失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障

1、失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障我國(guó)目前正處在快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，伴隨這一進(jìn)程，城市住房和 非農(nóng)業(yè)用地的需求也隨之增加，大量的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為城市用地。據(jù)估計(jì)，目前 我國(guó)完全失去土地或部分失去土地的農(nóng)民可能高達(dá)4 0 0 0 5 0 0 0萬人。國(guó) 家強(qiáng)制性大量征地造成的農(nóng)民生活水平下降、就業(yè)無著落等問題日益嚴(yán)重，因征 地問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇。本報(bào)告主要利用一些個(gè)案調(diào)查材料分析了失地 農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障狀況，提出了解決失地農(nóng)民問題的政策建議。、失地農(nóng)民的總體狀況失地農(nóng)民的數(shù)量。除了大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地，主要 集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足

2、0.7畝。 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2 0 0 3年在全國(guó)開展了失地農(nóng)民的調(diào)查。調(diào)查以人均耕地面積 0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對(duì)象，共調(diào)查了 2 9 4 2戶。從調(diào)查的情況看，4 3%的調(diào)查戶完全喪失了耕地。在這2 9 4 2戶中，共有家庭人口 12 17 0 人，其中勞動(dòng)力7 18 7人，平均每戶4.14人，勞動(dòng)力2.4 4人；原有耕 地1 3 7 4 0.1 5畝，平均每戶4 .67畝，平均每人1 .13畝。從200 0年至今，這些農(nóng)戶的耕地共被占用9 4 0 0.1 5畝，平均每戶被占用3.2 畝。現(xiàn)在尚余耕地4 3 4 0畝，平均每戶1.48畝，平均每人0 .36畝。其 中，人均耕地在0.3畝以上的有

3、4 4 2戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的15% ;人均耕 地不足0.3畝的有1 2 3 7戶，約占42%，完全喪失耕地的有1 2 6 3戶， 約占4 3%。目前，中國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地每年約2 5 0萬一3 0 0萬畝，如果 按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有2 5 0萬到3 0 0萬農(nóng)民失去土地， 變成失地農(nóng)民。1 9 8 7年至2 0 0 1年，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)占用耕地共3 3 9 5萬 畝，多數(shù)研究者估計(jì)，至少3 4 0 0萬農(nóng)民因此完全失去土地或部分失去土地。這里講的非農(nóng)建設(shè)使用土地?cái)?shù)量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的 耕地。為了保護(hù)耕地，中央政府提出要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，為了保障這

4、一戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)使用實(shí)行嚴(yán)格的審批，地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展 用地，采取了許多變通性辦法，違法征占土地屢禁不止。據(jù)衛(wèi)星遙感資料，違規(guī) 用地?cái)?shù)量一般占用地總量的2 0 3 0 %以上。許多專家估計(jì)，如果考慮違規(guī)占 用耕地，目前失地或部分失地農(nóng)民的數(shù)量可能高達(dá)4 0 0 0 5 0 0 0萬人。2 0 0 0年至2 0 10年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地計(jì)劃指標(biāo)是1 8 5 0萬畝，2 0 0 0 年至2030年計(jì)劃占用耕地將超過5450萬畝。失地農(nóng)民主要集中在大中城市的郊區(qū)，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)失地農(nóng)民人數(shù)較 多。近2 0年以來，上海市共征用、使用土地約14 4萬畝，其中以征用土地為 主，征地、租

5、地之比大約為7:3。目前上海市失地農(nóng)民的總數(shù)已超過百萬。自 1 9 9 3年以來，北京市失地農(nóng)民累計(jì)達(dá)3 3萬。江蘇無錫市在2 0 0 0年至20 0 2年的三年中共有2 0.8 3萬畝農(nóng)田被征用使用，造成11.39萬農(nóng)戶 的3 6.7 6萬農(nóng)民失地，其中完全失去土地的有8.99萬戶，人均土地不足 0.2畝的2.37萬戶。浙江省紹興縣被征地農(nóng)民累計(jì)達(dá)17.2萬人，占農(nóng) 村人口的2 8.2%。二、失地農(nóng)民的就業(yè)和生活狀況1、在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，對(duì)失地農(nóng)民采取了“誰征地、誰安置”的原則，要求由 企業(yè)自行安置征地農(nóng)業(yè)人員，但已安置的征地勞動(dòng)力相當(dāng)一部分實(shí)際處于失業(yè)狀 態(tài)。上海市對(duì)年齡在4 5周歲以下的征

