關(guān)于加強(qiáng)和改善規(guī)范性文件備案審查法律制度的研究

1、關(guān)于加強(qiáng)和改善規(guī)范性文件備案審查法律制度的研究         08-04-04 13:23:00     作者：佚名     編輯：studa0714摘要：本文主要針對先行規(guī)范性文件審查制度中存在的審查范圍過小、時間過長、沒有統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)、被動審查以及沒有賦予公民提出審查規(guī)范性文件權(quán)利等問題，提出了前置審查、統(tǒng)一公布、定期評估等八項法律措施。      關(guān)鍵詞：規(guī)范性文件  審查&#

2、160; 制度  研究    對有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是法律賦予全國和地方各級人大以及縣級以上人民政府的一項監(jiān)督職權(quán)，也是維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一的一項重要制度，但從監(jiān)督實踐來看，目前這項制度以及該制度的執(zhí)行還存在諸多問題。本文從該制度確立、發(fā)展以及重大意義出發(fā)，對該制度存在的問題以及措施等作一些粗淺的探討。    一、規(guī)范性文件備案審查制度的確立與發(fā)展    （一）憲法、法律賦予了全國人大和地方各級人大對規(guī)范性文件審查的權(quán)利    1954年憲法規(guī)

3、定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷國務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令；有權(quán)改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。地方各級人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證法律、法令的遵守和執(zhí)行。有權(quán)改變和撤銷本級人民委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?？h級以上人大有權(quán)改變或者撤銷下級人大不適當(dāng)?shù)臎Q議和下級人民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q議和命令?？h級以上的人民委員會有權(quán)停止下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議的執(zhí)行(注：當(dāng)時各級人民委員會既是行政機(jī)關(guān)，又是人民代表大會的常設(shè)機(jī)構(gòu))。這些規(guī)定，確定了地方人大對規(guī)范性文件審查的原則范圍，也是地方各級人大對有關(guān)國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件進(jìn)行審查的最早憲法依據(jù)。1975

4、年憲法，對地方人大監(jiān)督憲法法律實施及規(guī)范性文件審查都沒有作出規(guī)定，1978年制定的憲法對1975年憲法作了修正，重新確立了地方各級人大的監(jiān)督權(quán)，但仍沒有恢復(fù)1954年憲法賦予地方人大審查規(guī)范性文件的權(quán)限。1982年憲法總結(jié)了歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，對地方各級人大審查規(guī)范性文件制度作出了明確的規(guī)定。    地方組織法和立法法在1982年憲法的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大了地方各級人大審查規(guī)范性文件的范圍。根據(jù)地方組織法第7條規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市制定的地方性法規(guī)，報省級人大常委會批準(zhǔn)后施行，并由省級人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案。根據(jù)第8條規(guī)定，縣

5、級以上地方各級人大有權(quán)撤銷本級人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q議。根據(jù)第44條規(guī)定，縣級以上地方人大常委會有權(quán)撤銷下級人大及其常委會的不適當(dāng)?shù)臎Q議、撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。根據(jù)第60條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章，報國務(wù)院和本級人大常委會備案，省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章，報國務(wù)院和省級人大常委會、人民政府以及本級人大常委會備案。地方組織法還第一次明確賦予了鄉(xiāng)級人大審查本級政府規(guī)范性文件的權(quán)力。根據(jù)第9條規(guī)定，鄉(xiāng)級人大可以撤銷本級政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。2000年頒布的立法法第88條第4、第5項分別規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大

6、會有權(quán)改變和撤銷它的常務(wù)委員會制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”?！暗胤饺嗣翊泶髸?wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章?！钡?9條第4款規(guī)定：“地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案，較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案?！?#160;   （二）法律、行政法規(guī)賦予了國務(wù)院、省級人民政府對規(guī)范性文件審查的權(quán)利    立法法規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案；較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會

7、制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府備案；    國務(wù)院法規(guī)規(guī)章備案條例規(guī)定，部門規(guī)章由國務(wù)院部門報國務(wù)院備案，兩個或者兩個以上部門聯(lián)合制定的規(guī)章，由主辦的部門報國務(wù)院備案。省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章由省、自

