關(guān)于財政對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資的幾個問題 _財政論文

1、關(guān)于財政對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資的幾個問題 _財政論文    摘要 :擴大政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出 ,既是醫(yī)治經(jīng)濟緊縮的救急良藥 ,也是積累長期經(jīng)濟增長后勁的有效舉措。但是 ,財政對基礎(chǔ)設(shè)施的投資也有一個優(yōu)化和合理選擇的問題。本文認為 ,只有在投資領(lǐng)域、融資方式與體制等方面進行科學地選擇與安排 ,才能實現(xiàn)財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的最大經(jīng)濟效益與社會福利后果。    我國經(jīng)濟發(fā)展的指標顯示 ,進入 90年代中期 ,國民經(jīng)濟已開始從短缺經(jīng)濟轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性的過剩經(jīng)濟。為了拉動經(jīng)濟增長 ,擴大投資、啟動內(nèi)需的需求管理政策便成為宏觀調(diào)控的主

2、旋律。 1 998年下半年以來 ,我國開始實行積極的財政政策 ,即通過擴大政府公共投資來增加投資需求 ,帶動消費需求的增長 ,目前已初見成效。但是 ,由于我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠帳太多 ,加之投資體制改革的滯后 ,現(xiàn)有的投資仍不能為日益增大的對基礎(chǔ)設(shè)施的需求提供有效的供給。在現(xiàn)有的財政投資中 ,由于我們對財政職能的轉(zhuǎn)換方面的理論積累相對薄弱 ,實踐中仍不能抵御舊體制的慣性沖擊 ,使投資不能產(chǎn)生理想的預(yù)期經(jīng)濟效益。因此從理論上探討財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資亟待解決的問題 ,將具有重要的理論與現(xiàn)實意義。本文試從這方面提出自己初淺的看法。一、財政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇  

3、  財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資最適領(lǐng)域的界定和行業(yè)選擇 ,是首先應(yīng)解決的問題。過去在計劃經(jīng)濟條件下 ,我國對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資 ,只有單一的政府投資渠道。無論是新增的基礎(chǔ)設(shè)施投資 ,還是對原有基礎(chǔ)設(shè)施的更新改造 ,都完全由財政撥款來滿足。這種投資體制 ,一方面造成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匱乏 ,財政枯竭 ,另一方面也形成了基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的嚴重不足和有效需求日益增長的尖銳矛盾 ,使得反映我國基礎(chǔ)設(shè)施擁有水平的許多指標遠遠低于世界平均水平。如人均發(fā)電量只相當于世界平均水平的三分之一 ,城市人均擁有道路面積只是平均水平的一半 ,城市平均污水處理率只有 1 0 % ,電話的普及率也很低。這些情

4、況表明 ,中國的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)欠帳較多 ,它在未來需要有個大發(fā)展 ,以滿足國民經(jīng)濟增長的需要?？墒?,政府的財力又十分有限。根據(jù)聯(lián)合國的推薦 ,基礎(chǔ)設(shè)施投資額占 GDP的比重應(yīng)為 3-5% ,而我國在 1 953-1 983年這一比重僅為 0 . 37% ,近幾年也只有 2 %。目前 ,在財政還要承擔大量的體制改革成本的條件下 ,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全依靠財政增加投資來達到世界平均水平是很難辦到的。    為了解決這個矛盾 ,一方面必須擴大投資渠道 ,使投資主體多元化。另一方面 ,更要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。由于基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的特點和我國的實際情況 ,未來財政投資的重點仍然