6、地勞動(dòng)力負(fù)責(zé)就業(yè)安置。截止到2 0 0 2 年第一季度，全市累計(jì)安置征地勞動(dòng)力4 5萬余人。截止到2 0 0 1年底，北京 近郊因土地被征用而造成的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員共計(jì)2 0.5萬人，其中勞動(dòng)年齡人 口 11.4萬人，獲得就業(yè)安置的為5.3萬人，占4 6.4 9 %。上個(gè)世紀(jì)9 0年代中期以來，企業(yè)為減少冗員而實(shí)行下崗分流，由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞 動(dòng)技能偏低，使獲得就業(yè)安置的征地農(nóng)民首先受到?jīng)_擊。目前，在上海全市已安 置進(jìn)各單位的征地勞動(dòng)力中，有近3 0%的人實(shí)際處于離崗狀態(tài)。北京豐臺(tái)區(qū)盧 溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1 9 9 3年土地被征用時(shí)，實(shí)行招工安置的有3個(gè)隊(duì)，110 0余人。從目前情況看，除少

7、數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門外，其他獲得就業(yè) 安置人員90%以上都已下崗、失業(yè)。2、9 0年代以后，各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng) 民自謀職業(yè)，自謀出路的失地農(nóng)民，就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位，很容易陷入失 地又失業(yè)的困境。隨著城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)速度的加快，征地?cái)?shù)量增加，征地用 途和就業(yè)市場(chǎng)也發(fā)生了變化，征地用于市政、房地產(chǎn)、土地開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè) 等非生產(chǎn)性項(xiàng)目的越來越多。這類項(xiàng)目單位沒有能力安置征地農(nóng)民，因而沿用多 年的“誰征地、誰安置”的原則事實(shí)上已經(jīng)難以執(zhí)行，各地開始探索新的安置模 式，即征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。這種安置方式被稱 為貨幣補(bǔ)償。按政策

8、規(guī)定，凡采取這一方式安置者可以領(lǐng)取1.5萬-3萬元 不等的一次性補(bǔ)助費(fèi)。自謀職業(yè)這一政策在推出之初，曾受到了征地農(nóng)民的普遍 歡迎。上海市先后共有8.32萬征地勞動(dòng)力自愿采取了這一安置方式，占征地 安置勞動(dòng)力總量近1/4。從全國(guó)來看，在近幾年各地審批的建設(shè)用地項(xiàng)目中， 采用貨幣補(bǔ)償辦法的占9 0%以上。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技 能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位。自謀出路的失地農(nóng)民自謀職業(yè)困難，目前相 當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)。征地導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料， 征用土地必然影響農(nóng)民的生計(jì)。在土地被征用后，多數(shù)離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)戶，他們 的收入程度不同地有

9、所增長(zhǎng)，主要得益于有較多外出務(wù)工機(jī)會(huì)。耕地被占用后， 多數(shù)農(nóng)戶生活穩(wěn)定并有所提高。有些農(nóng)戶能較好地運(yùn)用得到的補(bǔ)償資金自主創(chuàng) 業(yè)。土地被征用后，因失去土地或土地減少而導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。例如，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)2 9 4 2戶的調(diào)查，耕地被占用前年人均純收入 平均為2 7 6 5元，耕地被占用后年人均純收入平均為2 7 3 9元，約下降了 1%。其中，年人均純收入增加的有1 2 6 5戶，約占調(diào)查總戶數(shù)的4 3% ;持 平的有3 2 4戶，約占11%;下降的有1 3 5 3戶，約占4 6%。土地被征用 后收入減少的農(nóng)戶，大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶。他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng) 外，基本沒

