新的印度尼西亞社會保障法：對印尼人民是福還是禍？

1、新的印度尼西亞社會保障法：對印尼人民是福還是禍？2007年3期(總第167期)南洋資料譯叢SOUTHEASTASIANSTUDIESNo.32007GeneralNo.167新的印度尼西亞社會保障法:對印尼人民是福還是禍?印尼】亞歷克斯?阿里菲安托(AlexArifianto)最近,印度尼西亞政府通過了一部新的國家社會保障法.支持者說,這將使現(xiàn)有的社會機制更有利于受益者,并將使社會保障范圍擴大到包含更多的工人及其家庭(包括在正式部門和非正式部門).然而,反對者卻認為新法案存在著很多缺陷.本文旨在評析這項法案,并預計它對印度尼西亞的工人和整個經(jīng)濟可能產(chǎn)生的影響.通過上述分析,我們可以斷言,該新法

2、所反映的政府計劃存在著一些嚴重的缺陷,諸如導致印度尼西亞勞動力市場狀況的惡化,財力不可持續(xù)和加大對政府預算的壓力等.而且,它也不允許在向印尼人提供社會保障福利方面進行競爭.較好的政策應該能夠加強家庭贍養(yǎng)機制,這一直是向印度尼西亞老年人提供保障的主要來源.此外,印度尼西亞應該認真考慮實行一種基于廣泛采用的”多支柱(層次)養(yǎng)老制度模式”的社會保障機制,來取代當前政府對社會保障的壟斷.關鍵詞:社會保障;老齡化;養(yǎng)老制度改革;印度尼西亞.導言2004年9月28日,印度尼西亞國會批準了關于國家社會保障機制的法案.即將離職的梅加瓦蒂總統(tǒng)簽署之后,該法在2004年l0月l9日就成為一項公法(第40/2004

3、號法案).通過(根據(jù)第22/2002號總統(tǒng)命令而設立的)副總統(tǒng)府任命的一個特別工作組,起草了該法.特別工作組的成員是印度尼西亞涉及提供社會保障的各個部的代表,這些部諸如社會福利部,人力部,衛(wèi)生部,社會事務部,經(jīng)濟事務部,財政部和發(fā)展計劃部等.起草工作組的成員中沒有來自諸如雇主聯(lián)合會和工會等利益攸關者的代表.新法的主要特點是,它要求向公民提供一些社會保障機制:養(yǎng)老金,老年儲蓄,國家健康保險,工傷保險和亡故工人遺屬的死亡撫恤金.這些機制的資金來源將是向正規(guī)部門的雇主和工人都征收工薪稅.第40/2004號法案的通過意味著,印度尼西亞現(xiàn)有的社會保障范圍將擴大到不僅包含公務員(Taspen和Askes機

4、制)和私營正規(guī)部門的工人(JaminanSosialTenagaKerja,即Jamsostek機SU),而且還最終包含印度尼西亞的所有公民,特別是那些在非正規(guī)部門工作的工人.實際上,該法要求在203O年之內把印度尼西亞的社會保障范圍擴大到包含非正規(guī)部門,失業(yè)者和窮人.盡管原以為很多有關各方都會歡迎諸如養(yǎng)老金,健康和工傷保險等社會保障福利的覆蓋范圍,但許多直接涉及到社會保障提供問題的利益攸關者(包括雇主聯(lián)合會,工會,養(yǎng)老金與保健公司和獨立經(jīng)濟學家)卻反對通過第40/2004號法案.這是因為該新法存在著一些嚴重的缺陷,這使該新法的實施很成問題,本文將在下面進一步詳細闡述這個問題.這(些缺陷)正在

