城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律探討

1、城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律探討2010年第l期(總第119期)青州民旌學(xué)院字報(bào)(哲學(xué)巷會(huì)錯(cuò)字扳)JournalI)lGuizhouUniversitf0rNationalities(Philosophyandsocialscience)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律探討口宋才發(fā)(中央民族大學(xué)法學(xué)院,北京100081)一束權(quán)利,農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)質(zhì)是生存權(quán)和發(fā)展權(quán),保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益是破解"三農(nóng)"問(wèn)題的起點(diǎn).關(guān)鍵詞:農(nóng)村城市化;農(nóng)地征收;失地農(nóng)民;土地權(quán)益中圖分類號(hào):D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):10036644(2010)Ol一008407失地農(nóng)民是一個(gè)具有確定內(nèi)涵的

2、特殊群體."失地農(nóng)民"的內(nèi)涵和外延包括:1)從廣義的角度看,無(wú)論出于何種原因而導(dǎo)致農(nóng)民失去土地,只要是農(nóng)民合法擁有的農(nóng)地在數(shù)量上發(fā)生減少,就成為事實(shí)上的失地農(nóng)民.從狹義的角度看,失地農(nóng)民是指完全喪失原來(lái)合法擁有農(nóng)地的農(nóng)民.作廣義與狹義區(qū)分的目的,是為了提供不同類型失地農(nóng)民的統(tǒng)計(jì)口徑,便于政府在制定保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的政策時(shí)參考.2)非征收而兩種情況:一種是因國(guó)家對(duì)農(nóng)地的征收而導(dǎo)致失地,另一種是其他原因?qū)е罗r(nóng)民失地."其他原因"可能是別人侵權(quán)(如非法占有),或者是自然因素(如水毀導(dǎo)民,國(guó)家不承擔(dān)行政征收意義上的補(bǔ)償責(zé)任;對(duì)于被征地農(nóng)民國(guó)家就必須承擔(dān)行政征收意

3、義上的補(bǔ)償責(zé)任.農(nóng)地的征收具有強(qiáng)制性的特征,由這種強(qiáng)制力所導(dǎo)致失地農(nóng)民指完全處于自己的意愿而喪失農(nóng)地,如主動(dòng)農(nóng)民的構(gòu)成狀況,從而科學(xué)地分析農(nóng)地制度的績(jī)效和農(nóng)地征收制度的合理性.4)形式上和實(shí)質(zhì)上失地農(nóng)有的農(nóng)地權(quán)利是否受到限制.當(dāng)國(guó)家征收農(nóng)地后,農(nóng)民集體所有的農(nóng)地就轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有,這種情況下的過(guò)程中,被征收農(nóng)地的相鄰農(nóng)民所有的農(nóng)地盡管沒(méi)有被征收,但實(shí)際上已無(wú)法正常發(fā)揮其農(nóng)地的功能(如相關(guān)法律對(duì)于鐵路沿線一定范圍內(nèi)農(nóng)作物耕種的限制等),在這種情況下與被征收農(nóng)地相鄰的農(nóng)地權(quán)利實(shí)質(zhì)上受到限制,擁有與被征收農(nóng)地相鄰農(nóng)地的農(nóng)民可的法律和政策應(yīng)當(dāng)考慮將實(shí)質(zhì)上的失地農(nóng)民納入到失地農(nóng)民的范疇,給予應(yīng)當(dāng)?shù)玫降男姓?/p>

4、征收補(bǔ)償,從而維護(hù)實(shí)質(zhì)上失地農(nóng)民的合法權(quán)益.5)本文所研究的是將失地農(nóng)民界定為在城市化過(guò)程中,由于國(guó)家對(duì)農(nóng)地的征收行為而導(dǎo)致土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移或受到相當(dāng)程度限度限制,農(nóng)地的權(quán)利人應(yīng)當(dāng)納入失地農(nóng)民的范疇.中失地農(nóng)民具有如下幾個(gè)顯著特點(diǎn):1)失地農(nóng)民已成為一個(gè)龐大的社會(huì)群體.自20世紀(jì)90年代以來(lái),全國(guó)因政府審批征地而導(dǎo)致失地農(nóng)民的數(shù)量,大體在40005000萬(wàn)左右,隨著現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程的不斷深入和步伐的加快,這個(gè)數(shù)字仍在繼續(xù)成倍的增長(zhǎng)."九三學(xué)社"進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查表明,土地被征收的失地農(nóng)民生活水平提高了的只占10%左右,維持征地前水平的占30%左右,而60%以上的失地農(nóng)民生活水平