10、有其它的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調(diào) 查戶中，約有5 6%的農(nóng)戶收入水平比征地前下降。河南開封縣，接受調(diào)查的農(nóng) 戶中有8 3%的收入比征地前下降。福建調(diào)查戶的生活消費(fèi)支出水平，耕地被征 用前為2 7 1 1元，被占用后下降為2 2 3 2元，下降幅度約為17%。陜西調(diào) 查戶生活消費(fèi)支出水平大約下降了16%。廣西下降了 5%。江蘇調(diào)查了3 2 0 戶，下降的有10 6戶，約占33%。三、失地農(nóng)民的社會(huì)保障在普遍實(shí)行貨幣補(bǔ)償后，失地農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)待 遇，從總體上看，失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障水平低。在北京市自謀職業(yè) 的失地農(nóng)民中，自己繳費(fèi)參加養(yǎng)老

11、保險(xiǎn)的尚不到三分之一，而醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保 險(xiǎn)的參保率更低。無錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅5.53萬人，占失地 農(nóng)民總數(shù)的15% ;失地農(nóng)民中已領(lǐng)取各種養(yǎng)老金為4 .31萬人，占已達(dá)到領(lǐng) 取養(yǎng)老金年齡標(biāo)準(zhǔn)失地農(nóng)民總數(shù)的4 7%。近年來，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障受到重視，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市 為解決失地農(nóng)民的生活保障問題進(jìn)行了探索。浙江省是在全國(guó)率先建立失地農(nóng)民 社會(huì)保障的地區(qū)。自1 9 9 9年新土地管理辦法頒布實(shí)施以來，到2 0 0 3年 底，浙江省非農(nóng)建設(shè)征用耕地達(dá)1 5 9.8 8萬畝，被征地農(nóng)民達(dá)2 0 0萬人， 全省各級(jí)政府籌集保障資金37億元。浙江省被征地農(nóng)民通過參加基本生活

12、保 障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式，目前全省已有5 2萬被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障范圍，其中 符合條件的15萬被征地農(nóng)民已在按月領(lǐng)取。浙江省失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的基 本做法可歸納為三類：一是生活保障型。把解決失地農(nóng)民社會(huì)保障的著眼點(diǎn)放在 建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間。實(shí)際 操作中分檔確定繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)，如金華市個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為3.6萬元、元、資。險(xiǎn)。轉(zhuǎn)勞動(dòng)社保部門，統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是社會(huì)保險(xiǎn)與生活保障結(jié)合 型。辦法是：退休年齡段實(shí)行基本生活保障；勞動(dòng)年齡段參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老 保險(xiǎn)；未到勞動(dòng)年齡段一次性發(fā)給征地安置補(bǔ)助費(fèi)。3.3萬元、3萬元、1.6萬元四檔

13、，相應(yīng)的月均待遇標(biāo)準(zhǔn)分別為220 18 0元、14 0元、10 5元；保障資金由個(gè)人、所在村和政府共同出 二是社會(huì)保險(xiǎn)型。把征地后需要安置的人員統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保 此種方法嘉興市市區(qū)已實(shí)行9年，將被征地人員所需社保安置費(fèi)用一次性劃失地農(nóng)民仍無法享受與城市居民同樣的社會(huì)保障。從各地情況看，失地農(nóng)民 中只有極少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)保障待遇。他們失去土地后，既有別 于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也 不享有同城市居民一樣的社會(huì)保障。這部分人處于社會(huì)保障的真空地帶。失地農(nóng) 民由于在就業(yè)、收入等方面的不穩(wěn)定性，依托家庭保障模式越來越受到?jīng)_擊。許 多家庭

14、是靠征地款來維持生計(jì)，但過幾年征地款“吃”完了，其最終結(jié)果往往是 生活沒有保障。從家庭養(yǎng)老方式來看，計(jì)劃生育政策的推行使獨(dú)生子女增多，農(nóng) 村核心小家庭迅速增加，家庭規(guī)模的縮小，進(jìn)一步弱化了家庭養(yǎng)老功能。同時(shí)， 自2 0世紀(jì)8 0年代以來，中國(guó)人口老齡化速度加快。人口學(xué)家預(yù)測(cè)，到2 0 2 0年我國(guó)農(nóng)村6 5歲以上老人的比例是14 .0%17.7%。中國(guó)農(nóng)村正在 進(jìn)入一個(gè)老齡化的社會(huì)。據(jù)江西的調(diào)查，每10 0個(gè)失地農(nóng)戶中有7個(gè)6 0歲以 上的老人，老齡化的趨勢(shì)十分明顯。土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最 可靠的生活保障。在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況 下，土地一旦被征

