區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制路線圖

1、區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制路線圖-最有價值的環(huán)境新聞編者按隨著經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展,我國大氣污染呈現(xiàn)出污染復(fù)合型和影響區(qū)域性的特點。2010年5月11日,環(huán)境保護(hù)部等九部委共同制定了關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見。本報從今日起陸續(xù)推出系列報道,對推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控進(jìn)行全方位深入探討。今日刊登的這篇理論文章,對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的科學(xué)內(nèi)涵與實施步驟進(jìn)行了全面闡述。如今,我國大氣污染特征發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變,呈現(xiàn)出污染復(fù)合型和影響區(qū)域性的特點。這種轉(zhuǎn)變在工業(yè)化水平與城市化程度較高的城市群地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。由于城市群地區(qū)資源、能源消耗巨大,大氣污染物排放集中,使得重污染天氣

2、常常在區(qū)域內(nèi)大范圍同時出現(xiàn),呈現(xiàn)突出的區(qū)域性特征;此外,排放量巨大的一次污染物在距離較近的城市之間輸送、轉(zhuǎn)化、耦合,導(dǎo)致細(xì)粒子濃度、臭氧濃度、酸雨頻率與灰霾頻率不斷增大,這些問題單靠各城市自身的力量、各自為政的環(huán)境管理方式已難以有效解決,亟須打破行政區(qū)劃限制,采取聯(lián)防聯(lián)控措施,統(tǒng)籌環(huán)境資源,嚴(yán)格落實責(zé)任,形成治污合力。環(huán)境保護(hù)部等九部委共同制定了關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(以下簡稱指導(dǎo)意見,這為大氣污染防治法修訂時增設(shè)專門的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控條款做好了鋪墊;同時指導(dǎo)意見的特色是硬性規(guī)定與軟性導(dǎo)向相結(jié)合,有利于發(fā)揮各地的積極性和靈活性,為日后在大氣污染防治法中制定符

3、合中國國情的制度和機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的科學(xué)內(nèi)涵閱讀提示以解決區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染問題為目標(biāo)依靠區(qū)域內(nèi)地方政府間對區(qū)域整體利益所達(dá)成的共識運(yùn)用組織和制度資源打破行政區(qū)域的界限包括主體機(jī)制、目標(biāo)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是指以解決區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染問題為目標(biāo),依靠區(qū)域內(nèi)地方政府間對區(qū)域整體利益所達(dá)成的共識,運(yùn)用組織和制度資源打破行政區(qū)域的界限,以大氣環(huán)境功能區(qū)域為單元,讓區(qū)內(nèi)的省、市之間從區(qū)域整體的需要出發(fā),共同規(guī)劃和實施大氣污染控制方案,統(tǒng)籌安排,互相監(jiān)督,互相協(xié)調(diào),最終達(dá)到控制復(fù)合型大氣污染、改善區(qū)域空氣質(zhì)量、共享治理成果與塑造區(qū)域整體優(yōu)勢的目的。

4、從這個概念出發(fā),區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制包括4個方面的內(nèi)容:主體機(jī)制、目標(biāo)機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的主體機(jī)制。主體機(jī)制是指關(guān)于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控主體范圍的確定以及主體進(jìn)入、退出等涉及聯(lián)防聯(lián)控主體問題的原則和制度體系的總稱,其核心是解決“誰是聯(lián)防聯(lián)控主體”和“怎樣確定聯(lián)防聯(lián)控主體”的問題。近年來,京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域每年出現(xiàn)灰霾污染的天數(shù)達(dá)到100天以上,廣州、南京、杭州、深圳、東莞等城市灰霾污染更為嚴(yán)重;東部地區(qū)大氣能見度與20世紀(jì)60年代初期相比,下降了約7公里15公里。區(qū)域性大氣污染不僅發(fā)生在京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域,在遼寧中部、山東半島等區(qū)域也時有發(fā)生。鑒

5、于“三區(qū)六群”區(qū)域大氣污染問題的突出性和嚴(yán)重性,可將這些地區(qū)作為實施區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的先行區(qū)域。除此之外,從一般意義上來看,每一個大區(qū)域下的子行政區(qū)之間均可根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作紐帶關(guān)系、地理區(qū)位關(guān)系、污染問題分布關(guān)系等因素來進(jìn)行組合。這種組合需要具備以下條件:首先,地緣關(guān)系上各地相鄰,跨區(qū)域交叉污染比較嚴(yán)重,在特定的地理條件和氣象條件下,大氣污染物排放在一定的空間尺度上擴(kuò)散和累積,使得一定區(qū)域的大氣污染問題與污染特征趨同,在這種條件下區(qū)域聯(lián)合污染控制與環(huán)境質(zhì)量管理是實現(xiàn)污染控制費(fèi)用有效性的可能途徑之一;其次,受地緣關(guān)系和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的影響,各地在經(jīng)濟(jì)上的交流與合作全面而廣泛,這些合作可作為環(huán)境管理的