5、下降或者基本上沒(méi)有收入來(lái)源¨收稿日期:2009122O基金項(xiàng)目:教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地2004年度重大研究項(xiàng)目(編號(hào):05JJD850009),國(guó)家"985工程"二期建設(shè)項(xiàng)目(編號(hào):教重辦20041號(hào))的研究成果.作者簡(jiǎn)介:宋才發(fā)(1953一),湖北武穴人,法學(xué)博士.中央民族大學(xué)原法學(xué)院院長(zhǎng),教授,教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地中國(guó)少數(shù)民族研究中心特聘教授,博士生導(dǎo)師.2010年莆I蜘(尊筘lI9警)毒州民鹱學(xué)學(xué)板(哲學(xué)社會(huì)群學(xué)板)J(niila|(1fGuizl,o,ll!niersitytbrNaliotlalities(Philosophy.jll(

6、1socialsciellC,C)2942戶的調(diào)查,耕地被占用前年人均純收入平均為2765元,耕地被占用后年人均純收入平均為2739元,約下降了l%.其中,年人均純收入增加的有1265戶,約占調(diào)查總戶數(shù)的43%;持平的有324戶,約占1l%;下降的有1353戶,約占46%.土地被征用后收入減少的農(nóng)戶,大多是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)的純農(nóng)業(yè)戶,他們除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)外,基本上沒(méi)有其他的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能成了無(wú)地可種,無(wú)正式工作崗位,無(wú)社會(huì)保障的新型社會(huì)"流民".3)農(nóng)民"失地"又"失權(quán)".農(nóng)民的諸多權(quán)益都是直接或間接地以土地為載體的,農(nóng)民失去土地后面臨的

7、貧困風(fēng)險(xiǎn)和損失,包括經(jīng)濟(jì),社會(huì),文化,資包括自然和物質(zhì)資本,還包括那些被迫離開(kāi)家園者的人際和社會(huì)資本.從實(shí)質(zhì)上看,就是農(nóng)民對(duì)土地占有使用權(quán),承包權(quán),收益權(quán),經(jīng)營(yíng)決策權(quán),知情參與權(quán)等多種權(quán)利的喪失.城市化過(guò)程中失地農(nóng)民的生存和發(fā)展受到威脅.根據(jù)本課題組成員對(duì)民族地區(qū)實(shí)地調(diào)查情況的分析,認(rèn)為民族地區(qū)城市化過(guò)程中失地農(nóng)民生存和發(fā)展已經(jīng)受到嚴(yán)重影響:1)民族地區(qū)失地農(nóng)牧民生活水平大多數(shù)處于下降的態(tài)勢(shì),基本生存條件得不到應(yīng)有的保障.根據(jù)課題組對(duì)廣西壯族自治區(qū)H市Y自治縣失地農(nóng)民問(wèn)卷調(diào)查和走訪發(fā)現(xiàn),在被調(diào)查的近100戶失地農(nóng)戶當(dāng)中,有近6成的農(nóng)戶在農(nóng)地被征收后實(shí)際生活水平下降的主要原因是:農(nóng)地減少使得糧食

8、和副食品不被拆需要重新建房,政府補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠新建房的資失地并進(jìn)入城市生活的農(nóng)戶而言,生活水平下降的主要原因是:轉(zhuǎn)移到城市或城鎮(zhèn)后,生活消費(fèi)支出普遍急給,失地后則只能從市場(chǎng)上購(gòu)買,尤其是又新增加了取暖費(fèi),水電費(fèi),物業(yè)費(fèi)等項(xiàng)支出,導(dǎo)致生活消費(fèi)支出大村,如各種人情禮節(jié)往來(lái),交通支出和文化消費(fèi)支出等.近年來(lái)隨著寧夏工業(yè)化,城市化進(jìn)程的不斷加快,大量農(nóng)村集體土地被征用,失地農(nóng)民人數(shù)不斷上升.以吳忠市區(qū)為例,2003年以來(lái),城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)拆遷征地6000余畝,拆遷面積160多萬(wàn)平方米,涉及農(nóng)戶5126戶,25630人.土地是農(nóng)民的生命之本,土地濃縮了農(nóng)民的生存權(quán),發(fā)展權(quán),保障權(quán),農(nóng)民失去了土地幾乎就失

9、去了生活的依靠_3J.2)民族地區(qū)失地農(nóng)民重新就業(yè)受到嚴(yán)重的威脅.由于前幾年的盲目"跟風(fēng)"而出現(xiàn)的"跑馬圈地",大量的耕地被征收而未能得到及時(shí)的開(kāi)發(fā)利用,甚至由于國(guó)家宏觀調(diào)控而最終呈現(xiàn)出"半拉子"的"負(fù)債工程".這樣一來(lái)農(nóng)民的農(nóng)地被征收了,但實(shí)際上又被拋荒了,根本無(wú)法產(chǎn)生就地現(xiàn),在這個(gè)群體中有的即使找到了工作,但由于西部民族地區(qū)許多中,小型企業(yè)本身的生存和發(fā)展就極不穩(wěn)定,本地農(nóng)村企業(yè)就業(yè)容量十分有限,根本不可能安排大量的被征地農(nóng)民就業(yè).3)民族地區(qū)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)農(nóng)牧民告訴我們,他們非常渴望自己能夠在離開(kāi)土地后去創(chuàng)業(yè).

