大中型水利水電工程水庫移民安置政策研究_梁承忠

1、水電站設(shè)計D H P S 第21卷第2期2005年6月大中型水利水電工程水庫移民安置政策研究梁承忠(上?？睖y設(shè)計研究院,上海200434摘要:針對大中型水利、水電工程建設(shè)征地和移民安置政策進(jìn)行了分析研究,在管理體制、供地政策、土地補(bǔ)償政策、稅費(fèi)政策等方面提出自己的想法,并建議盡快完善水利、水電工程建設(shè)征地和移民安置工作的法規(guī)體系,以更好地規(guī)范和指導(dǎo)大中型水利、水電工程的征地和移民安置工作。關(guān)鍵詞:水利水電工程;移民安置;政策;研究中圖法分類號:D 922.39文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B 文章編號:1003-9805(200502-0052-03收稿日期:2004-03-28作者簡介:梁承忠(1969-,男

2、,江蘇盱眙人,工程師,主要從事水庫移民安置工作。1前言新中國成立五十多年來,建設(shè)了許多大中型水利、水電工程,為我國的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。在這些水利、水電工程建設(shè)的過程中,不可避免地會涉及征地和移民安置問題,由于歷史的原因,遺留不少問題。這些年雖然已經(jīng)解決了相當(dāng)多的遺留問題,但礙于移民政策的約束,尚有一些問題無法得到真正解決。本文就我國實行的移民安置政策進(jìn)行一些探討。2探討水庫移民政策的必要性2.1現(xiàn)行政策體系中存在的矛盾目前,我國現(xiàn)行的建設(shè)征地水庫移民安置的政策主要有中華人民共和國土地管理法(簡稱土地管理法、大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例(簡稱條例、關(guān)于建立水電站和水庫

3、庫區(qū)后期扶持基金的通知、水電工程水庫淹沒處理規(guī)劃設(shè)計規(guī)范(簡稱規(guī)范等,特別是1991年國務(wù)院74號令頒布的大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例,是水庫移民的第一部專業(yè)法規(guī),是大中型水利水電工程水庫移民政策體系中最重要的法規(guī)依據(jù)。眾所周知,條例的依據(jù)是1986年頒布的原土地管理法中“大中型水利、水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法,由國務(wù)院另行規(guī)定”,其中的征用土地的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)明顯低于原土地管理法的標(biāo)準(zhǔn),造成了法律層面上的矛盾,即不同的建設(shè)項目征用土地的補(bǔ)償是不同的,也就是說,土地的價值是不相同的。這對于被征用土地的所有者是不公平的,而且加大了搬遷安置的難度。隨著社

4、會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新土地管理法的實施,這種差距進(jìn)一步拉大,矛盾也相應(yīng)更加突出,因而需要對相關(guān)政策進(jìn)行必要的調(diào)整修正。2.2移民安置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性要求條例中確定的大中型水利、水電工程建設(shè)征地的移民補(bǔ)償安置“采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持的方法”,移民安置與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合,逐步使移民生活達(dá)到或者超過原有水平”;規(guī)范又規(guī)定了移民安置區(qū)的公用設(shè)施須按照原標(biāo)準(zhǔn)、原規(guī)模建設(shè)。也就是說,在現(xiàn)行的政策體制下,移民搬遷只是對移民群眾的搬遷損失進(jìn)行補(bǔ)償、補(bǔ)助,移民的生產(chǎn)生活水平在搬遷安置后將出現(xiàn)一定程度的下降;安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只能按照搬遷前的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模建設(shè),而遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于新農(nóng)村的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),又與國家有關(guān)新村建

5、設(shè)的規(guī)定相違背;用于生產(chǎn)的土地數(shù)量和質(zhì)量都不可能達(dá)到搬遷前的水平,被征用土地的農(nóng)民如不改變生產(chǎn)就業(yè)方式,他們的生活水平就達(dá)不到征地前水平,而讓大量的移民改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式是一個非常艱難的過程。因此,在整個社會經(jīng)濟(jì)增長較快的環(huán)境中,水庫移民的生活水平將產(chǎn)生明顯的反差,從而影響社會穩(wěn)定。所以,從移民安置與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性方面分析,也52需要對現(xiàn)行水庫移民安置的政策進(jìn)行必要的調(diào)整。2.3投資體制變化的要求在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,國家是大中型水利、水電工程的投資主體,也是項目運(yùn)營和管理的主體,政府可以采取行政手段進(jìn)行征地和搬遷安置移民,土地被征用的農(nóng)民所做的犧牲是在為國家利益作貢獻(xiàn),有一種光榮感。隨著社會主

