BOT模式及對高速鐵路融資意義

1、BOT模式及對高速鐵路融資意義     BOT是Build-Operate-Transfer三個英文單詞第一個字母的縮寫，中文意思是“建設-經(jīng)營-移交”，代表著一個完整的主要用于公共設施建設的項目融資模式。20世紀80年代初期到中期，是項目融資發(fā)展的低潮時期。在這一階段，雖然有大量的資本密集型項目，特別是發(fā)展中國家的基礎設施項目在尋找資金，但是，世界性的經(jīng)濟衰退和第三世界債務危機所造成的影響還遠未從人們心中消除，所以如何增強項目抵御政治風險、金融風險、債務風險的能力，如何提高項目的投資收益和經(jīng)營管理水平，成為銀行、項目投資者、項目所在國政府在安

2、排融資時所必須面對和解決的問題。BOT就是在這樣的背景下發(fā)展起來的一種主要用于公共基礎設施建設的新型項目融資模式。無論是歐美發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都常采用這種方式融資和建設重大項目。     BOT融資模式的基本思路是：由項目所在國政府或所屬機構(gòu)對項目的建設和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議(Concession Agreement)作為融資的基礎，把本屬政府支配、擁有或控制的資源委托財團法人（主要指私營部門）進行一攬子承包投資，由本國公司或者外國公司作為項目的投資者和經(jīng)營者安排融資，承擔風險，開發(fā)建設項目在有限的時間內(nèi)即在特許期屆滿時經(jīng)營該項

3、目并獲取商業(yè)利潤，然后根據(jù)協(xié)議無償將該項目轉(zhuǎn)讓給所在國的政府機構(gòu)。因此，BOT實質(zhì)上是一種債務與股權(quán)相混合的產(chǎn)權(quán)，有時BOT也被人們稱為暫時私有化過程。     BOT既是一種融資方式，又是一種投資、建設和經(jīng)營方式，BOT項目融資只是利用BOT方式進行公共項目建設的一個關鍵環(huán)節(jié)，并不是全部過程。世界銀行1994年世界發(fā)展報告指出，BOT實際上至少包括以下三種基本方式：     一是BOT(BuildOperateTransfer)即“建設-經(jīng)營-移交”，是最典型的形式，通常稱之為“標準BOT”。

4、當政府給予某些公司新項目建設的特許權(quán)時，通常采用這種形式。私營機構(gòu)愿意自行融資建設某項基礎設施，并在一定時期內(nèi)經(jīng)營該設施(但無所有權(quán))，然后將其移交給政府部門或其他公共機構(gòu)。     二是BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)，意為“建設-擁有經(jīng)營-經(jīng)交”。私營機構(gòu)或某國際財團融資建設基礎設施項目，項目建成后在規(guī)定期限內(nèi)擁有所有權(quán)并進行經(jīng)營，期滿后將項目移交給政府。     三是BOO(Build-Own-Operate)，意為“建設-擁有-經(jīng)營”。在這種方式中私營機構(gòu)

5、根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設并經(jīng)營某項基礎設施，但是并不在一定時期后將該設施移交給政府機構(gòu)。     融資功能是BOT模式的主要功能。BOT系列項目的投資主體是私營公司項目主體，是東道國政府的基礎性項目。因此出現(xiàn)了帶資承包方式，即由私營公司及財團進行融資承包建設項目，這種功能不僅可以解決發(fā)展中國家資金短缺的問題，更重要的是可使發(fā)展中國家擺脫債務危機的困擾，使項目風險分散或轉(zhuǎn)移。從融資方式看，有匯集自有資金、銀行貸款、出口信貸、銀團聯(lián)合貸款以及與有經(jīng)濟實力的外國公司合作承包等。可以說BOT是一種集融資、建設、經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓于一體的多功能投資方式。所以，

6、BOT融資方式是一個系統(tǒng)方式，它跨越獨資、合資與合作之間的界限，可以運用各種各樣的投資方式。而其最大的特點是可以物引資，而這特別適合發(fā)展中國家的國情?？v觀以往BOT項目融資的實施過程和實施結(jié)果來看，對政府來說，BOT融資方式有以下明顯優(yōu)勢：     第一，便于籌集與利用項目的急需建設資金。一般情況下，基礎設施建設往往嚴重滯后，成為經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，需要政府加以改善，而建設的基礎設施項目需要巨額的資金，但政府又無力解決，采用BOT方式就可在一定程度上緩解政府由于種種原因而不能滿足其基礎設施建設龐大的資金需求的矛盾。因而BOT方式是減輕政府公共部門負