5、使該法違背大多數(shù)社會保障專家和決策者的共識.此外,該法也沒有考慮到傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)機制,而這種機制一直成為現(xiàn)今大多數(shù)印尼老人的老年收入保障.本文的其余部分分為以下兩個部分.第二部分闡述當前通過傳統(tǒng)支持渠道和正式渠道(主要是政府)提供給印尼人的社會保障機制.第三部分詳細闡述社會保障法的主要條款.具體說來,本文更加密切關注該新法中的退休金條款.第四部分將評析這些條款.它解釋為什退休金條款可能會危及大多數(shù)印尼工人的福利而不是改善他們的福利,以及該法將如何給印度尼頸亞經(jīng)濟帶來嚴重的問題.第五部分是旨在改革新法的政策建議,以使其符合大多數(shù)人那種基于國際慣例的關于社會保障政策的現(xiàn)有共識.第六部分作為本文的結

6、論.印度尼西亞當前的社會保障機制30多年以來,印度尼西亞在經(jīng)濟發(fā)展與人類開發(fā)方面取得了長足的進步.這導致了印尼人健康狀況的改善和預期壽命的延長.在過去的3O年期間,印尼人的預期壽命大大地提高了,從1970年的45歲提高到2004年的66歲(聯(lián)合國開發(fā)計劃署uNDP,2003).結果,60歲及以上的印尼人人數(shù)從1971年占印尼人口的4.48%提高到2000年的占7.97%(亞洲開發(fā)銀行ADB,2004,P.47).在過去30年期間,印度尼西亞還成功地實施了計劃生育政策,這使在標準印尼家庭出生的孩子人數(shù)減少了.而在上世紀50年代初,平均水平的印尼家庭由6個孩子及其父母組成.在9O年代,標準印尼家庭

7、由大約2.5個孩子及其父母組成(聯(lián)合國,1999).在出生率下降的同時,老年印尼人的人數(shù)也迅速增加了.到2020年,60歲以上的印尼人人數(shù)預計將占人口的l1.34%左右(亞洲開發(fā)銀行ADB,2004,p.47).在可以預見的將來,這個趨勢將繼續(xù)下去.據(jù)估計,在2050年將有1/3左右的印尼人達到55歲或以上,將近1/5的印尼人達到65歲或以上(美國統(tǒng)計局,2004).據(jù)估計,當前印度尼西有大約一半的老人仍然活躍在勞動力隊伍中,主要是在非正規(guī)部門和農(nóng)業(yè)部門(Koesoebijono和Sarwono,2003,P.391).然而,大多數(shù)這些老人都難以養(yǎng)活自己,他們在1999年的年均收入只有5O萬印

8、尼盾(大約折合55美元)(Hatmadji,Mundiharno和Pardede,1999,p.48).他們由于缺乏收入,其中的很多人(大約45%)21不得不依賴于家庭贍養(yǎng),而31.5%則是自營職業(yè)者.他們唯一的資產(chǎn)往往是房子或土地(Hatmadji和Pardede,1999).印度尼西亞人口在2030年期間的迅速老化,無疑將對印度尼西亞的政府政策產(chǎn)生各種各樣的影響.由于越來越多的印尼人逐漸變老,他們對老年收入保障機制的需求就與日俱增.而且最終隨著他們健康的惡化,他們將不得不離開勞動力隊伍.在印度尼西亞人口中老人人數(shù)的增多,還將導致這些人對醫(yī)療服務的更多需求.因此,衛(wèi)生支出在國民生產(chǎn)總值中所占

9、的百分百也有可能提高.老年人政策歷來都不是印尼政府的主要優(yōu)先考慮事項,這是由于老人(60歲及以上)的人數(shù)僅占印尼人IZl的很小百分百.照顧老人的責任基本上落在其家人的身上,因為人們認為有勞動能力的公民應該照顧其年老體衰的雙親.政府資源很少用來幫助印尼老人,特別是那些貧窮和/或沒有近親來幫助他們的老人.在過去,大多數(shù)印尼老人都能夠依賴于其家人的長期支持,其家人既作為在其出現(xiàn)健康問題期間的照顧者,也作為資金補充支持的提供者.遺憾的是,印尼人口迅速老化的時期,正好也是印度尼西亞經(jīng)歷迅速的現(xiàn)代化和從1997/1998年亞洲金融危機的影響中恢復過來的時期.現(xiàn)代化帶來Tit多的變化,這些變化影響了印度尼西

