小城鎮(zhèn)污水處理廠的BOT建設方式

1、小城鎮(zhèn)污水處理廠的BOT建設方式1 BOT 建設方式1.1 BOT 的基本概念基礎設施建設私有化的概念出現(xiàn)在18 世紀 1，但真正意義的BOT(建設運營轉讓 ) 方式是在 20 世紀 70 年代中國香港形成的，第一個以 BOT方式運作的項目是香港特區(qū)的十字港隧道2。BOT是一種直接吸收私營企業(yè) ( 包括外方企業(yè) ) 資金和技術，用以建設、運營和轉讓 ( 轉讓給公用部門 ) 基礎設施的方式。實施時，政府授權給下屬專業(yè)公司， 由該公司邀請私營企業(yè)投標， 經(jīng)過談判簽訂專營合同。經(jīng)政府批準某企業(yè)獲得特許權后籌措資金成立專營公司， 設計、建設運營該項目 ( 通常為 2050 年) 而獲取一定收益，在特許

2、期結束后將該項目無償轉讓給當?shù)卣\營。在 BOT項目中，資金的融資方式、風險的分擔、資金的結構、回報率的確認以及政府與專營公司各自的地位等是重要的影響因素。BOT不僅是一個融資的協(xié)議，而且還是一個長期專業(yè)化合作的協(xié)議。在協(xié)議的基礎上，公、私雙方建立起伙伴關系，并向公眾提供經(jīng)濟、高效的服務。1.2 BOT 項目的構成BOT項目方案取決于一整套相關的雙邊協(xié)議，關鍵是政府與專營公司雙方都滿意的專營合同。雙邊協(xié)議的主體專營公司是投資者根據(jù)股東協(xié)議組成的財團公司，項目成立后該公司 應在當?shù)毓ど套?。依照國際慣例， BOT項目的組織結構主要由一系列的協(xié)議、合約、合同構成， 如總承包商與分包商的土建及安裝

3、合同、與專業(yè)設計院的設計合同、財團內(nèi)部的股東協(xié)議、財團與金融方 ( 銀行貸款聯(lián)合方) 的債務協(xié)議、保險協(xié)議以及相應的附加條款等，其中較重要的協(xié)議為專營協(xié)議和銷售合同。 專營協(xié)議是確保專營公司在政府授權下合法 地建設、經(jīng)營公用事業(yè)，銷售合同則是專營公司獲得效益的決定性因素。由于建設項目的內(nèi)容不同， BOT項目的合同內(nèi)容也千差萬別，但對于同一領域項目可采用相似的投資、 建設和運行管理模式。 因此，針對小城鎮(zhèn)的特點， 研究我國小城鎮(zhèn)污水處理廠的 BOT方式就具有重大的理論和實際應用價值。2 小城鎮(zhèn)污水處理廠的BOT方式用 BOT方式組建小城鎮(zhèn)污水處理廠可以解決目前所面臨的兩個重要難題：一是建設資金問

4、題，二是運行管理問題。由于 BOT方式是專營公司出資建設污水廠， 這樣從根本上解決了建設資金問題； 專營公司從自身利益出發(fā)，必然使所建的污水處理廠處于良好的運行狀態(tài)，這也解決了運行管理問題。由于小城鎮(zhèn)污水處理廠的建設規(guī)模較小，因此專營公司應從投資、建設以及運營模式等方面著手，建立適合自身特點的BOT方式。2.1 投資模式國際上流行的 BOT方式多為較大規(guī)模的項目， 引進外資是其融資的一個重要方面。由于小城鎮(zhèn)污水廠規(guī)模較小、投資相對較少，因此組建專營公司應以國內(nèi)大型環(huán)保企業(yè)或當?shù)丨h(huán)保企業(yè)為主，籌措資金也應以企業(yè)和個人為主， 這可省去因引進外資而帶來的一系列繁瑣程序，使資金到位率更高。 另外，國內(nèi)

