淺析投標(biāo)聯(lián)合體的組成形式

1、淺析投標(biāo)聯(lián)合體的組成形式周宇 浙江省招標(biāo)投標(biāo)辦公室摘要：目前工程建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模越來(lái)越大，對(duì)專業(yè)技術(shù)要求越來(lái)越高，數(shù)家企業(yè)組成聯(lián)合體，以聯(lián)合體的名義進(jìn)行投標(biāo)，越來(lái)越成為填補(bǔ)企業(yè)資源和技術(shù)缺口、提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力以及分散、降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，適應(yīng)當(dāng)前市場(chǎng)環(huán)境的一種良好方式。但中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法（以下簡(jiǎn)稱招投標(biāo)法）、中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（以下簡(jiǎn)稱政府采購(gòu)法）、工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法（以下簡(jiǎn)稱招投標(biāo)辦法）卻對(duì)聯(lián)合體的組成形式有著不同的規(guī)定。本文分析了法律、規(guī)章之間存在的上述矛盾，并提出了實(shí)踐中如何適用的建議，以供立法者、執(zhí)法者、招投標(biāo)參與者、理論研究者參考。關(guān)鍵詞：聯(lián)合體 組成形式 法律適

2、用一、招投標(biāo)法對(duì)聯(lián)合體的定義無(wú)論討論哪個(gè)概念的定義，都必須也從其出處說(shuō)起，這樣才能更好地理解其立法理念、立法背景。聯(lián)合體投標(biāo)原始出處就在1999年頒布的的招投標(biāo)法，其第31條規(guī)定：兩個(gè)以上法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)。該定義牽扯到“法人”與“其他組織”兩個(gè)概念。法人是指在法律上人格化了的、依法具有民事權(quán)利能力和民事行為能力并獨(dú)立享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)的社會(huì)組織。其他組織的定義根據(jù)最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)民事訴訟法若干問(wèn)題的意見(jiàn)的規(guī)定，是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，具體包括：（1） 依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的

3、私營(yíng)獨(dú)資企業(yè)、合伙組織；（2） 依法登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的合伙型聯(lián)營(yíng)企業(yè)；（3） 依法登記領(lǐng)取我國(guó)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)；（4） 經(jīng)民政部門核準(zhǔn)登記領(lǐng)取社會(huì)團(tuán)體登記證的社會(huì)團(tuán)體；（5） 法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)；（6） 中國(guó)人民銀行、各專業(yè)銀行設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)；（7） 中國(guó)人民保險(xiǎn)公司設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)；（8） 經(jīng)核準(zhǔn)登記領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村辦企業(yè)；（9） 符合本條規(guī)定的其他組織。從其法定概念上可以看出，招投標(biāo)法規(guī)定聯(lián)合體有且僅有三種組成形式：I成員都是法人的、II法人與其他組織混合

4、的、III成員都是其他組織的。二、政府采購(gòu)法對(duì)聯(lián)合體的定義2002年頒布的政府采購(gòu)法第二十四條規(guī)定： 兩個(gè)以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)。從上述規(guī)定可以判斷，政府采購(gòu)法規(guī)定的聯(lián)合體有6種組成形式：I“自然人+自然人+N”、II“自然人+法人+N”、III“自然人+其他組織+N”、IV“法人+法人+N”、V“法人+其他組織+N”、VI“其他組織+自他主治+N”（ N可以是自然人、法人、其他組織中的任意一種，也可以不參與聯(lián)合體）。三、招投標(biāo)辦法對(duì)聯(lián)合體的定義經(jīng)筆者研究發(fā)現(xiàn)，2005年7部委頒布（2013年修訂）的招投標(biāo)辦法第三十八條卻

5、對(duì)聯(lián)合體有截然不同的定義，其原文為：兩個(gè)以上法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)。聯(lián)合體各方簽訂共同投標(biāo)協(xié)議后，不得再以自己名義單獨(dú)投標(biāo)，也不得組成或參加其他聯(lián)合體在同一項(xiàng)目中投標(biāo)；否則相關(guān)投標(biāo)均無(wú)效。 聯(lián)合體中標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)指定牽頭人或代表，授權(quán)其代表所有聯(lián)合體成員與招標(biāo)人簽訂合同，負(fù)責(zé)整個(gè)合同實(shí)施階段的協(xié)調(diào)工作。但是，需要向招標(biāo)人提交由所有聯(lián)合體成員法定代表人簽署的授權(quán)委托書(shū)。該條第一款對(duì)聯(lián)合體的定義與招標(biāo)投標(biāo)法完全一致。第二款關(guān)于聯(lián)合體牽頭人或代表的規(guī)定有兩層意思：第一，聯(lián)合體中標(biāo)的，必須有牽頭人或者代表，否則你投了也不能中；第二，聯(lián)合體牽頭人或者代表必須

6、由所有聯(lián)合體成員的法定代表人書(shū)面授權(quán)。根據(jù)這兩層意思，聯(lián)合體中標(biāo)的條件之一是在指定牽頭人的法律文書(shū)上必須有所有聯(lián)合體成員法定該表人的簽章。這一規(guī)定暗含了一個(gè)前提：聯(lián)合體成員必須有法定代表人。 大家都知道，法定代表人指依法律或法人章程規(guī)定代表法人行使職權(quán)的負(fù)責(zé)人，并非所有組織都有法定代表人。中華人民共和國(guó)民事訴訟法第49條也規(guī)定：法人由其法定代表人進(jìn)行訴訟；其他組織由其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行訴訟。由此可見(jiàn)，其他組織是不存在法定代表人的。至此，相信聰明的讀者已經(jīng)明白筆者想要表達(dá)的意思了：對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法第三十八條進(jìn)行法理推演的結(jié)果就是其他組織參與組成的聯(lián)合體無(wú)法中標(biāo)！筆者認(rèn)為，工程建設(shè)項(xiàng)目貨

