為代表的資本主義工業(yè)革命時(shí)期，是由于工業(yè)化引起的 人口自發(fā)遷移到城市， 是由工業(yè)“積聚效應(yīng)”引起

2、的農(nóng)村居民變?yōu)槌?市居民的人口集中過(guò)程。城市化是工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)分工的結(jié)果。而 城鄉(xiāng)一體化是指統(tǒng)籌城鄉(xiāng)這兩個(gè)系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)相互補(bǔ)充，相互 促進(jìn)，相互協(xié)調(diào)，共同發(fā)展，不是忽視城市與鄉(xiāng)村在空間發(fā)展和 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的區(qū)別，盲目地把農(nóng)民轉(zhuǎn)非變?yōu)槭忻瘢艳r(nóng)村變?yōu)槌?市，不是簡(jiǎn)單地提高了“城市化率”就代表推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化。 這種 認(rèn)識(shí)不僅曲解了城市化，更曲解了城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展 必然會(huì)推進(jìn)城市化進(jìn)程，城市化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然結(jié)果， 而不簡(jiǎn)單地等同于城鄉(xiāng)一體化。誤區(qū)二：城鄉(xiāng)一體化就是新農(nóng)村建設(shè)?？v觀當(dāng)前國(guó)內(nèi)一些地方政府和部門(mén)關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的措施、報(bào)道，認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化就 是簡(jiǎn)單的城市反哺農(nóng)村，在物質(zhì)和資

3、金上給農(nóng)村大力支持，幫助 農(nóng)村修路蓋樓，解決農(nóng)民子女教育、生活、出行等就是在搞城鄉(xiāng)體化，把新農(nóng)村建設(shè)的政策、文件、措施稍加改動(dòng)就變成了城 鄉(xiāng)一體化的政策、文件、措施，這顯然是片面的。城鄉(xiāng)一體化與 建設(shè)新農(nóng)村既有聯(lián)系，又有區(qū)別。二者的聯(lián)系在于，城鄉(xiāng)一體化 包涵新農(nóng)村建設(shè)，是整體和局部。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展了，新農(nóng)村建 設(shè)也必然發(fā)展了；新農(nóng)村建設(shè)工作做得好，必定能促進(jìn)城鄉(xiāng)一體 化發(fā)展。二者的區(qū)別在于，城鄉(xiāng)一體化是更高層面更大范疇的旨 在打破城鄉(xiāng)二元體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共同發(fā)展的重大戰(zhàn)略。而新 農(nóng)村建設(shè)的著眼點(diǎn)是“鄉(xiāng)”基本不包括“城；主要是針對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題 提出的，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地位、作用要低于城鄉(xiāng)一體

4、化。推 進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展首先應(yīng)該把重點(diǎn)放在“鄉(xiāng)”，應(yīng)該通過(guò)提升“鄉(xiāng)”的 地位、作用，逐步打破分割壁壘，縮小城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素 合理流動(dòng)和分工優(yōu)化，協(xié)調(diào)發(fā)展，而不能用新農(nóng)村建設(shè)代替城鄉(xiāng)體化。誤區(qū)三：城鄉(xiāng)一體化就是城鄉(xiāng)一樣化。這個(gè)觀點(diǎn)主要體現(xiàn)為在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實(shí)際工作中，將城市建設(shè)照搬照抄到農(nóng) 村，只要是城市有的，農(nóng)村也一樣復(fù)制，修大馬路，建大廣場(chǎng)， 蓋高樓，追求外在形態(tài)的一樣化，而農(nóng)民的生活并未得到改善甚 至是增加了不少負(fù)擔(dān)。這是片面的靜止的觀點(diǎn)和做法，是一種形 式主義。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)主要是由于我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)非均衡發(fā)展形成 的，有其一定的歷史必然性和客觀性。城鄉(xiāng)一樣化根本目的和出 發(fā)點(diǎn)是為