8、治區(qū)、直轄市人民政府報國務(wù)院備案。較大的市的人民政府規(guī)章由較大的市的人民政府報國務(wù)院備案，同時報省、自治區(qū)人民政府備案。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)由經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會常務(wù)委員會報國務(wù)院備案。    （三）各地政府規(guī)章賦予了市、縣級人民政府對規(guī)章以下規(guī)范性文件備案審查的權(quán)利    目前，全國許多省、自治區(qū)、直轄市都先后出臺了關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的政府規(guī)章，并賦予市、縣級人民政府對本級人民政府所屬工作部門發(fā)布的規(guī)章以下規(guī)范性文件備案審查的權(quán)利。    二、規(guī)范性文件備案審查的重大意義 

9、0;  首先，對規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是對權(quán)力進(jìn)行制約的一種有效手段。中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法賦予了縣以上地方人大及其常委會“可以撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”的職權(quán)。之所以法律要賦予地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)這一職權(quán)，其立法宗旨是對國家機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行有效制約，促使國家機(jī)關(guān)在權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督下開展工作。誠然，國家機(jī)關(guān)依法行使各自的職權(quán)，應(yīng)當(dāng)受到尊重和支持。要制約的是超出法律法規(guī)范圍濫用的權(quán)力，而權(quán)力的濫用往往是通過發(fā)布和強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)范性文件的途徑來實現(xiàn)的。因此，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對同級行政機(jī)關(guān)和下一級權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是對權(quán)力進(jìn)行制約，防止權(quán)力濫用

10、的一種有力手段。    其次，對規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是現(xiàn)代民主政治的必然要求?，F(xiàn)代民主政治的一個顯著特征就是唯法是尊，法律至上，公民享有廣泛的民主管理國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的權(quán)利。要做到這一點(diǎn)，就要求國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行政，要求執(zhí)行機(jī)關(guān)從屬于權(quán)力機(jī)關(guān)。因為當(dāng)立法為所有社會主體設(shè)立行為規(guī)范，為國家權(quán)力的運(yùn)作，公民權(quán)利的享有和義務(wù)的履行設(shè)立行為模式后，還需要執(zhí)行機(jī)關(guān)去準(zhǔn)確地實施。在執(zhí)行機(jī)關(guān)設(shè)計了實施方案，也就是制定了規(guī)范性文件后，由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對實施方案的合法性、科學(xué)性、可行性進(jìn)行審查，其實質(zhì)就是代表選舉他的全體人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政事務(wù)。這種權(quán)力機(jī)關(guān)

11、對同級行政機(jī)關(guān)和下一級權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件審查的過程，是確保人民意志不被扭曲的重要手段，同時也只有通過監(jiān)督與制約，才會使權(quán)力的行使不致偏離民主與科學(xué)的準(zhǔn)則，才會產(chǎn)生民主與科學(xué)的社會行為規(guī)范。    再次，對規(guī)范性文件進(jìn)行審查，是促使國家機(jī)關(guān)依法辦事，保障憲法和法律正確實施的需要。從目前地方國家機(jī)關(guān)頒布的規(guī)范性文件看，多數(shù)是為推行某一項工作而將國家的有關(guān)政策、法律法規(guī)具體化。這些國家機(jī)關(guān)是本行政區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的管理者，在制定規(guī)范性文件時，有可能對國家的政策和法律法規(guī)的精神沒吃透，或者出于工作簡單化，或者從方便管理出發(fā)，忽視人民群眾的權(quán)利等，致使制定的規(guī)范性

12、文件有的違反國家的政策和法律法規(guī)的規(guī)定，有的嚴(yán)重脫離實際，超出當(dāng)?shù)厝罕姷某惺苣芰Φ鹊取Ｒ坏╊C布施行就會嚴(yán)重?fù)p害法律的尊嚴(yán)，損害人民群眾的利益。因此，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)加強(qiáng)對規(guī)范性文件的審查，及時糾正或撤銷與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，就能有力地制止執(zhí)法中的偏差現(xiàn)象，確保法律法規(guī)的正確實施，進(jìn)而從根本上維護(hù)人民群眾的利益。    三、規(guī)范性文件備案審查制度存在的問題    規(guī)范性文件備案審查經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了比較完善的法律制度，但在實際執(zhí)行中還是暴露出許多問題。    （一）審查的范圍過小    按照立法法和國務(wù)院法規(guī)規(guī)章