6、紐帶,為環(huán)保合作提供互信基礎(chǔ)?！叭齾^(qū)六群”之外其他區(qū)域的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作,應(yīng)根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的實際需求,有針對性地組織開展。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的目標(biāo)機(jī)制。目標(biāo)機(jī)制是指確保區(qū)域空氣質(zhì)量管理合作關(guān)系具備符合實際、協(xié)商一致、有效的目標(biāo)。由于區(qū)域大氣污染問題主要包括酸雨、灰霾天氣、細(xì)顆粒和臭氧超標(biāo)等問題,因此,區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的主要目標(biāo)為降低細(xì)顆粒和臭氧的整體濃度水平到適當(dāng)值。除此之外,為達(dá)到預(yù)先設(shè)定的區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量目標(biāo),還需同時制定具體的污染物排放控制指標(biāo)。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)值的確定需遵循以下原則:第一,要考慮消除大氣復(fù)合污染的危害,保障人體健康與生態(tài)系統(tǒng)的安全,滿足民

7、生的基本環(huán)境需求;第二,區(qū)域大氣污染控制目標(biāo)的制定和實施,還應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)可行性、區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需求以及民眾對于環(huán)境及其他各方面的現(xiàn)實意愿。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的運(yùn)行機(jī)制。運(yùn)行機(jī)制是指為了保證合作既定目標(biāo)的實現(xiàn)所建立的包括區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控所需要的要素、合作規(guī)則以及具體運(yùn)行組織、規(guī)則和程序的體系,強(qiáng)調(diào)聯(lián)防聯(lián)控具體運(yùn)作的可操作性和過程的低成本。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的運(yùn)行機(jī)制可概括為“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”。首先是統(tǒng)一規(guī)劃,即針對區(qū)域空氣質(zhì)量狀況和污染特征,組織編制區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃,統(tǒng)籌考慮區(qū)域環(huán)境承載力、排污總量、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、城市間相互影響等因素,

8、科學(xué)地確定區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)、污染防治措施和重點治污項目,并制訂年度實施計劃;其次是統(tǒng)一監(jiān)測,即推動區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè),提高區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測能力,重點加強(qiáng)酸雨、細(xì)顆粒物、臭氧等空氣質(zhì)量監(jiān)測,并實現(xiàn)區(qū)域監(jiān)測信息共享;第三是統(tǒng)一監(jiān)管,即加強(qiáng)區(qū)域重點污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè),加大區(qū)域環(huán)境執(zhí)法力度,組織開展區(qū)域大氣污染專項整治活動,實現(xiàn)重點企業(yè)全部安裝在線監(jiān)測裝置并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng);第四是統(tǒng)一評估,建立聯(lián)防聯(lián)控工作評估考核體系,對區(qū)域大氣污染防治工作進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)督考核,并將考核結(jié)果向社會公布,對于未按時完成規(guī)劃任務(wù)且空氣質(zhì)量狀況嚴(yán)重惡化的城市,將出臺嚴(yán)格的空氣質(zhì)量管理獎懲措施;最后是統(tǒng)一協(xié)調(diào),即

9、建立跨行政區(qū)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu),加強(qiáng)區(qū)域大氣污染防治的組織領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)配合,形成區(qū)域治污整體合力。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的保障機(jī)制。保障機(jī)制是指為保障城市合作的穩(wěn)定、順利進(jìn)行,在其他一切具體運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上建立的一套明確的制度與技術(shù)保障體系。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的制度保障體系包括:重點行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入制度、區(qū)域總量控制政策、產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、多種污染物協(xié)同控制政策、企業(yè)環(huán)境信息公開制度、上市企業(yè)公司環(huán)保核查、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付以及空氣質(zhì)量改善明顯地區(qū)的激勵機(jī)制等政策手段。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的技術(shù)保障體系包括區(qū)域大氣污染監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)技術(shù)、區(qū)域大氣污染源清單技術(shù)、區(qū)域空氣質(zhì)量模擬系統(tǒng)、大氣污