10、但苦于一無(wú)技術(shù),二無(wú)資金,三無(wú)信息,他限,是他們?nèi)业?quot;保命錢(qián)",萬(wàn)一投資有個(gè)閃失一家老小就"全玩完了".他們當(dāng)中的許多人對(duì)失地后家鄉(xiāng)的發(fā)展不抱太大的希望,唯一的辦法只有到中東部沿海地區(qū)去打工.4)在現(xiàn)有體制下農(nóng)民失地猶如經(jīng)民損失了收入,資產(chǎn),權(quán)利和地位,摧毀了農(nóng)民維持生計(jì)的生產(chǎn)體系,也摧毀了農(nóng)村家庭傳統(tǒng)而又非常必要的許多家庭來(lái)說(shuō),土地幾乎就是他們的一切,失去了土地就意味著失去了未來(lái)生活的希望.5)民族地區(qū)的許多失地農(nóng)民生活方式發(fā)生了急劇的轉(zhuǎn)變,情緒極不穩(wěn)定.民族地區(qū)是我國(guó)多民族聚居的地區(qū),民族文化和宗教信仰差異較大,近幾年來(lái)我國(guó)中東部城市化過(guò)程中農(nóng)地征

11、收所產(chǎn)生的社會(huì)矛盾和沖突,在西部民族地區(qū)已經(jīng)不是什么新鮮事,因政府征收農(nóng)地(草原)所引發(fā)的群體性事件甚至是流血事件也時(shí)有發(fā)生,從而增加了農(nóng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素.城市化建設(shè)用地膨脹導(dǎo)致大量農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地.城市化離不開(kāi)土地這個(gè)載體,城市的存量土地是地具有如下特點(diǎn):1)稀缺性.土地總量是固定的,而定的地域內(nèi),不同用途的土地的類型也是極其有限的.2)位置的固定性.土地屬于不動(dòng)產(chǎn),其空間位置不可能隨著土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)而改變.3)利用的永久性和集約性.土地不會(huì)因使用而耗損和滅失,它可以反復(fù)使用和永續(xù)利用,并且因人類勞動(dòng)的連續(xù)投入而不斷外,城市用地可以不斷外延擴(kuò)大土地的使用面積,如向空中和地下發(fā)展,提高土地

12、的集約利用程度.4)利用農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地相對(duì)容易,建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)用地相對(duì)困難,而且時(shí)間長(zhǎng),成本高.5)資產(chǎn)屬2010年第l期(總第119期)貴州民族學(xué)院(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)JournalofGuizhouUniversityforNationalities(Philosophyandsocialscience)當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),對(duì)于建設(shè)用地一直是實(shí)行計(jì)劃供應(yīng).計(jì)劃供應(yīng)是政府繼續(xù)運(yùn)用計(jì)劃?rùn)C(jī)制來(lái)分配和管理土地,用地單位需要使用建設(shè)用地必須向政府申報(bào)用地源的供應(yīng)集中體現(xiàn)在價(jià)格,供求和競(jìng)爭(zhēng)三種機(jī)制上.市場(chǎng)機(jī)制的整體功能,就是通過(guò)上述三大機(jī)制相互聯(lián)系和相互制約的作用,共同調(diào)節(jié)土地資源在不同生產(chǎn)部門(mén)的

13、流向,數(shù)量和比例,從而使社會(huì)需求達(dá)到平衡.根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,國(guó)家可以通過(guò)征收的方式,變更農(nóng)化進(jìn)程的加快,土地需求量在不斷增加,于是政府就成為建設(shè)用地的最大擁有者和儲(chǔ)備者,政府不斷地以變更農(nóng)村集體土地所有權(quán)為國(guó)家土地所有權(quán)的方式獲得收農(nóng)民集體用地,然后再向城市用地者讓渡土地產(chǎn)權(quán).農(nóng)民土地使用權(quán)的喪失造成失地農(nóng)民權(quán)利的缺失.失地農(nóng)民是一個(gè)新生群體,也是當(dāng)今社會(huì)的一個(gè)相關(guān)的法律制度不健全,最終導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)利受損.失地農(nóng)民權(quán)利的缺失,反映出農(nóng)民土地權(quán)益的實(shí)質(zhì).益事業(yè)的需要,正常占用的土地達(dá)到400多萬(wàn)畝,其中大約有200多萬(wàn)畝是屬于農(nóng)民的耕地,這些耕地的占用可能使100多萬(wàn)農(nóng)民失去土地.2)就業(yè)權(quán)沒(méi)

