行政法規(guī)不宜規(guī)定具體侵權(quán)責(zé)任(1)

1、行政法規(guī)不宜規(guī)定具體侵權(quán)責(zé)任(1)    摘要： 在行政法規(guī)中規(guī)定具體的侵權(quán)責(zé)任，超越了憲法和行政法規(guī)定的立法權(quán)限，導(dǎo)致司法困難、行政資源浪費(fèi)、行政權(quán)力膨脹和部分當(dāng)事人合法權(quán)益受損的后果，其原因主要在于某些特殊行業(yè)利用行政法規(guī)保護(hù)其不正當(dāng)利益、舊的思維模式與理路誤區(qū)以及立法和行政部門監(jiān)督不力。需要對(duì)目前的狀況進(jìn)行反思，對(duì)規(guī)定具體侵權(quán)責(zé)任的行政法規(guī)進(jìn)行清理，修改或廢除相關(guān)的內(nèi)容 行政立法調(diào)整民事法律關(guān)系可謂我國(guó)法律生活中司空見慣的現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)生活中，這種做法對(duì)公民民事權(quán)利、義務(wù)的正常實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了許多障礙，對(duì)法制統(tǒng)一造成了極大的破壞，對(duì)民事立法與法律適用帶來較

2、大的不便。如果說，存在這一現(xiàn)象是因?yàn)樾姓⒎?quán)限在過去長(zhǎng)期不明等制度性因素使然，那么，中華人民共和國(guó)立法法實(shí)施后，對(duì)此現(xiàn)象的正當(dāng)性進(jìn)行反思，就顯得尤為必要了。 本文所稱的行政立法，是指“形式意義的行政立法”，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法定權(quán)限和法定程序制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。當(dāng)然，這是從動(dòng)態(tài)意義上所作的理解，從靜態(tài)意義上理解就是行政機(jī)關(guān)通過行政立法程序所制定的行政法規(guī)和規(guī)章。1我國(guó)現(xiàn)行的行政立法，從民事法律淵源的角度來講，可以分為兩大類：一類是涉及民事性質(zhì)的行政立法，是指行政權(quán)間接地調(diào)整民事行為的主體、客體和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，此類行政立法總體上是一個(gè)公法性質(zhì)的規(guī)范，多以“管理法”的面目出現(xiàn)；另一類是民事性

3、行政立法，是指通過行政立法的形式直接調(diào)整平等主體之間的民事法律關(guān)系。這類行政立法，除了制定主體是行政機(jī)關(guān)，其內(nèi)容主要是民事性質(zhì)的。2行政立法成為民法的淵源，其合法性與正當(dāng)性究竟如何，是一個(gè)值得立法界、學(xué)界深入思考的問題。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者楊與齡在論述民法之法源時(shí)認(rèn)為，命令（即由執(zhí)行機(jī)關(guān)依法律或法律之授權(quán)所制訂之法規(guī)，相當(dāng)于我們所謂的行政立法）得為民法之法源，乃屬例外。 3因此，如果界定民事立法權(quán)的界限，對(duì)避免行政權(quán)對(duì)公民合法權(quán)益的侵害，至關(guān)重要。限于篇幅，本文著重探討的是行政法規(guī)具體規(guī)定民事侵權(quán)責(zé)任的合法性、正當(dāng)性問題，以求達(dá)到窺斑見豹之效。    一、

4、憲法和法律、行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定及其理解    我國(guó)憲法第六十二條規(guī)定，制定和修改民事基本法律的權(quán)力由全國(guó)人民代表大會(huì)行使。第十七條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使的權(quán)力包括“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律”。我國(guó)立法法第七條重申了上述規(guī)定，并于第八條進(jìn)一步規(guī)定：“民事基本法律”只能是制定法律的事項(xiàng)。第九條又規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、

5、司法制度等事項(xiàng)除外?！?#160;   同時(shí)，我國(guó)憲法第十九條規(guī)定了國(guó)務(wù)院的職權(quán)，包括規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令以及提出議案等18項(xiàng)職權(quán)。我國(guó)立法法第五十六條第一款規(guī)定了國(guó)務(wù)院無需授權(quán)而制定行政法規(guī)的情形，包括兩種情況：一是為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；二是憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)；第二款則規(guī)定因授權(quán)制定行政法規(guī)的情形：，“應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)

6、委員會(huì)制定法律?！眹?guó)務(wù)院行政法規(guī)制定程序條例第八條規(guī)定，列入國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃的行政法規(guī)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合三個(gè)要求，其中之一是“所要解決的問題屬于國(guó)務(wù)院職權(quán)范圍并需要國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)”。    從上述憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定我們大致可以得出如下結(jié)論：（1）涉及民事基本法律的事項(xiàng)，只能由全國(guó)人民代表大會(huì)制定法律；（2）如果存在非“民事基本法律制度”的“一般民事法律”事項(xiàng)，則可以由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定法律；（3）無論是有關(guān)“民事基本法律”的事項(xiàng)還是有關(guān)“一般民事法律”的事項(xiàng)，其立法權(quán)均不屬于國(guó)務(wù)院。但是國(guó)務(wù)院可能事先得到授權(quán)，對(duì)“民事基本法