10、染損害識別與評估技術(shù)、環(huán)境改善的費(fèi)用與效益分析和評估技術(shù)等。我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的現(xiàn)狀與問題分析閱讀提示以重大活動舉辦為契機(jī)應(yīng)對區(qū)域大氣污染可能導(dǎo)致過分依賴臨時性措施,忽略長效機(jī)制大部分地區(qū)尚未對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制進(jìn)行實質(zhì)性嘗試目前,我國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的京津冀、長三角、珠三角地區(qū)已經(jīng)意識到保持區(qū)域共贏的最佳途徑就是在各方面(包括環(huán)境深化區(qū)域合作,整合區(qū)域資源,并先行先試地將這種理念實際運(yùn)用于奧運(yùn)會、世博會以及亞運(yùn)會空氣質(zhì)量保障工作當(dāng)中,取得了顯著的成效。例如,為確保北京奧運(yùn)會空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo),經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),環(huán)境保護(hù)部與北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省等6省(自治區(qū)、直轄

11、市以及各協(xié)辦城市建立了大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,成立奧運(yùn)空氣質(zhì)量保障協(xié)調(diào)小組,實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一監(jiān)管。在獲取大量外場觀測、源排放等數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,利用數(shù)值模擬技術(shù),系統(tǒng)分析污染特征,并經(jīng)過與周邊地區(qū)的共同探討和磋商,共同組織制定、共同實施了與北京市措施相配套的周邊省(區(qū)、市措施,最終實現(xiàn)空氣質(zhì)量全部達(dá)標(biāo),空氣質(zhì)量明顯優(yōu)于2007年同期水平。而國內(nèi)其他城市群區(qū)域,大都由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各方面因素尚未對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制進(jìn)行實質(zhì)性嘗試。需要指出的是,現(xiàn)有少數(shù)幾個標(biāo)志性案例均屬于為某項重大活動空氣質(zhì)量保障而進(jìn)行的“運(yùn)動式、風(fēng)暴式”執(zhí)法。以重大活動舉辦作為契機(jī)應(yīng)對區(qū)域大氣污染,可能導(dǎo)致過

12、分依賴臨時性的措施,而忽略區(qū)域聯(lián)動長效機(jī)制的建設(shè),這樣不利于區(qū)域大氣污染防治的持續(xù)運(yùn)行。針對奧運(yùn)會、世博會和亞運(yùn)會這樣的歷史性盛會建立起來的區(qū)域環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制雖然具有標(biāo)本意義,但畢竟帶有時間和地域方面的局限性,在大型會展過后臨時性控制方案的解除極有可能導(dǎo)致大氣污染的回升。要真正建立區(qū)域環(huán)境治理的長效機(jī)制,還需要探究更多有關(guān)環(huán)境污染物擴(kuò)散的規(guī)律,以及適用于各區(qū)域、具備操作性的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制與制度。而從目前國內(nèi)城市群應(yīng)對大氣復(fù)合污染的整體情況來看,普遍缺乏對于混合型及氧化型大氣污染的統(tǒng)一防控技術(shù)架構(gòu)和防控管理機(jī)制。“十二五”期間我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實施路線圖閱讀提示是一個循序漸進(jìn)、不斷完善

13、的過程,不能一蹴而就以典型區(qū)域大氣污染防治為重點,在其他區(qū)域逐步推廣與實施“十二五”期間的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作分為3個階段根據(jù)指導(dǎo)意見的要求,到2015年,我國將建立起區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系。然而,區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建立與發(fā)展,是一個循序漸進(jìn)、不斷完善的過程,不能一蹴而就。在“十二五”期間,應(yīng)以京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、遼寧中部城市群、山東半島城市群、武漢城市群、長株潭城市群、成渝城市群、海峽西岸城市群等典型區(qū)域的大氣污染防治為重點,推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作,在不斷總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,逐步擴(kuò)大范圍,在其他區(qū)域逐步推廣與實施?！笆?/p>

14、二五”期間的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作,可劃分為3個階段:第一階段:2011年。這一階段的工作重點可概括為3個方面:第一,構(gòu)建重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制?？缡?直轄市、自治區(qū)的重點區(qū)域,應(yīng)在全國環(huán)境保護(hù)部際聯(lián)席會議制度下,不定期召開由有關(guān)部門和相關(guān)地方人民政府參加的專題會議,協(xié)調(diào)解決區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作中的重大問題;其他重點區(qū)域的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作,應(yīng)由有關(guān)各地人民政府在共同的上級人民政府組織協(xié)調(diào)下開展。第二,制定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃。環(huán)境保護(hù)部會同國務(wù)院各有關(guān)部門以及重點區(qū)域各有關(guān)省(區(qū)、市人民政府,編制重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃,明確重點區(qū)域空氣質(zhì)量改善目標(biāo)、污染防治措