10、亞的家庭贍養(yǎng)機制.計劃生育政策成功地大大降低了印度尼西亞的出生率.盡管這項政策導致家庭撫養(yǎng)孩子的開支減少了,但卻意味著印尼人在進入老年時,支持他們的孩子也減少了.當然,這就可能使他們在年老時得到其子女支持的資金數(shù)額將有所減少.現(xiàn)代化導致家庭發(fā)生的變化之一是,那些仍然作為勞動力的年輕家庭成員移居到其它被視為能夠提供較多就業(yè)機會的城市或國家的可能性增大了.盡管年輕的家庭成員也許有可能在其它城市或國家賺更多的錢,但他們卻將會更加遠離其年老的雙親.因此,子女們在必要時履行其照顧父母的傳統(tǒng)責任的可能性就變小了(Hugo,1996,P.17).因此,對印尼老人的支持就日益從私人照顧(即老人受到其子女或家人

11、在感情和身體上的直接關懷)轉變?yōu)橐环N比較非私人和基于資金的機制,即以現(xiàn)金的方式或通過諸如護士和家庭傭人等雇傭助手來提供幫助(Koeslebijono和Sarwono,2003,P.394).因此,盡管一些印尼老人也許享有足夠的資金支持,但他們卻缺乏那種只有其家人才能給予的私人照顧和關懷.上述缺陷導致了,印尼老人越來越不得不求助于第三方機構來獲得這種照顧.這些服務機構可能來自政府或私人部門的盈利性和非盈利性機構,諸如私人療養(yǎng)院,醫(yī)院和診所等.然而,這些機構所提供的資金是有限的.只有10%左右的印尼人(工人及其配偶)享有某種形式的養(yǎng)老金,而當前只有15%的印尼人能夠享受政府或私人部門提供的某種形式

12、的醫(yī)療保險制度(國際勞工組織ILO,2003).此外,那些65歲及以上的老人實際上不可能享受醫(yī)療保險金,盡管這些人更加容易受到嚴重健康問題的困擾(國際勞工組織,2003,P.193).最后,印尼政府的預算仍然不優(yōu)先考慮對于印尼老人的社會援助支出.在2004年的政府預算中,印尼政府僅拔出215億印尼盾(23.6萬美元)來提供這種服務(亞洲開發(fā)銀行ADB,2004,P.19399),這遠遠不能滿足印尼老人的需要.本節(jié)的其余部分將闡述政府所管理的僅適用于那些享受個人社會保障的工人的社會22保障機制(印尼語通常稱為”Jamsostek”).過去的印度尼西亞社會保障法(1992年第3號法案)規(guī)定,用于工

13、人工傷,死亡和衛(wèi)生保健等方面的社會保障費用全部由雇主支付,而退休金則由雇主和工人來分擔.工人的工傷,死亡和退休等養(yǎng)恤金納入國營保險公司(PTJamsostek)管理的社會保障基金.衛(wèi)生保健項目也可以分包給私人供應商,只要它能表明,這種保險金等于或多于國營保險公司所提供的保險金就行(國際勞工組織,2003,P.93).表l顯示了必須由雇主和工人分攤支付的特定社會保障福利.每個雇主必須向其工人支付占工資總額7.24-11.24%的份額.這個數(shù)額等于一個工人年薪中大約一個月的工資.此外,每個工人必須向退休金項目支付占其工資2%的份額.表1國家社會保障機制的攤付款/保險費(占工資的%)資料來源:國營保