5、了打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)，逐步縮小或消除城鄉(xiāng) 差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展，并不是鄉(xiāng)村仿造城市、鄉(xiāng)村看去和城市一樣就是城鄉(xiāng)一體化。現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)并存是客觀存在 的，只不過(guò)鄉(xiāng)村將隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，隨著工業(yè)化的發(fā)展和 社會(huì)分工的優(yōu)化變遷會(huì)漸進(jìn)地發(fā)展為城市。城鄉(xiāng)外在形態(tài)的一致 是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展形成的但不是必需的，更重要的是城鄉(xiāng)權(quán)益地 位、文化、社會(huì)等內(nèi)在差異的縮小和趨同。誤區(qū)四：城鄉(xiāng)一體化就是要抑制城市、發(fā)展農(nóng)村。對(duì)城鄉(xiāng)體化還有一種較為典型的誤解是：推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化要城市支持農(nóng) 村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，勢(shì)必要城市拿出大量的人力物力財(cái)力，就會(huì) 抑制城市的發(fā)展，城市只能原地踏步甚至是扛著沉重負(fù)擔(dān)等，相 應(yīng)

6、地在城鄉(xiāng)一體化措施上只注重如何發(fā)展農(nóng)村而基本不關(guān)注城 市。這顯然是有問(wèn)題的?，F(xiàn)在確實(shí)是到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反 哺農(nóng)村的時(shí)候了，但不能割裂城和鄉(xiāng)來(lái)談城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)發(fā)展 是互為基礎(chǔ)，互相促進(jìn)的。城市發(fā)展了才能給鄉(xiāng)村發(fā)展提供更多 的幫助；鄉(xiāng)村發(fā)展了，糧食充足保障了，農(nóng)民收入提高了，從事三產(chǎn)業(yè)的人增多了，就能更進(jìn)一步地促進(jìn)城市的發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵和特征（一）城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵據(jù)全國(guó)科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)審定公布的城鄉(xiāng)一體化(rural-urban integration) 的定義，城鄉(xiāng)一體化是以城市為中心、小 城鎮(zhèn)為紐帶、鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)依托、互利互惠、相互促進(jìn)、協(xié) 調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)

7、系。筆者認(rèn)為這個(gè)定義還是比較 準(zhǔn)確的。它站在城和鄉(xiāng)兩個(gè)系統(tǒng)的角度，指明了二者的普遍聯(lián)系 和協(xié)調(diào)發(fā)展，并指出城鄉(xiāng)一體化是一種新型城鄉(xiāng)關(guān)系。但是，它 沒(méi)有說(shuō)明由鄉(xiāng)到城的發(fā)展轉(zhuǎn)化，沒(méi)有揭示城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)存在 不同階段和目標(biāo)、是一個(gè)城鄉(xiāng)逐步接近的動(dòng)態(tài)過(guò)程。社會(huì)學(xué)者、經(jīng)濟(jì)學(xué)者、規(guī)劃學(xué)者、生態(tài)環(huán)境學(xué)者等也都提出打破相互了不同的觀點(diǎn)。如社會(huì)學(xué)和人類學(xué)者從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度出發(fā)，認(rèn) 為：“城鄉(xiāng)一體化是指相對(duì)發(fā)達(dá)的城市和相對(duì)落后的農(nóng)村， 分割的壁壘，逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，促使生 產(chǎn)力在城市和鄉(xiāng)村之間合理分布，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活緊密結(jié)合 與協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小直至消滅城鄉(xiāng)之間的基本差別，從而使城 市和

8、鄉(xiāng)村融為一體”；經(jīng)濟(jì)學(xué)者則從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和生產(chǎn)力合理布 局角度出發(fā)，認(rèn)為“城鄉(xiāng)一體化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)和工業(yè)聯(lián)系日益 增強(qiáng)的客觀要求，是指統(tǒng)一布局城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì) 交流與協(xié)作，使城鄉(xiāng)生產(chǎn)力優(yōu)化分工，合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展，以 取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益”。結(jié)合各家觀點(diǎn)，城鄉(xiāng)一體化是以承認(rèn)并適度保持城鄉(xiāng)并存為基礎(chǔ)，以逐步改革城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制及其弊端為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)， 把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，按照系統(tǒng)的辯證的科學(xué)思路和方法， 在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段， 通過(guò)生產(chǎn)力的發(fā)展和思想觀念、體制機(jī)制的變革創(chuàng)新，在城鄉(xiāng)規(guī) 劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)