5、環(huán)保企業(yè)在技術和管理上較外商更有優(yōu)勢，對節(jié)省資金、提高效率大有裨益。此種投資模式的股東是企業(yè)和個人( 企業(yè)包括私營、 集體、國營，個人可以是社團、組織、私人) ，在確定投資控股時一般遵循企業(yè)投資 51%的原則，這樣更有利于專營公司的操作管理。2.2 建設模式小城鎮(zhèn)污水處理廠的建設內(nèi)容比較具體， 其設計方案的確定、 處理工藝的選擇可根據(jù)實際情況來直接確定， 專營公司從設計、 施工到竣工驗收都可直接參與甚至獨立完成整個項目。 這樣的好處是不存在中間環(huán)節(jié)，減少扯皮現(xiàn)象，使施工進度更快，項目完成更徹底。這種專營公司自營建設或參與建設的方式稱為 BOT自建模式。2.3 運營管理模式污水處理廠的運營管理從

6、總體上說包括兩個部分： 一是污水處理廠內(nèi)部的運行管理， 二是污水處理廠收排污費的管理。 只有在確保污水處理廠正常運行、出水達標的情況下，收排污費才成為可能。目前可依據(jù)的模式： 一是通過政府增收水費解決， 另一個是專營公司自建系統(tǒng)分別收費。 前者適用于對城鎮(zhèn)居民的收費管理， 后者對較為集中的工業(yè)企業(yè)更為適合。2.4 評價用 BOT方式組建小城鎮(zhèn)污水處理廠不僅可以彌補小城鎮(zhèn)基礎設施建設的資金缺口， 進一步推動小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展， 使小城鎮(zhèn)基礎設施的運營產(chǎn)業(yè)化、商品化、 現(xiàn)代化，而且有助于解決我國小城鎮(zhèn)污水處理廠目前面臨的運行管理問題，為徹底改善環(huán)境質(zhì)量奠定基礎。 引入企業(yè)平等競爭機制， 有利于公用事

7、業(yè)的運營實現(xiàn)企業(yè)化、科學化，促進水處理技術及管理水平的提高。 打破公用事業(yè)設施服務收費的福利化傾向，積極引入商品價格機制，實現(xiàn)公用設施投資回收、運營成本收益的良性循環(huán)。 BOT項目立項后，專營公司會立即著手設計、施工等一系列工作，其設計質(zhì)量高、建設周期短。 此種建設方式以國內(nèi)或當?shù)厮綘I企業(yè)、個人投資為主，因此避免了引進外資而使我國外匯流失的問題。當然， BOT項目是由私營企業(yè)投資經(jīng)營的，必然會帶來一些負面效應，其表現(xiàn)為：a. 專營公司用于項目前期談判等非經(jīng)營性費用還是相當驚人的，這有可能影響到私人企業(yè)投資的積極性。b. 私營投資者總是期望獲得較高的利潤， 這樣有可能加重當?shù)仄髽I(yè)和小城鎮(zhèn)居民的負

8、擔。c. 若項目前期工作 ( 如投標、商務、技術談判等 ) 階段過長，政府可能會失去對此階段的控制，整體上會延誤工程的開工時間。3 結語近些年來，國際上流行的BOT方式已在發(fā)展中國家有諸多成功的實例，但也有失敗的例證2。一般認為，一個BOT項目能否最后取得成功，主要取決于投資方的獲利目標和當?shù)卣贫ǖ氖召M政策以及專營公司承擔風險的能力。因此，針對我國小城鎮(zhèn)污水處理廠的特點，引用 BOT方式組建，必須注意克服前期工作中的一些弊端。小城鎮(zhèn)污水處理廠建設走向何方城鎮(zhèn)污水是造成我國區(qū)域性水污染的主要原因之一。 目前，全國有設市城市 640 多個，建制鎮(zhèn) 1.6 萬多個，人口約 2.7 億人，據(jù)估計