14、險公司(2001).然而,對社會保障機制持批評意見者卻指出,現(xiàn)有的社會保障制度未能防止那些受到印度尼西亞經(jīng)濟危機影響的人陷于貧困線以下.這是由于當前的制度存在著幾個方面的缺陷.一,它提供的保險范圍并不包含非正規(guī)部門的工人(自營職業(yè)工人)以及正規(guī)部Nd,企業(yè)(只有l(wèi)O個或以下雇員的企業(yè))的工人.這意味著該機制并不向絕大多數(shù)的印尼工人(占勞動力總數(shù)的8O%)提供保險.此外,人們還估計,在印度尼西亞社會保障法要求對該機制分擔責任的那些雇主中,實際上只有大約一半的雇主這樣做(國際勞工組織,2003;FIRSTInitiative,2005).因此,國家社會保障機制實際上所提供保險的工人人數(shù)是微乎其微的

15、.此外,社會保障機制向其成員所提供的獎勵不足以使其為退休進行儲蓄,因為那些對社會保障基金分擔責任的人所獲得的保險金非常少.Leechor所進行的一項世界銀行研究(1996)估計,社會保障福利享受者在退休時所獲得的退休金總額僅占其在35年實際工作后的最終基本薪金的7%左右.國際勞工組織所進行的另外一項研究發(fā)現(xiàn),社會保障金的平均值僅等于他們5個半月的基本薪金,或者8個半月的當前最低工資(印尼語稱為UMR)(國際勞工組織,2003,P.90).它斷言,如果這些工人把他們的退休儲蓄金存入銀行賬戶而不是存入社會保障基金,他們將會獲得更高的收益率.此外,投資于社會保障基金的回報率也非常低.國際勞工組織認為

16、,從這種投資所獲得的累計收益率比通貨膨脹率低38,比市場的平均比率低63%(國際勞工組織,2003,P.94).這是由以下事實所導致:社會保障基金主要是投資于銀行在1997年占8O%,23在1999年6月占86%(Perwira等,2003).盡管這種投資被視為比較安全,但從長期看,其收益率卻比諸如投資于證券,債券和互助基金等其它投資方案更低.最后,批評者認為,社會保障基金的管理一直都不公開和不透明.例如,作為印度尼西亞政府支助的退休金唯一提供者的國營保險公司,從來都沒有提供可以讓那些參保的工人和普通民眾了解的財務報表和進展情況定期報告(Leechor,1996,P.39).當我們考慮到參保工

17、人所獲得的保險金額以及低投資回報率和該基金的管理缺乏透明度時,就會覺得大多數(shù)印尼雇主和雇員不信任這種向他們提供社會保障的機制是不足為奇的.那些被要求參與社會保障機制的雇主,只有大約一半分擔了該基金的保險金,這就證明了雇主和雇員對社會保障機制的不信任.總而言之,印尼老人的狀況顯然是處在一個轉折點.鑒于他們的人數(shù)增加得很快,他們將會日益要求采取老年收入支持機制和衛(wèi)生保健.遺憾的是,這些老人傾向于依賴的這種傳統(tǒng)家庭贍養(yǎng)機制正在日益變得牽強附會了,這是由于印度尼西亞的家庭規(guī)模不斷縮小,還由于現(xiàn)代化所導致的其它變化(例如,家庭遷往城市和其它國家,以及那種基于經(jīng)濟需要而不是人身需要的比較形式化的家庭關系)

18、.與此同時,那種適用于支持印尼老人的第三方機構仍然不成熟,因為缺乏由政府提供的機制來滿足老年人的需要,以及對諸如社會保障基金等現(xiàn)有的公營社會保障機制管理不善.概述新的社會保障改革法如前面的第一節(jié)所述,印度尼亞國會在2004年9月28日通過了新的印度尼西亞社會保障法,該法由即將卸任的梅加瓦蒂總統(tǒng)在2004年l0月l9日簽署.該法本身僅僅簡述新社會機制(一般稱為”國家社會保障機制”Jamsosnas)的概況,包括保險金額,分擔率,關于如何投資收集來的資金的規(guī)定和關于懲處挪用基金的規(guī)定.該法僅僅說明這些問題今后將在政府的規(guī)章制度中加以詳述,這些規(guī)章制度專門由國家的相關各個部(諸如人力部,衛(wèi)生部和財政