7、律”事項(xiàng)外的“應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)”，以行政法規(guī)的形式做出規(guī)定；（4）國(guó)務(wù)院的行政立法根據(jù)其權(quán)力來源的不同，可分為職權(quán)立法與授權(quán)立法。職權(quán)立法是國(guó)務(wù)院直接根據(jù)憲法和組織法的授權(quán)，為執(zhí)行相應(yīng)法律、法規(guī)，或?yàn)樾惺蛊湎鄳?yīng)管理職權(quán)，而進(jìn)行的行政立法。授權(quán)立法則是國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的特別授權(quán)，就本應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律的事項(xiàng)而進(jìn)行的行政立法。 4    在學(xué)理上，似不存在公認(rèn)的“民事基本法律”與“民事基本法律”之外的“一般民事法律”的劃分標(biāo)準(zhǔn)。大致說來，如果是成文法國(guó)家，其民法典可以歸入“民事基本法律”，而單行法、特別法中的民事

8、法律規(guī)范大致可以歸入“一般民事法律”。我國(guó)的民法典立法工作尚未完成，立法部門和學(xué)界一般將已經(jīng)頒布的民法通則、合同法、物權(quán)法、婚姻法、繼承法等歸入“民事基本法律”。事實(shí)上，這些法律均是全國(guó)人民代表大會(huì)制定通過的。民法通則包含了侵權(quán)責(zé)任制度（第六章第一節(jié)和第三節(jié)）。質(zhì)言之，侵權(quán)責(zé)任屬于民事基本法律的重要組成部分。關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件、歸責(zé)原則、賠償項(xiàng)目和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、免責(zé)事由、特殊侵權(quán)責(zé)任的類型以及承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的方式等事項(xiàng)，需要由全國(guó)人民代表大會(huì)制定法律加以規(guī)定。當(dāng)然，這也不排除對(duì)侵權(quán)責(zé)任的某些特殊問題由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在單行法律、特別法律中做出規(guī)定。比如，我國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法中關(guān)于產(chǎn)品責(zé)任的規(guī)

9、定、我國(guó)環(huán)境保護(hù)法中關(guān)于污染環(huán)境致人損害的侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定，即屬于此類。 基于上述規(guī)定及相關(guān)的學(xué)理理解，筆者認(rèn)為國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)不能對(duì)侵權(quán)責(zé)任的主要規(guī)則做出規(guī)定，在沒有得到全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)事先授權(quán)的情況下也不能對(duì)作為“一般民事法律”的次要（或特別）侵權(quán)責(zé)任規(guī)則做出規(guī)定。遍查全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的各種決議，沒有發(fā)現(xiàn)給予國(guó)務(wù)院在其制訂的行政法規(guī)中可以規(guī)定侵權(quán)責(zé)任的一般性授權(quán)或者特別授權(quán)。因此，現(xiàn)行行政法規(guī)中涉及侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定尤其是關(guān)于賠償范圍（項(xiàng)目）和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，缺乏必要的立法權(quán)依據(jù)。        14 關(guān)于比

10、例原則更詳細(xì)的理論可參見德毛雷爾：行政法學(xué)總論，高家偉譯，法律出版社2002年版；應(yīng)松年主編：當(dāng)代中國(guó)行政法，中國(guó)方正出版社2006年版。    15 R. Alexy,On Balancing and Subsumption, A Comparison, Ratio Juris Vol.13 No.3 September 2003    16 R. Alexy, On The Structure of Legal Principles, Ratio Juris. Vol.13 No.3 September ,295（2000）   

11、 17 R. Alexy, On The Structure of Legal Principles, Ratio Juris. Vol.13 No.3 September ,295（2000）    18 陳新民：中國(guó)行政法原理，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第154頁(yè)。    19 陳新民：中國(guó)行政法原理，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第152頁(yè)。    20 應(yīng)松年主編：行政訴訟法法學(xué)，2002年版，第208頁(yè)第209頁(yè)。    21 馬懷德主編：行政訴訟法原理，法律出版社2002年版，第419頁(yè)

12、0;   22 江必新主編：中國(guó)行政訴訟制度的完善行政訴訟法修改問題實(shí)務(wù)研究，法律出版社2005年版，第286第287頁(yè)。    23 案情及判決摘自最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選（總第50輯），人民法院出版社2004年版，第57頁(yè)及以下。    24 案情及判決摘自最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選（總第50輯），人民法院出版社2004年版，第59頁(yè)。    25 最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選（總第50輯），人民法院出版社2004年版，第61頁(yè)。    26 德

13、沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾：行政法（第一卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第316頁(yè)第317頁(yè)。    27 Constitutional Right, Balancing, and Rationality Ratio Juris.Vol.16 No.2 June 134（2003）    28 Constitutional Right, Balancing, and Rationality Ratio Juris.Vol.16 No.2 June 134（2003）    29 Constitutional Right, Bal