5、是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ,但不能是全部。因此 ,要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu) ,提高投資效益 ,這首先就需要明確界定財政投資基礎(chǔ)設(shè)施的最適領(lǐng)域。一般地說 ,基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)按照其競爭性和排他性的程度可分為三種類型 :一是完全不具有競爭性和排他性的純公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域 ,如電力傳輸、有線通訊、城市的雨水排放系統(tǒng)、城市街道照明和綠化系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)環(huán)保和防災(zāi)系統(tǒng)。這些產(chǎn)品生產(chǎn)的增加 ,并不引起邊際成本的增加 ,其個人使用也并不排除他人的使用。二是具有完全競爭性和排他性的私人產(chǎn)品。如出租汽車 ,無線傳呼等。三是具有不完全競爭性和排他性的混合物品或準公共物品。如一座橋梁 ,在不過分擁擠的條件下 ,增加一輛車的通行并不增加邊際成本

6、,故具有非競爭性 ,但要阻止輛通行設(shè)一個崗就可以做到 ,所以又具有排他性。有的物品具有競爭性而不具有排化性 ,如私人建造一座花園 ,即使設(shè)置圍墻 ,也不能排除路人聞到花香并享受凈化空氣的好處。    上述三類物品 ,因性質(zhì)不同 ,提供方式和途徑也不大一樣。私人物品可完全由市場提供。因為市場交換要求客體的可分割性和利益邊界的精確性 ,而私人物品具備了這個要求 ,因此完全可以通過市場的交換來提供。而公共產(chǎn)品 ,它的需求和消費是公共的或集合的 ,其享用一般是不可分割和無法量化的 ,利益邊界也無法精確計算。如果由市場來提供 ,每個消費者都不會自愿掏錢去購買?？梢?/p>

7、 ,市場只適合提供私人物品和服務(wù) ,對提供公共物品是失效的。所以對純公共物品的提供是政府投資的最適領(lǐng)域。至于混合的物品 ,它兼有公共物品和私人物品的雙重性質(zhì) ,可以采取公共提供的方式 ,也可以采取混合提供的方式。最終采取哪種提供方式 ,取決于稅收成本和稅收效率損失同收費成本和收費效率損失的對比 ,即通過成本收益分析來解決。1 2 3  下一頁    綜上分析可知 ,對于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ,必須由財政投資來發(fā)展。因為這些產(chǎn)品不具有競爭性和排他性 ,公眾不可能且不應(yīng)該通過生產(chǎn)交換來獲得 ,而只能通過政

8、府安排支出來滿足。    對財政投資基礎(chǔ)設(shè)施最適領(lǐng)域的確定是非常重要的 ,它能使擴張性的財政政策實施時 ,不至于發(fā)生“擠出效應(yīng)”,保證對基礎(chǔ)設(shè)施投資的不斷增長。實際上在 1 998年下半年 ,啟動內(nèi)需的積極財政政策的實施也發(fā)生了一些“擠出效應(yīng)”,主要是財政政策擴張時 ,適當?shù)耐顿Y領(lǐng)域界定不清 ,項目準備不充分 ,出現(xiàn)了搶項目的情況 ,擠出了一部分外資準備投資和地方政府自籌的項目。對于純粹的私人產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ,原則上財政要退出 ,完全由市場提供。至于一些準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域 ,根據(jù)我國的目前情況仍然要保證適度的財政投資。這些領(lǐng)域可以采取三種投資方式

9、:一是通過資本市場發(fā)行股票 ,采取社會化的投資形式 ,主要是一些大型的公共工程 ,財政可采取參股的形式投資。二是可以利用外資 ,以優(yōu)惠的政策吸引外商對基礎(chǔ)設(shè)施投資 ,對微利和投資回收期較長的項目 ,財政可通過貼息和風險擔保形式投資 ,以提高投資人的投資回報率和減少風險。三是在條件成熟時 ,鼓勵保險基金和社會保障基金投資公共基礎(chǔ)設(shè)施 ,財政可在稅收等方面給予支持。財政對這些準公共產(chǎn)品的投資形式 ,可以起到四兩撥千斤的作用。二、財政投資基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)最佳資金來源和投資方式選擇    在計劃經(jīng)濟條件下 ,財政作為計劃資源配置的重要部門 ,承擔了大量的經(jīng)濟建設(shè)的支