14、有著落.中國(guó)目前仍然是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó),土地是農(nóng)民賴以生存的生活資料來(lái)源,務(wù)農(nóng)是許多農(nóng)民主要的甚至是唯一的工作.受現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的制約,在目前城市失業(yè)人員大量存在的前提下,農(nóng)民大量的被轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)或者第三產(chǎn)業(yè)比較困難,政府還沒(méi)有能力承擔(dān)對(duì)去賴以生存的土地本該有相應(yīng)的安置,對(duì)失地農(nóng)民的居住安排,重新就業(yè),生活觀念和習(xí)慣的轉(zhuǎn)變等問(wèn)題都應(yīng)當(dāng)有所考慮.因企業(yè)用工制度逐步市場(chǎng)化,對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)安置的渠道越來(lái)越少,簡(jiǎn)單的采取貨幣化安麻煩和所謂不留"后遺癥",一些單位或機(jī)構(gòu)對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償,也樂(lè)于采用一次性貨幣安置的簡(jiǎn)單辦法.然而對(duì)農(nóng)民的貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往又極為偏低,這就使得失地農(nóng)民的基本生活

15、難以為繼.4)市民權(quán)殘缺不全.中國(guó)仍然存在世界上獨(dú)特的戶籍管理體制,形成口等級(jí)造成了就業(yè)機(jī)會(huì)不均等,受教育機(jī)會(huì)不均等,社雖然擁有了城市戶口,許多地方還是把他們排斥在市民之外,許多附加在戶籍上的利益實(shí)際上仍然與他們無(wú)緣.農(nóng)民土地權(quán)益是以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)的一束權(quán)利.農(nóng)民的土地權(quán)益是指農(nóng)民圍繞土地所產(chǎn)生的并且應(yīng)當(dāng)享有的一系列民主權(quán)利與獲得物質(zhì)利益權(quán)利的總稱.從現(xiàn)行法律和政策角度分析,農(nóng)民的土地權(quán)益是層次分明,結(jié)構(gòu)有序的一束權(quán)利一.它主要包括:1)"土地集體所有"本質(zhì)上是農(nóng)民"共同共有"或"聯(lián)合所有",這種所有權(quán)是農(nóng)民集體成員獲得一束土地權(quán)利的

16、基礎(chǔ).2)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)是物權(quán)而不是債權(quán).在土地承包法中,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定具有物權(quán)性質(zhì).3)按照土地管理法和確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定等法律法規(guī)的規(guī)定,農(nóng)村宅基地使用權(quán)是使用權(quán)人占有,使用集體所有的土地,在地使用權(quán)的長(zhǎng)期性決定了其具有可轉(zhuǎn)讓性和繼承性,只要有適合的繼承人,農(nóng)村宅基地就可以為農(nóng)戶永久權(quán)利,它受法律保護(hù),任何單位和個(gè)人不得侵犯,農(nóng)民有權(quán)在法律允許的范圍內(nèi)自由行使其權(quán)利.4)農(nóng)地權(quán)益中,集體土地所有權(quán)是基礎(chǔ),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是核心,宅基地使用權(quán)等則是具體內(nèi)容.物權(quán)法第一百二十四條規(guī)定:"農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地,林地,草地

17、以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地,依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度."第一百二十五條規(guī)定:"土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地,林地,草地等享有占有,使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè),林業(yè),畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)."ljn耕地的承包期為30年,草地的承包期為30包期屆滿,由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包.物權(quán)法第一百二十八條至一百三十三條還規(guī)定:"土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包,互換,轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn).流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限.未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè).'土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換,轉(zhuǎn)

18、讓,當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記;未經(jīng)登記,不得對(duì)抗善意第三嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形,需要適當(dāng)調(diào)整承包的耕地和草地的,依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理.承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地."承包地被征收的,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條第二2010年第l糍(粵第l19期)寺州民城學(xué)院(哲學(xué):弛套替學(xué)暇)JouH,al('fGuizhouUnim,'sityforNationalities(Philosophyandsocials(:ietlCe)款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償.""通過(guò)招標(biāo),拍賣,公開(kāi)協(xié)商等方式承包