9、境保護(hù)等方面采取措施，穩(wěn)定推進(jìn)工業(yè)化和城市化，促進(jìn)政策措 施在城鄉(xiāng)之間平等一致、公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要 素在城鄉(xiāng)之間合理流動(dòng)，發(fā)展成果在城鄉(xiāng)之間平等共享，促進(jìn)城 鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，逐步形成 以城市為中心、小城鎮(zhèn)為紐帶、鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)依托、互利互惠、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系的過(guò)程和結(jié) 果。（二）城鄉(xiāng)一體化的特征1. 城鄉(xiāng)一體化的階段性。城鄉(xiāng)一體化客觀上存在著不同的階段。城鄉(xiāng)一體化是不能脫離生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段現(xiàn)在大家所談的城鄉(xiāng)一體化大多是城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入高級(jí)階段后 所呈現(xiàn)出的狀態(tài)?，F(xiàn)階段的城鄉(xiāng)一體化只是城鄉(xiāng)分離、對(duì)立仍占 主導(dǎo)

10、地位時(shí)的一體化，現(xiàn)階段采取的城鄉(xiāng)一體化措施可能就不適 用于來(lái)推進(jìn)未來(lái)階段的城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化必然促使城鄉(xiāng)關(guān) 系發(fā)生由分離對(duì)立到相互促進(jìn)轉(zhuǎn)化再到趨同融合的漸變。認(rèn)識(shí)城 鄉(xiāng)一體化的階段性，可以指導(dǎo)我們?cè)诔青l(xiāng)一體化的不同階段采取 更有針對(duì)性的措施。2. 城鄉(xiāng)一體化的過(guò)程性。城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程。這個(gè)觀點(diǎn)也是絕大多數(shù)人認(rèn)同的。所謂“化” ， 本身就是一個(gè)過(guò)程。城鄉(xiāng)一體化就是要逐步打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步縮小或消除城鄉(xiāng) 差別，使城鄉(xiāng)逐步接近的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程應(yīng)該是連續(xù)的，由量變 到質(zhì)變的，有因果關(guān)系的。我們不能固步自封，也不能“跨越” 。3. 城鄉(xiāng)一體化的系統(tǒng)性。城鄉(xiāng)一體化涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)

11、、文化、生態(tài)、空間景觀等多方面的內(nèi)容，涉及自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不僅是思等各個(gè)系統(tǒng)，是一項(xiàng)涉及社會(huì)深刻變革、利益重大調(diào)整的綜合性 系統(tǒng)工程。“城鄉(xiāng)一體化，是一項(xiàng)重大而深刻的社會(huì)變革。想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發(fā)展思路和增長(zhǎng)方 式的轉(zhuǎn)變，也是產(chǎn)業(yè)布局和利益關(guān)系的調(diào)整；不僅是體制和機(jī)制 的創(chuàng)新，也是領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的改進(jìn)。 ”所以不能單純從某 個(gè)角度看待城鄉(xiāng)一體化，而要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，促使整個(gè)城 鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。4. 城鄉(xiāng)一體化模式的多樣性。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不均衡的中國(guó)，不可能有統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化模式。即使在省域范圍，也存在 著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，不可能套用一個(gè)模