9、2000 年污水排放量達 480 億立方米年，大多數(shù)都沒有得到處理，對水資源構成嚴重威脅。根據(jù)國家環(huán)境保護“十五”計劃綱要和“十五”城鎮(zhèn)化發(fā)展重點專項計劃，“十五”期間要新增城市污水日處理能力 2600 萬立方米， 2005 年城市污水集中處理率達到 45，50 萬人口以上的城市達到 60以上。據(jù)統(tǒng)計，到 2005 年要建 550 座污水處理廠，其中日處理 5 萬立方米以下的污水處理廠 278 座，日處理 58 萬立方米的污水處理廠90 座。我國有 9 億人口居住在農(nóng)村， 隨著全面建設小康社會， 小城鎮(zhèn)建設將得到很快發(fā)展。據(jù)預測，到2010 年，全國設市城市將達到1200 個左右，建制鎮(zhèn)達到

10、2.5 萬 3 萬個，全國村鎮(zhèn)自來水普及率達到 65。顯然，我國小城鎮(zhèn)污水集中處理設施建設將呈現(xiàn)高速增長的態(tài)勢。參加 2003 年 8 月 2628 日在廣東珠海召開的 全國小城鎮(zhèn)污水處理技術（設備）與工程咨詢研討會的有關專家，對當前我國小城鎮(zhèn)污水處理廠建設與水污染防治的若干問題提出了具體意見。與會專家分析指出， 由于小城鎮(zhèn)污水處理的興起，我國城鎮(zhèn)污水處理發(fā)展的總趨勢是數(shù)量越來越多，分布越來越廣，規(guī)模更趨小型化，技術類型和建設、運營、管理模式更趨多樣化。有關專家認為，小城鎮(zhèn)污水處理有其特點， 它所處的自然地理環(huán)境條件各不相同，會對設施建設提出特殊的約束條件；當?shù)亟?jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)結構不同，導致污水

11、水質(zhì)千差萬別；水資源開發(fā)利用情況不同， 對污水處理與再生利用實行的政策也不一樣；還有經(jīng)濟、社會、科技發(fā)展水平不同，也會有不同的要求。由此而引出諸如：小城鎮(zhèn)水污染防治體系與污水處理廠建設、小城鎮(zhèn)水污染控制與污水處理模式、小城鎮(zhèn)污水處理廠建設與運營管理模式、小城鎮(zhèn)污水處理工藝選擇、 小城鎮(zhèn)水資源管理與污水再生利用，等等一系列問題?？傊〕擎?zhèn)污水處理廠建設是一個十分需要慎重對待，并加以認真研究的重要課題。有關專家建議， 小城鎮(zhèn)污水集中處理設施的建設， 應從制定一個好的水污染防治規(guī)劃入手。 小城鎮(zhèn)水環(huán)境污染其根本原因是污染源沒有得到有效控制。 建設城鎮(zhèn)污水集中處理設施， 提升對源的工程控制能力，并以

12、此為核心， 構建流域水污染防治體系，其意義在于使水環(huán)境的各個要素處于全面受控狀態(tài)， 保障水環(huán)境系統(tǒng)安全可靠高效地運行，為地區(qū)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展提供良好的水環(huán)境條件。抓好小城鎮(zhèn)污水處理與水污染防治規(guī)劃在規(guī)劃建設小城鎮(zhèn)污水集中處理設施時，應首先從制定水污染防治規(guī)劃入手，切實解決好以下幾個問題：1、科學合理地確定水環(huán)境和水資源保護目標。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展的要求、自然地理環(huán)境特別是水環(huán)境條件，以及城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，對河流、湖泊和其他各類濕地進行環(huán)境功能劃分，確定各類水體的經(jīng)濟、社會功能和相應的控制標準。2、采用以質(zhì)量為目標的污染物排放總量控制方法，制定本地區(qū)水質(zhì)管理（總量控制） 規(guī)劃，合理分配各類水