19、荒地等農(nóng)村土地,依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定,其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓,人股,抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)."JP¨益是農(nóng)民作為農(nóng)村集體成員的經(jīng)濟(jì),政治,社會(huì)等權(quán)利的綜合體現(xiàn).農(nóng)民所擁有的諸多權(quán)利和利益,都是直接或者問(wèn)接地與土地相關(guān)聯(lián).農(nóng)民一旦失去了土地,也就意味著失去了那些與土地相關(guān)聯(lián)權(quán)利,利益存在的基礎(chǔ)和條件,因而導(dǎo)致那些權(quán)利和利益的損害或者完全流失.一句話就是,農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)質(zhì)上蘊(yùn)含的是農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán).土地是"財(cái)富之母",它隱的是一項(xiàng)"土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)",但是這種權(quán)利的物化權(quán),財(cái)產(chǎn)權(quán)透過(guò)物權(quán)法已經(jīng)非常明朗,這就為土地

20、的市場(chǎng)化流動(dòng)創(chuàng)設(shè)了前提,為農(nóng)戶的土地權(quán)利和利益提供了法律保障.隨著土地資源的短缺,人地矛盾的加劇,農(nóng)業(yè)比較利益的提高,土地資源的增值效用將逐漸增大,土地的含金量亦將越來(lái)越高,農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)國(guó)是一個(gè)有著13億人口的發(fā)展中國(guó)家,社會(huì)保障體系正在建立之中.3億多城市人口社會(huì)保障的兌現(xiàn),國(guó)家財(cái)政每年都要予以大量的補(bǔ)貼.在此情況下,9億是農(nóng)民靠土地來(lái)養(yǎng)活自己,土地就是農(nóng)民的基本生活保障,就是農(nóng)民安身立命之本,失去土地也就失去了基本的生活來(lái)源.就西部民族地區(qū)的普遍狀況而言,失地農(nóng)民自身素質(zhì)不高,文化程度偏低,勞動(dòng)技能較差,小農(nóng)意識(shí)濃厚,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng),主要以土地為勞動(dòng)對(duì)象,土地成為農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)的重要資源

21、,失去土地就關(guān)的其他一系列權(quán)益鏈.譬如,政府對(duì)農(nóng)民的技術(shù),資金,農(nóng)資等方面的支持都是以土地為基礎(chǔ)的,失去了土權(quán)主體,需要通過(guò)村民自治的民主投票和監(jiān)督行動(dòng)來(lái)制衡村級(jí)公共權(quán)力.失去土地的農(nóng)民必然失去x,bt民自治的熱情,也就失去了對(duì)民主政治權(quán)利最基本的追求.土地還是農(nóng)民行使公民其他權(quán)利的基礎(chǔ),農(nóng)民失去了土地,那些與土地密切相關(guān)的文化,教育,衛(wèi)生等方面權(quán)利的實(shí)現(xiàn),也就會(huì)隨之而來(lái)受到極大的限制甚至完全喪失.補(bǔ)償劃定了具體的范圍.中華人民共和國(guó)土地管理法第四十七條規(guī)定:"征收土地的,按照被征收土地Fe,.20lO償費(fèi),安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)."土地管理法實(shí)施條例第二十

22、六條對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)的歸屬作了明確的界定:"土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有."m盡管國(guó)家在2004年土地管理法修改后又出臺(tái)了一系列關(guān)于農(nóng)地征收牢方面的政策和措施,在對(duì)農(nóng)地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放和使用上作了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,但在農(nóng)地征收補(bǔ)償償?shù)捻?xiàng)目只有三項(xiàng):土地補(bǔ)償費(fèi),安置補(bǔ)助費(fèi),地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi).其中,明確規(guī)定歸失地農(nóng)民所征收補(bǔ)償實(shí)行的是"有限補(bǔ)償原則".這種補(bǔ)償原則既不是一種完全性的補(bǔ)償,更談不上是一種公平合理的確存在著一定的困難,但這決不意味著在對(duì)于農(nóng)民失去土地的補(bǔ)償就可以停留在現(xiàn)有的補(bǔ)償范圍內(nèi),而應(yīng)當(dāng)