10、出 ,其中也包括了全部的基礎(chǔ)設(shè)施投資支出 ,財政支出占 GDP的比重高達 30 %以上 ,由于當時財政收入主要是來自稅收和國企的利潤上繳 ,沒有債務(wù)收入 ,因而基礎(chǔ)設(shè)施的投資直接反映在國家預(yù)算中的經(jīng)濟支出項目上。    改革開放后 ,這種情況發(fā)生了變化。國家開始對國有企業(yè)實行放權(quán)讓利 ,財政收入占 GDP的比重開始下降 ,1 996年已下降到 1 1 . 57%的最低點。另一個變化是國家為了適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)體制的轉(zhuǎn)軌 ,開始建立了國債制度。 1 981年開始發(fā)行國債 ,到1 998年底內(nèi)債余額已達 7,1 0 0億元 ,預(yù)計2000年可達 1 1 ,3

11、1 1億元。因此 ,財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源和形式也必然發(fā)生變化。一般地說 ,基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源應(yīng)包括 :財政資金、銀行的信貸資金、外資和向社會集資。就財政資金來說 ,可有預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和國債資。下面 ,我們重點分析財政對基礎(chǔ)設(shè)施投資的最佳資金來源與形式。    對于生產(chǎn)和銷售純公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 ,必須采取財政預(yù)算內(nèi)的直接支出形式 ,它的資金來源應(yīng)主要是稅收和規(guī)費收入。這種資金來源具有強制性和無償性 ,與純公共產(chǎn)品提供的性質(zhì)是相吻合的。因為征稅雖然是可以精確計量的 ,但公共產(chǎn)品的享用是無法量化的。所以 ,納稅人的負擔與純公共物品的使用之間的

12、關(guān)系缺乏精確的經(jīng)濟依據(jù) ,使得這類產(chǎn)品的生產(chǎn)成本只能通過國家稅收收入來彌補 ,免費向社會提供。對于大多數(shù)準公共物品的投資要采取多元化的投資方式。財政投資的重點是為基礎(chǔ)設(shè)施提供基礎(chǔ)條件的部門 ,其最適的資金來源是國債資金。因為國債資金也是國家可支配的資金 ,毫無疑問應(yīng)該投向那些私人無力承擔或不愿意承提的公共工程項目。但國債資金又與其他財政收入在性質(zhì)上不同 ,是以償還和付息為條件的。如果將它投到那些完全無法收回成本的純公共產(chǎn)品項目上 ,勢必造成國家未來償還債務(wù)的壓力 ,很可能使國債資金陷入借新還舊的不良循環(huán)之中 ,國債資金的這種投向即不符合還本付息的使用原則 ,也不能使其發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用。我國目

13、前財政對國債的依存度較大 ,1 997年當年的發(fā)行額占中央財政支出的比重達70 %以上 ,還本付息占中央財政收入的比重也達2 6. 9% ,因此必須考慮國債的投資收益。實際上1 995年底 ,我國國債余額的 3,30 0億中的 80 %是投在財政性的建設(shè)領(lǐng)域 ,主要是這些準公共產(chǎn)品的生產(chǎn)領(lǐng)域。 1 998年下半年 ,財政對四家商業(yè)銀行增發(fā)的 1 ,0 0 0億特種國債也全部用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。由于我國目前國債余額還僅僅是發(fā)達國家平均水平的二分之一 ,今后 ,國債發(fā)行還有很大的潛力 ,因此 ,要很好的探索國債的最佳投資領(lǐng)域 ,建立合理的國債結(jié)構(gòu) ,既包括期限結(jié)構(gòu) ,又包括收益結(jié)構(gòu) ,安排好盈利、微利和無利項目的投資比例。建議國家可考慮建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項國債基金 ,專門用于準公共產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域的投資 ,這樣既保證了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入的不斷增長 ,又使國債資金運行于良性循環(huán)之中。上一頁 &#