13、體允許的水污染負荷控制目標。3、根據(jù)當?shù)刂С纸?jīng)濟、 社會可持續(xù)發(fā)展的水資源管理規(guī)劃，擬訂污水再生利用規(guī)劃，確定用水去向和用水水質(zhì)要求。4、根據(jù)水質(zhì)管理（總量控制）規(guī)劃的要求，確定工程控制措施和管理控制措施，從當?shù)貙嶋H情況出發(fā)做出安排。5、城鎮(zhèn)污水處理設施屬于公益性基礎設施，而且排水系統(tǒng)和污水處理設施建設，投資大，運營管理比較復雜，設施運行費用是一筆不小的開支， 需要政策支持， 應提早開展有關政策扶持方面的準備工作。小型污水處理廠建設方針就全國來講，小城鎮(zhèn)一般經(jīng)濟實力較弱，科技水平較低，城鎮(zhèn)管理不夠健全，在進行污水處理設施設計和建設時應充分考慮這些特點。處理工藝的選擇原則應該是技術要求一般，管理

14、要方便簡單，機械設備少，維護工作量小，不一定強要自動控制；在建設資金受到限制時，可以采用“全面規(guī)劃，分期實施”的安排，總體布置中留有發(fā)展用地；設備選型，可選用國產(chǎn)設備；項目建設一定要堅持建設標準，堅持質(zhì)量第一的原則， 切忌盲目追求低價中標， 以避免投標人“因陋就簡”造成嚴重的質(zhì)量隱患。因地制宜選擇小城鎮(zhèn)污水處理方式集中與分散相結合我國地域遼闊， 小城鎮(zhèn)星羅棋布， 坐落在平原、山地、丘陵，依山傍水自然地理環(huán)境各異， 城鎮(zhèn)布局千差萬別。 小城鎮(zhèn)污水處理設施建設因地制宜，合理選擇處理方式是一個十分重要的問題。集中與分散相結合的方式， 是指小城鎮(zhèn)污水處理不宜片面強調(diào)大集中的處理方式，應根據(jù)當?shù)氐淖匀坏?/p>

15、理條件、城市總體規(guī)劃、污水收集系統(tǒng)的實際情況， 以及出水排放和污水再生利用的去向適度集中。對城鎮(zhèn)布局分散和適宜就地成規(guī)?；厥召Y源再生利用的地區(qū)，應按照經(jīng)濟合理的原則，選擇適度分散的處理方式。處理與利用相結合我國是一個水資源緊缺的國家， 國家歷來對水資源的有效利用十分重視，實行開源節(jié)流，以節(jié)流為主的水資源政策，并大力推進城鎮(zhèn)污水資源化。 城鎮(zhèn)建設污水集中處理設施， 應不僅是水污染控制的需要，同時也為開辟城鎮(zhèn)第二水源提供了基礎條件。 在規(guī)劃建設污水處理設施時， 應根據(jù)本地區(qū)的水資源開發(fā)利用的具體情況， 把污水處理與利用結合起來考慮， 統(tǒng)籌規(guī)劃對污水再生利用設施的建設做出安排。對資源性缺水地區(qū)如此，

16、對水資源較充沛的地區(qū)也應如此。實行污水再生利用， 首要的是分析當?shù)厮Y源利用結構， 確定再生水資源利用方向和利用水量， 把再生水資源納入本地區(qū)水資源開發(fā)規(guī)劃，并據(jù)此做出計劃安排。需要強調(diào)指出的是，城鎮(zhèn)污水再生利用也是削減水污染物排放總量的主要措施之一， 在規(guī)劃控制水環(huán)境污染及建設污水集中處理設施時應給予充分重視。合理確定建設規(guī)模避免盲目追求大集中城鎮(zhèn)污水處理設施建設規(guī)模應遵循以下幾項原則， 綜合考慮確定：滿足城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求； 按城鎮(zhèn)自然地理地形地貌特征劃定匯水區(qū)；避免遠距離輸水，就近再生處理、就近排放、就近利用； 5 城鎮(zhèn)近期投資能力；污水收集系統(tǒng)與污水處理設施配套。目前，小城鎮(zhèn)污水處理設