7、物招標(biāo)投標(biāo)辦法第三十八條看似僅僅是對(duì)聯(lián)合體投標(biāo)行為做了進(jìn)一步的規(guī)范，實(shí)際上卻是將聯(lián)合體的組成形式從三種縮小為“法人+法人”一種，限制了其他組織參與聯(lián)合體投標(biāo)的資格（理論上是中標(biāo)資格）。其他兩種形式組成的聯(lián)合體也可能成為參與陪標(biāo)的最好選擇既達(dá)到了投標(biāo)單位數(shù)量的最低要求，又能合法的保證絕對(duì)不會(huì)中標(biāo)。該條規(guī)定會(huì)否被別有用心者利用成為規(guī)避串通投標(biāo)的工具，筆者不得而知，但希望相關(guān)部門能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正該漏洞。4、 法律適用（一）招投標(biāo)辦法與招投標(biāo)法、政府采購(gòu)法的選擇實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何使用哪項(xiàng)法律法規(guī)規(guī)章來(lái)處理聯(lián)合體投標(biāo)的的組成形式呢？這就涉及到了法律的適用問(wèn)題。我國(guó)立法法給法律的適用定下了四大原則： 上位法優(yōu)

8、于下位法。立法法第79條規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。第80條規(guī)定，地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。省、自治區(qū)人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)較大的市人民政府制定的規(guī)章。 特殊法優(yōu)于普通法。立法法第83條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定。 新法優(yōu)于舊法。立法法第83條規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。 一般不溯及既往。立法法第84條規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性

9、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。招投標(biāo)法與政府采購(gòu)法是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的法律，而招投標(biāo)辦法是發(fā)改委等七部委頒布的行政規(guī)章。根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的原則，招投標(biāo)辦法與招投標(biāo)法與政府采購(gòu)法規(guī)定不一致時(shí)，適用招投標(biāo)法與政府采購(gòu)法。（二）招投標(biāo)法與政府采購(gòu)法的選擇招標(biāo)投標(biāo)法第二條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法。政府采購(gòu)法第二條規(guī)定：在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的政府采購(gòu)適用本法。本法所稱采購(gòu)，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買、租賃、委托、雇用等。本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和

10、種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。政府采購(gòu)法第四條規(guī)定：政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。由于招投標(biāo)法調(diào)整的法律關(guān)系“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)”主要是從行為來(lái)界定，政府采購(gòu)法調(diào)整的法律關(guān)系“政府采購(gòu)”主要從資金來(lái)源來(lái)界定。從法條規(guī)定可以看出，招投標(biāo)活動(dòng)與招投標(biāo)法的調(diào)整范圍，政府采購(gòu)活動(dòng)與政府采購(gòu)法的調(diào)整范圍都并不是完全一致的。比如政府采購(gòu)法第4條明確規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招投標(biāo)的適用招標(biāo)投標(biāo)法，意味著采購(gòu)主體、投標(biāo)供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)、招標(biāo)采購(gòu)的全部程

11、序、法律責(zé)任等方面的內(nèi)容都應(yīng)該適用招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，具體見(jiàn)圖4-1。5、 意見(jiàn)建議筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)、招投標(biāo)、政府采購(gòu)法、招投標(biāo)法四者的內(nèi)涵外延均不同，不可混為一談。政府采購(gòu)涉及金額可大可小，比如購(gòu)置辦公用品等標(biāo)的5萬(wàn)以下的小型采購(gòu)，供應(yīng)商完全可以是自然人。但是招投標(biāo)的項(xiàng)目概算都在幾十萬(wàn)以上，自然人履約及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力都過(guò)于薄弱。基于此考慮，招投標(biāo)法立法時(shí)將自然人剔除在聯(lián)合體投標(biāo)的組成形式之外。在實(shí)踐中，必須根據(jù)項(xiàng)目的具體性質(zhì)與實(shí)際情況，適用政府采購(gòu)法或者招投標(biāo)法，選擇不同的聯(lián)合體組成形式。同時(shí)，由于需要組成聯(lián)合體的招投標(biāo)、政府采購(gòu)活動(dòng)必然是較為復(fù)雜、重大的項(xiàng)目，對(duì)投標(biāo)人、供應(yīng)商一般都有很高的資質(zhì)、業(yè)績(jī)要求。政府采購(gòu)法實(shí)施條例第二十二條規(guī)定，聯(lián)合體中有同類資質(zhì)的供應(yīng)商按照聯(lián)合體分工承擔(dān)相同工作的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級(jí)較低的供應(yīng)商確定資質(zhì)等級(jí)。但卻沒(méi)有明確自然人參與組成聯(lián)合體后，聯(lián)合體的資質(zhì)如何確定。實(shí)踐中，有部分企業(yè)采取“法人+自然人”的方式組成聯(lián)合體投標(biāo)，而本質(zhì)上是一種為了規(guī)避監(jiān)管，將掛靠披上合法化外衣的違法行為。自然人實(shí)際上僅僅是沒(méi)有施工資質(zhì)的包工頭，對(duì)此監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)取消其招投標(biāo)活動(dòng)的參賽資格。并且