19、部等)的官員制定,而無須征得國會的批準.評論家把新社會保障法缺乏細則歸因于迫切要在梅加瓦蒂政府下臺之前實行新法,而這需要作出很多的妥協(xié),而且這些妥協(xié)只有通過取消法案中一些有爭議的條款才能夠達成;因此,大量的條款被縮減到了最低限度.最終的結果是,該法案的措辭顯得模棱兩可,以至于可以進行不同的解釋(FIRSTInitiatire2005).該法案的主要條款是第l7條,該條款規(guī)定所有的印尼公民和長期居民都必須參加社會保障機制,并責成雇主和參保者分擔占工資一定百分比的保險金.而對于那些靠非工資收入為生者,則規(guī)定近似的數(shù)額.參保者是指:雇主所登記的雇員,必須自我登記的自營職業(yè)者和印度尼亞政府所登記的貧困

20、公民.政府將承擔窮人和喪失掙錢能力者的保險金,雖然政府最初僅承擔國民醫(yī)療保險項目的保險金(GOI,2004a).沒有關于養(yǎng)恤金或分擔額或其它參數(shù)的最低或最高限額的條款;這些細則將由更加詳細的政府規(guī)章來規(guī)定.雇主和工人將平均分擔保險金,但那些僅由雇主分擔的死亡撫恤金和工人養(yǎng)恤金則除外.然而,盡管政府對于不同社會保障項目的分擔率尚不得而知,但假24設在進行運作的最初幾年內,這些分擔率將不會比現(xiàn)有的分擔率相去甚遠,我們仍可以根據(jù)當前的社會保障分擔率來估計在社會保障機制中養(yǎng)老金和死亡撫恤金的(政府)分擔率.對退休金的分擔率估計約占某人基本薪金的16%:其中的10%為養(yǎng)老金,6%為老年儲蓄金(這是當前對

21、社會保障準備基金的分擔率).對國民醫(yī)療保險項目的分擔率估計為6%(這是當前對社會醫(yī)療保險項目中的家庭保險額的分擔率).雇主和工人將平均分擔這些保險金.工傷保險分擔率將是0.24%-1.75%,視受傷程度而定.最后,當前的死亡撫恤金項目估計為占某人基本薪金的0.3%.后兩個項目只由雇主支付.我們可以從這些數(shù)據(jù)估計出,正規(guī)部門工人的社會保障總費用占了正規(guī)部門工人工資的22.54%一23.75%(見表2).表2國家社會保障機制的正規(guī)部門工人攤付款/保險費估計數(shù)(占工資的%)資料來源:作者的估計.印度尼西亞將成立一個國家社會保障委員會(DJSN)來監(jiān)督這個機制.該委員會由l5名成員組成,包括來自中央政

22、府各部/機構,企業(yè)社團和工會的代表.這些委員的任期為5年,并可以再續(xù)任5年.總統(tǒng)將在與統(tǒng)籌社會福利國務部(Kesra)進行商議之后選出委員會的各個成員(GOI2003,PP.16-17:GOI2004,第4章).國家社會保障機制的日常管理將由國家社會保障提供機構(BPJS)來進行.這些機構的責任是:確保工人每月向國家社會保障基金交付其分擔的金額,向每一個印尼公民發(fā)放社會保障識別號碼,管理國家社會保障基金.這些機構的管理將根據(jù)更加詳細的政府規(guī)章所陳述的程序來指定(GOI2004,第47條).國家社會保障機構將由現(xiàn)有的社會保障提供機構組成:國營保險公司(PTJamsostek)(它管理正規(guī)私營部門