6、義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善,水利、水電建設(shè)項目的投資主體已呈現(xiàn)多元化格局,國家、銀行、企業(yè)、集體、個人都可以是投資者,也可以利用國外資金,這樣,被征地的農(nóng)民為國家利益作貢獻(xiàn)的光榮感隨之消失,對待搬遷的態(tài)度也發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變,維護(hù)自身權(quán)益的要求日益高漲,政府、投資者、被征地的移民之間的責(zé)、權(quán)、利等都需要重新調(diào)整定位。因此,從適應(yīng)投資體制變化的角度分析,對大中型水利、水電工程建設(shè)征地和移民安置的政策進(jìn)行調(diào)整也是非常必要的。2.4政府職能轉(zhuǎn)變的需要我國對水庫移民安置實行的是政府包干負(fù)責(zé)制,這在計劃經(jīng)濟(jì)時代曾經(jīng)顯示出巨大的優(yōu)勢,因為當(dāng)時的投資主體是國家,而政府是代表國家利益的,政府集中了政治、經(jīng)濟(jì)

7、等各項權(quán)力于一身,直接管理企業(yè),統(tǒng)一組織各類資源,可以利用行政手段處理水庫移民事務(wù)。然而,實行政府負(fù)責(zé)、投資包干的弊端也非常明顯,主要表現(xiàn)在:(1項目業(yè)主片面強(qiáng)調(diào)工程效益,只關(guān)注主體工程,不過問水庫移民安置工作;(2地方政府為了項目盡快立項和開工,往往壓低移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),使被征地移民的切身利益得不到保障;(3移民新村必須按照國家有關(guān)農(nóng)村新村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),而補(bǔ)償概算都是按照搬遷前的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模計算,這之間必然會產(chǎn)生資金缺口,就會導(dǎo)致挪用生產(chǎn)安置費(fèi)用,造成生產(chǎn)安置標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重低下,移民缺少或沒有收入來源,生活水平長期不能恢復(fù)甚至貧困化,產(chǎn)生大量遺留問題,影響社會穩(wěn)定。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件逐步完善的今天,

8、政府的角色、職能和權(quán)力均發(fā)生了改變,正逐漸向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,政府已不可能完全采用行政手段來解決水利、水電工程建設(shè)征地與移民安置的問題,也不可能繼續(xù)背負(fù)移民安置遺留問題的沉重包袱。因此,政府在水利、水電工程建設(shè)中擔(dān)任何種角色,如何更好地實施和解決建設(shè)征地與移民安置問題,如何更好地行使職責(zé),為移民服務(wù),是迫切需要探討和研究的問題。2.5引進(jìn)國際先進(jìn)經(jīng)驗的要求改革開放以來,我國已利用國際金融組織的援助貸款及外商投資先后興建了不少大中型水利、水電工程項目,典型的有棉花灘、水口、二灘、黃河小浪底、溫州珊溪、太湖治理、天生橋一級等,在這些項目中,都應(yīng)用了世界銀行關(guān)于非自愿移民安置的政策性導(dǎo)則。因此,我國的

9、水利、水電工程建設(shè)征地和移民安置的政策也應(yīng)在科學(xué)、客觀地吸取國際先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上作相應(yīng)的調(diào)整。3研究的內(nèi)容和初步成果3.1體制問題雖然在我國目前乃至今后一定時期內(nèi),水庫移民安置工作仍然會是政府負(fù)責(zé),但政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)、含義、條件都有所變化。一方面,由于多種所有制經(jīng)濟(jì)成分并存和股份制企業(yè)的出現(xiàn),已經(jīng)突破了過去水利、水電工程由國家建設(shè)的概念,工程項目的投資效益與項目對水庫淹沒區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的影響之間的尖銳矛盾將不能再由政府來包攬承擔(dān),項目建設(shè)單位不得不介入和參與移民安置的管理。另一方面,政企分開,財政獨(dú)立,也使得水庫移民區(qū)當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)調(diào)控能力大大減弱。政府在水庫移民工作中的作用將逐漸由管理和執(zhí)行轉(zhuǎn)變成

10、服務(wù)和指導(dǎo),而更多的工作將在項目業(yè)主和移民的共同參與及移民監(jiān)理的監(jiān)督下協(xié)商完成,因此,必須建立政府負(fù)責(zé)、投資包干、移民監(jiān)理、項目管理、移民參與的移民安置新管理體制。項目建設(shè)征地和移民安置工作須充分聽取、合理采納移民的意見和建議,移民有權(quán)了解移民安置政策、移民安置規(guī)劃方案、被征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。3.2供地政策新土地管理法規(guī)定,“在建設(shè)項目可行性研究論證時,土地行政管理部門可以根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn),對建設(shè)用地有關(guān)事項進(jìn)行審查,并提出意見”、“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地,需要改變土地利用總體規(guī)劃的,應(yīng)根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃

11、?！卑凑諔T例,修改土地利用總體規(guī)劃須依據(jù)批準(zhǔn)的可行性研究報告甚至是立項開工報告,而在可行性研究論證時,相應(yīng)省(區(qū)土地管理部門所依據(jù)的土地利用總體規(guī)劃和年度計劃尚未修改,不能滿足大中型水利、水電工程征占用土地指標(biāo)的需求,因而,土地行政管理部門無法對建設(shè)用地進(jìn)行審查和提出意見。建議對國家已批準(zhǔn)項目建議書的大中型水利、水電工程,其建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)視為國家批準(zhǔn)的建設(shè)用地指標(biāo),在項目建議書批準(zhǔn)后,由國家53在統(tǒng)籌的用地指標(biāo)中專項單獨(dú)下達(dá)給相應(yīng)省(區(qū),以便各省(區(qū)及時修改土地利用總體規(guī)劃,滿足可行性研究階段的要求。3.3耕地指標(biāo)抵扣在新土地管理法中規(guī)定,“國家實行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的

12、,按照占多少,墾多少的原則,由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的,應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定交納耕地開墾費(fèi),?？钣糜陂_墾新的耕地?！彼?、水電工程建設(shè)占地有著與一般項目不同的特點(diǎn):一是工程建設(shè)需征、占用大量耕地,而安置移民又需要開墾一定數(shù)量的耕地;二是工程建設(shè)抬高了水位,使工程上游較高的地方和下游原來灌溉較差的土地獲得了較好的灌溉條件,從而大幅度提高單產(chǎn);三是在枯水年份和枯水季節(jié),由于水庫的調(diào)蓄作用,提高了下游灌區(qū)的用水保證率,從而保證下游部分土地比自然狀態(tài)增加產(chǎn)量;四是工程提高了下游地區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn),從而可以減少下游土地在洪災(zāi)之

13、年的洪災(zāi)損失。因而,建議把為安置移民而開墾的耕地、土地整理新增的耕地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整新增的園地、水庫淺水區(qū)開發(fā)的水產(chǎn)養(yǎng)殖水面等耕地面積數(shù)量,以及改良耕地、工程灌溉耕地、工程防洪區(qū)耕地新增的糧油產(chǎn)量,用來折抵工程征、占用耕地的指標(biāo),免交相應(yīng)部分的耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)。3.4土地補(bǔ)償政策大中型水利、水電工程的淹沒區(qū)多為邊遠(yuǎn)或偏僻的貧困地區(qū)或少數(shù)民族貧困地區(qū),淹沒區(qū)原有社會經(jīng)濟(jì)條件相對落后且受破壞程度深,區(qū)域自然資源匱乏、容量低、移民安置途徑狹窄,移民自愈能力低,安置后生產(chǎn)力恢復(fù)速度慢,移民安置工作對移民群眾的生產(chǎn)生活影響巨大;但大中型水利、水電工程建設(shè)征地面積大、移民數(shù)量多、建設(shè)周期長,如完全

14、按照新土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)計列前期補(bǔ)償費(fèi)用,則對投資方構(gòu)成很大的前期資金壓力,影響項目的開工時間,進(jìn)而影響水利、水電事業(yè)的發(fā)展。因此,在制定大中型水利、水電工程建設(shè)征地和移民安置補(bǔ)償政策時,既要考慮有利于水利、水電事業(yè)的發(fā)展,也要照顧移民群眾的切身利益。所以,目前仍宜采用“前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合”的辦法。在此前提下,參照新土地管理法的標(biāo)準(zhǔn),合理、公平地確定前期補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和后期扶持辦法,縮小水庫移民安置政策與土地管理法之間的差距,這樣既能減少項目建設(shè)期的投資,又能解決移民的后顧之憂。3.5稅費(fèi)政策在水利、水電工程建設(shè)征地中,目前除了需支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地面附著物補(bǔ)償費(fèi)等用于移民安置的

15、費(fèi)用外,還要支付森林植被恢復(fù)費(fèi)、耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、征地管理費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金等多項稅費(fèi),各地還另行規(guī)定有一些其他的收費(fèi)項目。這些稅費(fèi)只有少部分被用于從事與移民安置有關(guān)的事務(wù),大部分成為地方相關(guān)部門或政府的財政收入。這無疑加大了投資方的負(fù)擔(dān),給移民安置遺留問題的解決加大了難度,給水利、水電事業(yè)的發(fā)展帶來消極影響。由于大中型水利、水電工程是國家重點(diǎn)扶持的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目,其社會綜合效益非常明顯,為促進(jìn)水利水電事業(yè)的發(fā)展,減輕投資方的前期投資壓力,以更好地解決移民安置的問題,筆者建議: (1對大中型水利、水電工程只執(zhí)行國家規(guī)定需收取的稅費(fèi)項目,或明文規(guī)定大中型水利、水電工程只收取哪幾種稅費(fèi)項目,并予以優(yōu)惠;(2對必須征收的部分稅費(fèi),全部返還庫區(qū),用于安置移民的生產(chǎn)開發(fā)或后期扶持。4結(jié)論大中型水利、水電工程建設(shè)是國家重點(diǎn)扶持的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有特殊的重要意義,它不僅自身有著較大的經(jīng)濟(jì)效益,而且還能創(chuàng)造巨大的社會效益,而建設(shè)征地和移民安置工作對大