23、結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況,盡可能地地方可以率先進(jìn)行試點(diǎn),對(duì)于農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),殘護(hù)農(nóng)民土地及相關(guān)權(quán)利的法律條款和規(guī)定并不缺乏,為了依法維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益,有關(guān)部門(mén)特別是土地行政主管部門(mén)和農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén),必須從源頭抓起,依法保障農(nóng)民對(duì)土地的占有和使用,以及農(nóng)民在土地征用,調(diào)整,發(fā)包,使用,流轉(zhuǎn)等各個(gè)環(huán)節(jié)的各種權(quán)利.真正做到政府盡可能減少征占土地規(guī)模,基層政府和村組盡量少調(diào)整農(nóng)民土地,其他組織和個(gè)人不侵占,霸占農(nóng)民的土地,任何組織和個(gè)人都不得非法剝奪,限制,侵害農(nóng)民依法享有的各項(xiàng)土地權(quán)利,縱使是因國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目需要必須征用農(nóng)民土地,造成有關(guān)的農(nóng)民失去土地,也要最大限度地保障農(nóng)民的

24、各項(xiàng)土地權(quán)益.題是農(nóng)地征收補(bǔ)償乃至整個(gè)農(nóng)地征收制度中的核心問(wèn)題.如何確定該農(nóng)地的價(jià)格,確定的補(bǔ)償數(shù)額是否合理,對(duì)于失地農(nóng)民家庭和農(nóng)地權(quán)益保護(hù)來(lái)說(shuō)是"生死攸關(guān)"的事情.土地管理法第四十七條規(guī)定:"征收土地的,按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償.'征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍.征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算.需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四到六倍.但是,每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍.

25、""依照法學(xué)研究872010年第1期(總第119期)貴州民璉學(xué)院(暫學(xué)性會(huì)稃學(xué)版)JournalofGuizhouUniversit)f')rNationalities(Philosoph3andsocialscience)本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省,自是,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍."l6JP現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既不是土地的價(jià)格,也不農(nóng)業(yè)產(chǎn)值,按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)測(cè)算,實(shí)現(xiàn)的是農(nóng)業(yè)用途下的收益,而沒(méi)有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值,沒(méi)有考慮土地

26、對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能,更沒(méi)有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況,定應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地質(zhì)量,投入情況和區(qū)位條件,土地的未來(lái)用途和預(yù)期收益,當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民社會(huì)保障水平以及農(nóng)民未來(lái)發(fā)展需要等因素,特別是要把失地農(nóng)民過(guò)綜合計(jì)算得出的征地補(bǔ)償費(fèi)用,要和土地市場(chǎng)價(jià)格大體相當(dāng).2004年國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定在征地制度上有所創(chuàng)新:1)在征地補(bǔ)償?shù)姆稍瓌t上,再次重申縣級(jí)以上地方人民政府要采取切實(shí)措施,使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低.此規(guī)定在一定程度上糾正了長(zhǎng)期以來(lái),以為達(dá)到原農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的一定倍數(shù)就是征地補(bǔ)償和安置的最高法律原則的誤解.2)在費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)上,明確要求依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補(bǔ)償

27、費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的,不足以支付因征地而導(dǎo)致無(wú)地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的,省,自治區(qū),直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi).3)在費(fèi)用來(lái)源上,規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限,尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的,當(dāng)?shù)厝嗣裾?1日國(guó)務(wù)院再次發(fā)出關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控問(wèn)題的通知,強(qiáng)調(diào)"征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低,長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則".并且在解決被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)方面作了進(jìn)一步的規(guī)定:一是提高了征地補(bǔ)償?shù)囊?將"被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用,按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用,不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使

28、用收入中解決".二是征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的落實(shí)是批準(zhǔn)征地的前提,社會(huì)款,必須按規(guī)定足額安排支付土地補(bǔ)償費(fèi),安置補(bǔ)助費(fèi),地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi),拆遷補(bǔ)償費(fèi)用及補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需資金的不足.行政行為的規(guī)范,主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:一是在征地報(bào)批前,當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)要將擬征地的用途,位置,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),安置途徑等,以書(shū)面形式告知被征地農(nóng)88量州堂堂退民;擬征土地的現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果,要與被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶共同確認(rèn).二是建立征地公告和聽(tīng)證制度.要向征地范圍內(nèi)的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民發(fā)布有關(guān)擬征地情況的預(yù)公告,除了涉密等特殊情況外,必須通過(guò)媒體向社會(huì)公告征地批準(zhǔn)事項(xiàng),在被征地所在地的村組公告征地批