15、占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。四、解決失地農(nóng)民問題的政策建議在城市化過程中，大量農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)為城市用地具有一定的必然性。失地農(nóng)民 問題引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，而是中國(guó)土地 征用制度存在重大缺陷。中國(guó)現(xiàn)在土地征用制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其主要特 征是政府用行政命令代替市場(chǎng)機(jī)制，由集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的過程不是一個(gè)平 等的產(chǎn)權(quán)交易過程，而基本上是一個(gè)行政強(qiáng)制性的過程。低價(jià)征用農(nóng)民的土地， 是當(dāng)前農(nóng)民利益流失最嚴(yán)重的一條渠道。土地征用不僅沒有富裕農(nóng)民，而是造成 了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴(kuò)大了社會(huì)不公。從根本上解決失地農(nóng)民問題，需要有新的立法和政

16、策，既要滿足城市住房和 非農(nóng)業(yè)用地的合理需求，又要給農(nóng)民以公平的補(bǔ)償，給失地農(nóng)民以妥善的安置。首先，以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度一是使集體所有的土地在法律上取得與國(guó)有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位。從法律 上講，公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)與國(guó)有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是平等的，不能用公權(quán)侵 犯私權(quán)，也不能用國(guó)有產(chǎn)權(quán)侵犯集體產(chǎn)權(quán)。就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所 有權(quán)是不完全的。由集體土地變?yōu)閲?guó)家土地的過程，不應(yīng)是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過 程，而應(yīng)是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關(guān)法律，確保農(nóng)村集體土 地所有權(quán)的完整性和與國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。三是對(duì)農(nóng)民給予公平的補(bǔ)償。中國(guó)并不是按土地的實(shí)際價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行 補(bǔ)

17、償，而是按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以征地前耕地若干年的產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)， 征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這不僅損害了農(nóng)民的利益，也不利于保護(hù)耕地。為了切實(shí) 保護(hù)農(nóng)民利益，征地補(bǔ)償必須以土地的市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，不能以侵害農(nóng)民利益為代價(jià)降低建設(shè)成本。四是完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán) 和參與權(quán)。政府在提出用地申請(qǐng)時(shí)，先要進(jìn)行公告，讓土地權(quán)利人對(duì)其合理性和 合法性提出質(zhì)疑；在批準(zhǔn)用地后，要再次公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權(quán)利人進(jìn) 行協(xié)商，若有爭(zhēng)議可以申訴和申請(qǐng)仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地 法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規(guī)范透明，讓被征地農(nóng)民參與征地過程，以 保證他們對(duì)土地

18、的使用權(quán)、處置權(quán)等得到充分尊重，利益得到有效保障。其次，允許農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等。目前法律的 規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。要修改相應(yīng)的法律法規(guī)，只要符合土地利用 規(guī)劃，只要在嚴(yán)格的土地用途管制控制之上，應(yīng)該通過開發(fā)商和土地所有者進(jìn)行 平等的談判。讓土地所有者一一農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與用地方直接談判和交易。在 明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化用途管制、嚴(yán)格控制總量的前提下，允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入土地 市場(chǎng)進(jìn)行交易，做到“兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)”，統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有 土地同樣用途、同等價(jià)格、同等收益的目標(biāo)。允許和鼓勵(lì)農(nóng)民以租賃、參股等辦 法、參與土地收益的二次分配，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。第三，廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)一是建立健全失地農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。失地農(nóng)民普遍認(rèn)為失業(yè)是他們面臨 的最大問題。農(nóng)民失去土地后，客觀上需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向其他行業(yè)。除去合理支付 貨幣補(bǔ)償以外，還應(yīng)考慮到失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在勞動(dòng)就業(yè)方面給予就業(yè)指 導(dǎo)、組織勞務(wù)輸出，加大培訓(xùn)力度，提高勞動(dòng)者素質(zhì)和技能，為失地農(nóng)民再就業(yè) 創(chuàng)造良好的條件。各級(jí)政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農(nóng)民的定期再就 業(yè)培訓(xùn)。政府在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民應(yīng)提