12、式。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā) 展極不均衡和發(fā)展水平的差異決定了城鄉(xiāng)一體化模式必定是多樣 性的。各地只能在大的指導(dǎo)思想和方針政策指導(dǎo)下，因地制宜， 科學(xué)創(chuàng)新，走一條適合本地發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化模式和道路。5.城鄉(xiāng)一體化指標(biāo)的相對(duì)量化性。城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，是一種結(jié)果，是一種城鄉(xiāng)狀態(tài)。制定或評(píng)價(jià)某地城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)和成果，可以設(shè)計(jì)出規(guī)劃建設(shè)一體化指數(shù) （指標(biāo) ），產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化指數(shù) （指標(biāo) ），公共服務(wù)一體化指數(shù) （指標(biāo) ），社會(huì)管理體化指數(shù) （指標(biāo) ）等多個(gè)指標(biāo)體系， 還可以進(jìn)一步細(xì)化出基礎(chǔ)設(shè)施投 資占比、村內(nèi)道路鋪裝率，排水管道覆蓋率，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員 占就業(yè)總?cè)丝诒戎?、從業(yè)人員占總?cè)丝诒戎氐雀嗟闹?/p>

13、標(biāo)，但這 些指標(biāo)只能是相對(duì)的， 是與一定的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段相對(duì)應(yīng)的。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展到某一階段必須要有對(duì)應(yīng)的指標(biāo)和目標(biāo)；但是， 城鄉(xiāng)一體化更多的是定性的、描述性的，城市與鄉(xiāng)村、城市居民 與鄉(xiāng)村居民在政策、文化和文明、地位以及身份的實(shí)質(zhì)平等、社 會(huì)心理等方面是否一體化是不可能量化的。加快推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展須關(guān)注的問(wèn)題是要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)民增收問(wèn)題。在現(xiàn)階段，消除城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關(guān)鍵是要解決好農(nóng)民問(wèn)題，而農(nóng)民問(wèn)題最 突出的方面就是增加農(nóng)民收入的問(wèn)題。我們要緊緊抓住農(nóng)民增收 這條主線，深化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步建立起以現(xiàn)代科技為基礎(chǔ)的 多元化多形態(tài)的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和適合區(qū)縣功能定位要求的各類產(chǎn)

14、 業(yè)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益；要以市場(chǎng)為導(dǎo)向，通過(guò)農(nóng)業(yè)集約化產(chǎn)業(yè) 化來(lái)增加農(nóng)民收入；要大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民的非農(nóng)收入； 要加強(qiáng)教育培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)； 要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度和低收入農(nóng)戶增收幫扶制度，推進(jìn)城鄉(xiāng) 基本公共服務(wù)均等化，解決民生問(wèn)題，提高農(nóng)民社保、醫(yī)療、救 助等水平，使農(nóng)民實(shí)實(shí)在在享受到改革發(fā)展的成果。二是要重點(diǎn)關(guān)注戶籍制度的改革創(chuàng)新。泛泛來(lái)講，改革戶籍制度、廢除現(xiàn)行的人口流動(dòng)管制是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)重要途徑。建議重點(diǎn)關(guān)注兩個(gè)方面：一是積極探索建立全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的元化的戶籍制度，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)的戶口性質(zhì)差別，實(shí)行以居 民身份證為核心的管理模式，從根本上消除由于我國(guó)居民身份的 不平等以及由此帶來(lái)的一系列權(quán)益的不平等。二是研究探索流動(dòng) 人口管制制度。人口是隨著就業(yè)和福利在流動(dòng)的，應(yīng)該加以有效 的控制和引導(dǎo)，解決因人口流動(dòng)產(chǎn)生的在能源、交通、就醫(yī)、就 學(xué)、就業(yè)、居住、治安等方面的問(wèn)題。三是要重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的資金問(wèn)題。從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，城鄉(xiāng)一體化所要求的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、 社會(huì)管理和社會(huì)保障等方面包含的水、電、郵政、市政、公共交 通、教育、文化、體育、醫(yī)療、生態(tài)等基本都屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn) 公共產(chǎn)品范疇，都需要大量的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)資金。這些資金怎么解 決？按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，公共產(chǎn)品的提供主體是政府；準(zhǔn)公共產(chǎn)品般由政府承擔(dān)部分成