7、擔，緩解基礎設施項目建設資金短缺矛盾的有效方式。     第二，可以有效轉(zhuǎn)移風險。由于基礎設施項目的建設運營具有長期性和不定性的特點，在項目的整個建設運營過程中存在著一系列風險，采用BOT方式后，風險轉(zhuǎn)移到項目承建者和運營者，對于政府來說，無疑可以避免因風險可能造成的損失。     第三，減輕相關連帶責任。由于BOT項目融資的全部責任轉(zhuǎn)移到項目發(fā)起人或項目承建者，不需要政府對有關項目借款、擔保、保險負連帶責任，這樣就大大減輕了政府的債務負擔，使政府不必為償還債務而承受大的壓力。因此，BOT方式是

8、減少政府債務特別是減輕外債責任的一種良好形式。     第四，實現(xiàn)對成本預算的控制。無論在哪一個國家，完成國有項目建設都特別容易超支，工程結(jié)算總是需要調(diào)整概算。而采用BOT方式，通過承包人的投資收益與他們履行的合同的情況相聯(lián)系，以防超支，有利于承包人通過有效的設計，嚴格控制預算，保證項目按時、按質(zhì)完成。     第五，滿足公眾的公共需求。采用BOT方式，可使本來急需建設而政府目前又無力投資建設的基礎設施項目因其他資金的進入，在政府有能力建設前就提前建成并發(fā)揮作用，從而可以提前滿足社會和公眾的需求

9、。同時，一旦項目進人實施階段，項目的設計、建設和運營效率都比較高，這就使項目的承辦者或運營者以更好的服務或更低的價格使社會和公眾受益。     第六，可吸收國外先進技術和管理經(jīng)驗。由于BOT項目常常是由國外、境外發(fā)達國家和地區(qū)具有實力的私營機構(gòu)來承包，因而必然采用先進的技術和實施先進的管理。所以，政府可以從項目的建設運營中學到先進的技術和管理經(jīng)驗。     第七，有利于開拓資本市場和吸引外資。采用BOT方式，可以通過鼓勵當?shù)貦C構(gòu)和人士發(fā)展自己的基礎設施而匯集本地資本，也可以通過吸引國外投資，來支

10、持本地基礎設施建設。       當然，采用BOT方式，也不容忽視其存在潛在的負面效應。對所在國政府而言，同樣需要在實際運用中加以注意：     其一，由于BOT方式是將基礎設施項目在一定期限內(nèi)全權(quán)交由承包商建設運營，所以在特許權(quán)規(guī)定的期限內(nèi)，政府將失去對項目所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)的控制。     其二，由公營機構(gòu)轉(zhuǎn)移過來的某些風險將在私營機構(gòu)較高的融資費用中得到反映。一般情況下，私營機構(gòu)借款的費用高于國家借款的費用；同時，私人投資者

11、在承擔投資風險 的同時，要求有較高的投資回報率(高于供應機構(gòu)要求的回報)。     其三，盡管采用BOT方式后項目建設進程加快了，設計也比較好，但項目標的過程比較長，政府很容易失去對設計過程的控制。     其四，如果承包商是外國的，而項目產(chǎn)品又基本上在本國市場銷售，那么在BOT項目完成以后就會有大量的外匯流出。     由于BOT方式是私營機構(gòu)進入國家基礎設施建設領域的建設運營項目，而私營機構(gòu)的目的主要是通過未來若干年的收費，取得長期

12、穩(wěn)定的收入以歸還借款并獲得利潤，所以，在國家的基礎設施領域中，能通過收費獲得收入的設施或服務項目等都適合于采用BOT方式來進行融資建設。具體包括：公共設施項目如電力、電訊、自來水、排污等；公共工程項目，如大壩、水庫、倉庫等；交通設施項目，如公路、鐵路、橋梁、隧道、港口、機場等。此外，也可以運用于本應由政府投資建設的資源開發(fā)項目和工業(yè)項目。     近年來，BOT項目在世界各國得到了蓬勃發(fā)展，不論在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，都非?？春肂OT方式，并被當作一種各國通用的模式而廣泛運用于大型項目，特別是在基礎設施領域，向世人展示了它良好的績效。如英法

13、海底高速鐵路隧道工程項目就是發(fā)達國家運用了BOT融資相當成功的案例；在20世紀末的10余年時間里，亞洲地區(qū)每年的基建項目標的高達1300億美元。許多發(fā)展中國家紛紛引進BOT方式進行基礎建設，如泰國的曼谷二期高速公路、巴基斯坦的Hah River電廠、馬來西亞南北高速公路都是發(fā)展中國家經(jīng)營BOT模式成功案例之一。發(fā)展中國家通過經(jīng)濟改革，將大量的國際資本運用于國內(nèi)基礎設施建設中，對發(fā)展國家經(jīng)濟起了積極作用。隨著全球經(jīng)濟的發(fā)展，廣大發(fā)展中國家經(jīng)濟復蘇并迅速增長，同時也面臨人口增加、資源短缺、城市化和環(huán)境污染等問題的巨大壓力，在能源、交通、供水、通訊等基礎設施項目方面投資需求劇增，國家公共部