15、施及重點治理項目。并于2011年年底前,完成規(guī)劃的編制和報批工作。第三,建立區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測評價體系,完善相應(yīng)的科學(xué)決策支持體系。加強(qiáng)重點區(qū)域空氣質(zhì)量自動監(jiān)測站能力建設(shè),增加和優(yōu)化區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測點位,建立區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)以及信息交流與信息管理體系,加強(qiáng)對臭氧、細(xì)顆粒物(PM2.5、揮發(fā)性有機(jī)物(VOCs、有毒有害廢氣特別是汞等污染物的常規(guī)監(jiān)測,并逐步將其納入?yún)^(qū)域空氣質(zhì)量評價指標(biāo),在此基礎(chǔ)上,搭建區(qū)域大氣污染事故預(yù)報、預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)平臺;同時,針對重點區(qū)域編制動態(tài)、可視化的區(qū)域大氣污染源清單,構(gòu)建具有公信力的多尺度、多污染物的空氣質(zhì)量模擬系統(tǒng)以及區(qū)域空氣質(zhì)量模型,開發(fā)大氣污染的損害識別與評

16、估技術(shù)、環(huán)境改善的費(fèi)用與效益分析評估技術(shù),為區(qū)域大氣污染防治提供技術(shù)支撐。在2011年年底之前,“三區(qū)六群”地區(qū)應(yīng)初步建成布局合理、技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)有效的區(qū)域大氣污染立體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)間日常監(jiān)測數(shù)據(jù)的交流與通報。第二階段:2012年。這一階段的工作重點有兩個方面。首先,加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。環(huán)境保護(hù)部要會同有關(guān)地方和部門確定并公布區(qū)域內(nèi)重點企業(yè)名單,開展區(qū)域大氣環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查,集中整治違法排污企業(yè)。各地環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)對重點企業(yè)的監(jiān)督性監(jiān)測,并推進(jìn)其安裝污染源在線監(jiān)測裝置。到2012年年底前,重點企業(yè)應(yīng)全部安裝在線監(jiān)測裝置并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)。其次,建立完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的評估考

17、核機(jī)制。環(huán)境保護(hù)部要會同有關(guān)部門對重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作情況進(jìn)行評估檢查,每年對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃落實等情況進(jìn)行跟蹤分析,對區(qū)域大氣污染防治重點項目完成情況、城市空氣質(zhì)量改善情況等進(jìn)行考核,并將考核結(jié)果作為城市環(huán)境綜合整治定量考核的重要內(nèi)容,每年向社會公布。對于未按時完成規(guī)劃任務(wù)且空氣質(zhì)量狀況嚴(yán)重惡化的城市,嚴(yán)格控制其新增大氣污染物排放的建設(shè)項目。第三階段:2013年2015年。這一階段的主要工作為抓緊制定、完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控配套政策體系與管理機(jī)制,重點內(nèi)容如下:第一,設(shè)立重點區(qū)域內(nèi)重點行業(yè)的大氣污染特別排放限值,實施區(qū)域環(huán)境影響評價,嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入制度。第二,建立重污染企業(yè)退

18、出機(jī)制以及相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度、各類支持性政策措施,建立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移環(huán)境監(jiān)管機(jī)制,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)入地在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的環(huán)境監(jiān)管。第三,實施重點區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制制度,嚴(yán)格控制燃煤污染,大力推廣清潔能源,積極發(fā)展城市集中供熱,加強(qiáng)能源的清潔利用。第四,實施重點區(qū)域二氧化硫、氮氧化物、煙塵、粉塵和揮發(fā)性有機(jī)物總量控制制度與排放許可證制度。第五,建立城市分級管理制度,對于重點區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量未達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)的城市,應(yīng)當(dāng)制訂達(dá)標(biāo)方案,確保按期實現(xiàn)空氣質(zhì)量改善目標(biāo),對于空氣質(zhì)量已達(dá)到二級標(biāo)準(zhǔn)的城市,應(yīng)制訂空氣質(zhì)量持續(xù)改善方案,防止空氣質(zhì)量惡化。第六,強(qiáng)化高耗能、高污染行業(yè)差別電價政策,嚴(yán)格火電、鋼鐵、水泥、電解鋁等行業(yè)上市公司環(huán)保核查,積極推進(jìn)主要大氣污染物排放指標(biāo)有