17、施建設中存在著盲目追求大集中的傾向，造成建設規(guī)模偏大， 排水系統(tǒng)規(guī)劃不合理，排水管網(wǎng)建設遲遲不到位。這既加大了建設投資，也提高了運行成本。城鎮(zhèn)污水處理設施是城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)的重要組成部分， 一般根據(jù)排水出路確定污水處理廠的規(guī)模。 就污水處理來說， 如不考慮投資能力，單純從經(jīng)濟上分析，規(guī)模越大，其單方造價、運營管理費用都比小型污水處理廠顯得經(jīng)濟。 但是大集中就要求建設相對大的排水系統(tǒng)，包括中途泵站。當前小城鎮(zhèn)普遍缺少資金，應根據(jù)城鎮(zhèn)近期的投資能力，適當縮小排水系統(tǒng)，用較少的資金先把系統(tǒng)完善起來，盡快使其發(fā)揮投資效益。 隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展， 再逐年修建一批經(jīng)濟型污水處理廠，這樣總體上來得更經(jīng)濟可行。運用城

18、鎮(zhèn)污水處理市場化機制當前，我國小城鎮(zhèn)污水處理項目建設主要受建設投資來源和投資回報的制約。 2002 年 9 月 10 日國家發(fā)展計劃委員會、建設部、國家環(huán)保總局向全國印發(fā)了 推進城市污水、 垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見，建設部印發(fā)了關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見，提出了一整套城鎮(zhèn)污水處理建設運營管理市場化政策。 “意見”指出，國家“逐步實行城市污水處理設施的特許經(jīng)營”； “新建城市污水處理設施 鼓勵社會投資主體采用 BOT等特許經(jīng)營方式投資或與政府授權的企業(yè)合資建設城市污水處理設施”； “鼓勵企業(yè)通過招投標方式獨資、合資或租賃承包現(xiàn)有城市污水處理設施的運營管理”，此外，“意見”還對城市污水處理

19、企業(yè)和項目建設給予了用電、用地、融資等必要的配套扶持政策。顯然， “意見”已經(jīng)為小城鎮(zhèn)污水處理的發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。在城鎮(zhèn)污水處理市場化方面涌現(xiàn)出一批成功的范例。 它們的成功實踐充分表明，通過城鎮(zhèn)污水處理項目建設、 運營的市場化改革，實現(xiàn)投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化，是加快我國小城鎮(zhèn)污水處理發(fā)展的必由之路。小城鎮(zhèn)在缺少資金的情況下搞污水處理廠建設， 它不同于一般的城鎮(zhèn)基礎設施建設項目。 污水處理設施建設的準備， 應結合當?shù)氐木唧w情況，組織專門力量研究制定城鎮(zhèn)污水處理設施建設、運營、管理產(chǎn)業(yè)化實施方案， 落實項目融資及運營管理體制， 使污水處理廠建設從一開始就建立在建設資

20、金有來源， 運營管理有保障的可靠基礎之上。對污水處理廠的設計條件要進行科學論證污水處理廠的設計條件關系污水處理工藝流程的選擇， 關系建設投資和運營成本， 關系污水集中處理設施在當?shù)厮廴痉乐误w系中效能的穩(wěn)定發(fā)揮，必須慎重對待。一般小城鎮(zhèn)建設單位，由于對城鎮(zhèn)污水處理沒有經(jīng)驗， 以及對污水集中處理設施在本地區(qū)水污染防治體系中的功用認識不足， 往往對污水處理廠的設計條件缺乏深入科學的論證。這里講的設計條件主要指污水處理廠的進水水質(zhì)和對出水水質(zhì)的控制要求。進水水質(zhì)，取決于污水處理廠匯水區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)品結構和城鎮(zhèn)布局， 其水質(zhì)類型有工業(yè)廢水為主的、 生活污水為主的以及工業(yè)和生活混合污水 3 種類型，其可生化性也各有不同， 有的甚至含有持久性污染物質(zhì)。 為了準確掌握進水水質(zhì)特征， 應肯花力量對進水構成及水質(zhì)水量狀況進行全面系統(tǒng)的調(diào)查和監(jiān)測分析， 作為進行工藝設計的基礎。出水控制要求， 取決于出水去向和用途， 它決定了污水處理廠處理的深度。從本質(zhì)上講，污水處理廠出水