14、ancing, and Rationality Ratio Juris.Vol.16 No.2 June 134（2003）        14 關(guān)于比例原則更詳細(xì)的理論可參見德毛雷爾：行政法學(xué)總論，高家偉譯，法律出版社2002年版；應(yīng)松年主編：當(dāng)代中國(guó)行政法，中國(guó)方正出版社2006年版。    15 R. Alexy,On Balancing and Subsumption, A Comparison, Ratio Juris Vol.13 No.3 September 2003    16

15、R. Alexy, On The Structure of Legal Principles, Ratio Juris. Vol.13 No.3 September ,295（2000）    17 R. Alexy, On The Structure of Legal Principles, Ratio Juris. Vol.13 No.3 September ,295（2000）    18 陳新民：中國(guó)行政法原理，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第154頁(yè)。    19 陳新民：中國(guó)行政法原理，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第

16、152頁(yè)。    20 應(yīng)松年主編：行政訴訟法法學(xué)，2002年版，第208頁(yè)第209頁(yè)。    21 馬懷德主編：行政訴訟法原理，法律出版社2002年版，第419頁(yè)    22 江必新主編：中國(guó)行政訴訟制度的完善行政訴訟法修改問題實(shí)務(wù)研究，法律出版社2005年版，第286第287頁(yè)。    23 案情及判決摘自最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選（總第50輯），人民法院出版社2004年版，第57頁(yè)及以下。    24 案情及判決摘自最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選（總第50輯

17、），人民法院出版社2004年版，第59頁(yè)。    25 最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選（總第50輯），人民法院出版社2004年版，第61頁(yè)。    26 德 沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾：行政法（第一卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第316頁(yè)第317頁(yè)。    27 Constitutional Right, Balancing, and Rationality Ratio Juris.Vol.16 No.2 June 134（2003）    28 Constitutional Right, B

18、alancing, and Rationality Ratio Juris.Vol.16 No.2 June 134（2003）    29 Constitutional Right, Balancing, and Rationality Ratio Juris.Vol.16 No.2 June 134（2003）        14 關(guān)于比例原則更詳細(xì)的理論可參見德毛雷爾：行政法學(xué)總論，高家偉譯，法律出版社2002年版；應(yīng)松年主編：當(dāng)代中國(guó)行政法，中國(guó)方正出版社2006年版。    15 R.

19、 Alexy,On Balancing and Subsumption, A Comparison, Ratio Juris Vol.13 No.3 September 2003    16 R. Alexy, On The Structure of Legal Principles, Ratio Juris. Vol.13 No.3 September ,295（2000）    17 R. Alexy, On The Structure of Legal Principles, Ratio Juris. Vol.13 No.3 September ,

20、295（2000）    18 陳新民：中國(guó)行政法原理，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第154頁(yè)。    19 陳新民：中國(guó)行政法原理，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第152頁(yè)。    20 應(yīng)松年主編：行政訴訟法法學(xué)，2002年版，第208頁(yè)第209頁(yè)。    21 馬懷德主編：行政訴訟法原理，法律出版社2002年版，第419頁(yè)    22 江必新主編：中國(guó)行政訴訟制度的完善行政訴訟法修改問題實(shí)務(wù)研究，法律出版社2005年版，第286第287頁(yè)。    23 案情及判決

21、摘自最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選（總第50輯），人民法院出版社2004年版，第57頁(yè)及以下。    24 案情及判決摘自最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選（總第50輯），人民法院出版社2004年版，第59頁(yè)。    25 最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所編：人民法院案例選（總第50輯），人民法院出版社2004年版，第61頁(yè)。    26 德 沃爾夫、巴霍夫、施托貝爾：行政法（第一卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002年版，第316頁(yè)第317頁(yè)。    27 Constitutional Right,

22、 Balancing, and Rationality Ratio Juris.Vol.16 No.2 June 134（2003）    28 Constitutional Right, Balancing, and Rationality Ratio Juris.Vol.16 No.2 June 134（2003）    29 Constitutional Right, Balancing, and Rationality Ratio Juris.Vol.16 No.2 June 134（2003）    &#

23、160;   14 關(guān)于比例原則更詳細(xì)的理論可參見德毛雷爾：行政法學(xué)總論，高家偉譯，法律出版社2002年版；應(yīng)松年主編：當(dāng)代中國(guó)行政法，中國(guó)方正出版社2006年版。    15 R. Alexy,On Balancing and Subsumption, A Comparison, Ratio Juris Vol.13 No.3 September 2003    16 R. Alexy, On The Structure of Legal Principles, Ratio Juris. Vol.13 No.3 September ,295（2000）    17 R. Alexy, On The Structure of Legal Principles, Ratio Juris. Vol.13 No.3 September ,295（2000）    18 陳新民：中國(guó)行政法原理，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第154頁(yè)。    19 陳新民：中國(guó)行政法