29、準(zhǔn)結(jié)果;擬定或者修改區(qū)域性征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案等,都必須組織聽(tīng)證會(huì),保證被征地農(nóng)民的真實(shí)知情權(quán)和發(fā)言權(quán).將被征地農(nóng)民知情,確認(rèn)的有關(guān)材料作為征地報(bào)批的序上還存在許多不足的地方,嚴(yán)重地限制或者剝奪了失地農(nóng)民的合法權(quán)益,急需在立法中進(jìn)一步完善.1)被征地農(nóng)民在農(nóng)地征收過(guò)程中缺乏表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)序,首先是建設(shè)單位根據(jù)需要申請(qǐng)立項(xiàng),選址論證,委托設(shè)計(jì)部門(mén)設(shè)計(jì),然后再由建設(shè)單位憑項(xiàng)目批文和設(shè)計(jì)書(shū)委托征地.土地部門(mén)統(tǒng)一征收機(jī)構(gòu)受理后,與征地的鄉(xiāng)鎮(zhèn),村協(xié)商土地補(bǔ)償,勞力安置等有關(guān)事宜,簽訂"征地協(xié)議書(shū)",這份協(xié)議書(shū)是辦理土地報(bào)批手續(xù)的不可或缺的要件之一,只有當(dāng)征

30、地手續(xù)齊全并經(jīng)政府中可以看出,從立項(xiàng)征地伊始到征地行為實(shí)施,在眾多的參與行為主體當(dāng)中,唯獨(dú)沒(méi)有與征地行為有著切身利益的農(nóng)民的參與.2)被征地農(nóng)民沒(méi)有機(jī)會(huì)參與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定.盡管土地管理法第四十八條規(guī)定,在"征地補(bǔ)償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)"Pl.但是在實(shí)際征地過(guò)程中,征地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)大多由征地主管部門(mén)確定,即便在實(shí)行征地聽(tīng)證制度,參與聽(tīng)證的對(duì)象也只是政府部門(mén),鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體(主要是村干部),農(nóng)民個(gè)人的利益訴求和心聲很少得到反映.3)被征地農(nóng)民的意見(jiàn)實(shí)際上不可能產(chǎn)生積極的效果.土地管理法實(shí)施條例第二十五條規(guī)定:&q

31、uot;對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的,由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的,由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決.征地補(bǔ)償,安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施."m該條款的規(guī)定,表明了我國(guó)農(nóng)地征收實(shí)行的是一種"極度的"強(qiáng)制性征收.在農(nóng)地征收過(guò)程中,政府審批和決定征收與補(bǔ)償?shù)囊磺惺马?xiàng),發(fā)生爭(zhēng)議后還是由政府來(lái)裁決,這是一種"自家人"審"自家人"的做法,有悖于現(xiàn)代依法行政的精神.補(bǔ)償費(fèi)用分配秩序不明確.根據(jù)土地管理法和土地管理法實(shí)施條例的規(guī)定,國(guó)家征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi),安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi).其中,土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民集體經(jīng)

32、濟(jì)組織所有;地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及2010年第1麓(總?cè)敗?9)況而定.土地管理法第四十九條還規(guī)定:"被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收止侵占,挪用被征用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他相關(guān)費(fèi)用."JPJ3我們注意到在農(nóng)地實(shí)際征收過(guò)程中,地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi),在整個(gè)補(bǔ)償費(fèi)中所占的比重很小,有的地方這筆費(fèi)用只有幾千元而且很容易算清,一般來(lái)說(shuō)都能夠足額地發(fā)放到失地農(nóng)民手中.而土地補(bǔ)償費(fèi),安置補(bǔ)助費(fèi),每一個(gè)被征用土地的農(nóng)民果一個(gè)村上千口人,加起來(lái)就是上千萬(wàn),甚至幾千萬(wàn)村土地歸集體所有,作為集體經(jīng)濟(jì)的管理者,他們有權(quán)運(yùn)用這些錢(qián)做修路,建學(xué)校這些公益事

33、業(yè)和投資辦廠為鄉(xiāng)親們謀福利.但是,由于缺少監(jiān)督,數(shù)萬(wàn),數(shù)百萬(wàn)甚至上千萬(wàn)的征地補(bǔ)償費(fèi)被截留,挪用,甚至被少數(shù)人罕區(qū)西把柵鄉(xiāng)大廠庫(kù)倫村村委會(huì),因拖欠建筑商223.9萬(wàn)元債務(wù)被建筑商告上法庭后,競(jìng)用國(guó)家征用村民土地?cái)U(kuò)建呼和浩特機(jī)場(chǎng)的專項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)和安置費(fèi)填補(bǔ)窟窿(該款項(xiàng)涉及到征用各類土地570多畝,350多戶村民1700多口人的利益),導(dǎo)致400多村民長(zhǎng)期拿不到自己的專項(xiàng)補(bǔ)償款,激起村民群眾義憤填膺的事件J.依據(jù)物權(quán)法等有關(guān)法律的規(guī)定,征地補(bǔ)償費(fèi)分配制度必須進(jìn)行如下改革:1)要確保征地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額支付到位.建立征地補(bǔ)償費(fèi)專戶,征地公告發(fā)布后,申請(qǐng)用地單位應(yīng)當(dāng)將征地補(bǔ)償費(fèi)用足額存入到位的不得使用土地,