14、門投資難以滿足需求，利用私人力量進行投資建設成為必然。由于BOT項目的最終所有權(quán)屬于政府，保證了國家對基礎設施項目的主權(quán)，因此，BOT已成為發(fā)展中國家減少主權(quán)借款和吸引國內(nèi)外直接投資基礎設施的有效手段，具有廣闊的應用前景。     隨著我國建設資金短缺和基礎設施不足的矛盾日益突出，采用國際上流行的BOT方式加快基礎設施的建設已是時代發(fā)展的必然。高速鐵路建設的決策者們應充分認識到BOT模式的積極應用價值，如BOT方式運用于經(jīng)營性鐵路建設項目中可以減少這類項目對國家投人的依賴，還有利于鐵路建設項目引進先進技術。同時BOT方式把融資者、承包商等各方面

15、的經(jīng)濟利益聯(lián)系在一起，往往能充分調(diào)動各方面的潛能，引進或創(chuàng)新技術，從而縮短工期、節(jié)約資金，還可以避免國家的債務風險。BOT項目的貸款風險由私人財團承擔，政府不須提供項目投資、貸款的擔保，從根本上避免了國家的債務風險。國家可以集中資金進行長大干線、路網(wǎng)樞紐和國土開發(fā)等公益性較強的鐵路建設。因此，BOT方式的出現(xiàn)，已成為鐵路建設融資的新途徑，并為進一步深化鐵路建設投融資體制改革和鐵路管理體制的改革，提高鐵路項目的經(jīng)營效率，起到積極作用。我國各級地方政府對利用BOT方式的積極性也很高，如海南省以股份制公司形式，向國內(nèi)外籌資，進行東線高速公路、三亞鳳凰國際機場的建設，采用的就是BOT融資方式。此外，廣

16、東沙角B電站、廣州北環(huán)高速公路也是采用BOT方式建設的，不過，在鐵路建設尤其是高速鐵路建設方面。BOT投融資方式的應用還是空白，我國在高速公路等基礎設施建設實踐中也積累了一些寶貴經(jīng)驗，這無疑給我們把BOT投資方式引人高速鐵路建設提供了契機。所以我們應該在未來高速鐵路建設中充分利用國內(nèi)前期在該領域的基礎、國外在該領域的成功經(jīng)驗，借助BOT方式的優(yōu)勢，開創(chuàng)我國高速鐵路投融資的新局面。     一方面我們要重視BOT投融資模式對公共項目建設的積極意義，在我國高速鐵路項目建設中積極引入BOT模式，充分發(fā)揮其能有效分擔風險，控制成本預算，滿足公共需求的長

17、處，可同時我們也應意識到國家如果利用這一模式，也必須清醒地認識到我們鐵路行業(yè)利用BOT模式存在的不少制約因素。如有關BOT融資模式的管理機構(gòu)和法規(guī)有待建立，尚未研究制定鐵路項目實施BOT的發(fā)展政策、項目實施規(guī)劃以及具體的法規(guī)如政府管理機構(gòu)、審批程序等，也沒有建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)來規(guī)范和指導BOT的實施；并且工程項目前期工作滯后，而高速鐵路項目實施BOT往往需要進行大量的前期工作，進行詳細深入的財務和技術可行性研究。目前鐵路項目立項審批仍由國家計劃安排，遠未市場化，且缺少有深度研究的項目儲備。由于BOT投融資模式還必須涉及到政府、貸款人、投資商、金融機構(gòu)和運營管理機構(gòu)等眾多部門和組織，具體操作中的

18、談判程序比較復雜，前期談判成本費用比較高，因此，利用BOT模式必須穩(wěn)妥謹慎，事前要選擇好合適的項目，做好準備工作。     由于BOT投資方式涉及國家的產(chǎn)業(yè)政策、利用外資政策和投資政策，可是我國目前關于鐵路發(fā)展的宏觀政策還不夠完善；目前鐵路投融資體制也有待進一步完善和成熟。如鐵路運價過低，不能反映市場規(guī)律，國家也沒有建立起有效的鐵路設施投入產(chǎn)出機制，鐵路設施沒有完全按市場經(jīng)濟體制進行建設和運營。這些都制約著非公有企業(yè)對鐵路的投入。其他發(fā)展中國家利用BOT投融資模式的實踐已充分證明，如果一國的某行業(yè)的改革滯后，市場化程度低，那么在與國際經(jīng)濟接軌的過程中采用BOT等投融資運營方法時必然有許多沖突或摩擦，因此，我國鐵路必須加快改革與開放的步伐，提高鐵路投融資運營的市場化程度，加強法制建設，完善有關BOT投融資法律體系，為BOT在我國高速鐵路行業(yè)的應用提供強