34、被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶可以拒絕交地.2)加強(qiáng)征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用的管地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營(yíng)的,應(yīng)當(dāng)將不少于80%的土地補(bǔ)補(bǔ)償費(fèi)的比例的總和不得高于20%并納入公積金管理,專項(xiàng)用于被征地農(nóng)民參保,發(fā)展生產(chǎn),公益性建設(shè)等,不得挪作他用.縣,鄉(xiāng)人民政府不得以任何名義提取土地補(bǔ)償費(fèi).被征地農(nóng)民如不需要統(tǒng)一安置的,安組織內(nèi)部進(jìn)行調(diào)地安置的,土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)征收且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的,土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置.3)要加大對(duì)農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配使用管理的監(jiān)督力度和打擊截留,挪用農(nóng)地征收補(bǔ)償費(fèi)等違法犯罪的力度,強(qiáng)化地方法違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果的,對(duì)土地違法違規(guī)行為不制止,不組織查

35、處的,對(duì)土地違法違規(guī)問(wèn)題隱瞞不報(bào),壓案不查的,都要追究政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任.件下,沿用多年的"誰(shuí)征地,誰(shuí)安置"的政策事實(shí)上已經(jīng)難于執(zhí)行,各地開(kāi)始普遍采用貨幣補(bǔ)償?shù)陌仓媚Ｊ?即征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金,讓被征地農(nóng)民白謀職量不斷增加的現(xiàn)狀,率先采取了許多可供借鑒的做法:一建設(shè)商業(yè)用房或者出租房的區(qū)域,失地農(nóng)民可以在城市規(guī)劃建設(shè)的市場(chǎng)物流帶購(gòu)買商業(yè)用房(攤位),由市政府按每人5平方米,每平方米一次性給予1000元的補(bǔ)貼;失地農(nóng)民在銀川市范圍內(nèi),城市規(guī)劃區(qū)外,承包租賃土地發(fā)展設(shè)施種養(yǎng)業(yè)的,經(jīng)市農(nóng)牧,財(cái)政,規(guī)劃等部門(mén)核實(shí),可以享受市政府當(dāng)年制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)兩倍的補(bǔ)貼等.2)鼓勵(lì)引導(dǎo)各類企業(yè),事

36、業(yè)單位吸納失地農(nóng)民.從2005年起,3年內(nèi)吸納失地農(nóng)民相對(duì)穩(wěn)定達(dá)到10人以上,20人以下的企業(yè)和事業(yè)單位,由市轄區(qū)政府予以表彰獎(jiǎng)勵(lì),達(dá)到20人以上的由市政府予以表彰獎(jiǎng)勵(lì);把年齡為40歲,50歲失地農(nóng)民就業(yè)納入到各級(jí)政府公益崗位安置計(jì)劃中;各類企業(yè)吸納失地農(nóng)民就業(yè)的,參照下崗失業(yè)人員再就業(yè)有關(guān)稅收政策執(zhí)行3年每年安排300萬(wàn)元的專項(xiàng)資金,各區(qū)也要安排配區(qū)要逐步建立并完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系,從根本上解除農(nóng)民對(duì)失去土地后養(yǎng)老問(wèn)題的擔(dān)憂,減少因養(yǎng)老問(wèn)題產(chǎn)生的城市化阻力.保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益是破解"三農(nóng)"問(wèn)題的起點(diǎn)."三農(nóng)"問(wèn)題是中國(guó)未來(lái)現(xiàn)代化建設(shè)需要徹底解決的放,我國(guó)的綜合國(guó)力大大提高.但是買方市場(chǎng)的形成,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及節(jié)約能源,保護(hù)環(huán)境等因素,將會(huì)使得"三農(nóng)"的核心問(wèn)題大量農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移受到較大制約."三農(nóng)"問(wèn)題并不單純是農(nóng)民,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問(wèn)題.它不僅是中國(guó)現(xiàn)代化的基本問(wèn)題,還關(guān)系到中國(guó)的工業(yè)化,城市化,共同富裕,可持續(xù)發(fā)展以及以人為本和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題.可以說(shuō),"三農(nóng)"問(wèn)題的解決之日,就是中國(guó)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)之時(shí)."三農(nóng)"問(wèn)題的實(shí)質(zhì)中國(guó)"農(nóng)民問(wèn)題",集中到一點(diǎn)就是農(nóng)民的權(quán)益缺失.&quo