23、雇員的養(yǎng)老金和醫(yī)療保險項目),PTAskes公司(它管理公務員的醫(yī)療保險),PTTaspen公司(它管理公務員的養(yǎng)老金項目)和PTAsabri公司(它管理武裝部隊的養(yǎng)老金項目).這些公司將繼續(xù)管理它們各自的項目,而且想必仍能保持它們作為盈利性國有企業(yè)(Persero)的身份.這4家社會保障公司將受益于實際上的壟斷,因為沒有別的社會保障管理機構可能被委以此任,除非印尼國會采用了新的法律(G0I2004a,25第5條).這種任命立即生效,但這些公司必須在5年之內適應新的社會保障法(GOI2004a,第52條).這種社會保障計劃將由國家來執(zhí)行.該計劃沒有提及地區(qū),地區(qū)實施法律條款的作用以及地區(qū)設立一

24、個提供社會保障新機構的可能性.這也可能與新近修改的地區(qū)自治法(第32/2004號法律)有沖突,因為地區(qū)自治法的第22條(h)規(guī)定,”在實行自治方面,地區(qū)政府有責任建立社會保障機制”(GOI2004b).因此,社會保障法有可能導致中央政府和地區(qū)政府在為印尼公民實施社會保障方案時發(fā)生爭奪地盤的沖突.此外,這也可能與諸如養(yǎng)老基金法和保險行業(yè)法等現(xiàn)有的其它法律有沖突,本文將在下一節(jié)論及這些法律.在退休金方面,該法制定了兩個層次的退休金項目.第一個層次是養(yǎng)老金項目,這是一個”固定受益”的退休金項目,可想而知,這將以分期付款(PAYGO)的方式進行.當前,只有退休公務員的退休金機制和由私營部門贊助的某些退

25、休金方案才作為”固定受益”的退休金項目來運作.因此,當前只有少數(shù)印尼工人享受”固定受益”的退休金.正如該法的草案所規(guī)定的那樣,在今后的l5年左右期間,該方案只收取社會保障的分擔金額,而不向退休人員支付任何退休金(GOI2004a,第41(4)條).養(yǎng)老金的”固定受益”將是上年平均收入的一個百分比.該方案的固定最低養(yǎng)恤金按地區(qū)最低工資(R)的70%來計算.工人的寡婦和鰥夫及其子女將獲得占當?shù)刈畹凸べY4060%的最低養(yǎng)恤金(GoI2003,PP.5960).工人的寡婦和鰥夫將享受此養(yǎng)恤金直到他(她)們死亡,重婚或開始從事全日制工作為止.工人的子女將享受此養(yǎng)恤金直到他(她)們結婚,開始從事全日制工作

26、或年屆23歲(無論先達到哪一個條件)為止(GoI2004a,第4l(1)條).當前印度尼西亞的退休年齡定為55歲,而一個工人如果向該機制繳款至少達l5年,就有資格從該項目獲得全額退休金.這些工人或者他們的遺屬(如果他們在未達到退休年齡之前死亡的話)將每月都獲得其退休(撫恤)金.工人如果在未達到上述”l5年繳款要求”之前就退休,將有資格一次性獲得其老年儲蓄繳款累積總額加上其投資利得總額.然而,他們卻沒有資格享受每月的退休金(GOI2003,p.56;GOI2004a,第4l(2)條).第二個退休項目稱為老年儲蓄項目,這是一個得到充分資助(fully-funded)的義務儲蓄項目,以固定繳款(DC

27、)的方式來進行.因此,它類似于PTTaspen公司為退休公務員及其寡婦/鰥夫所設立的義務儲蓄項目.這個項目也類似于那些采用世界銀行(1994)建議的”二級退休金層次”(secondarypensionpillar)的國家所實行的強制性個人退休金賬戶項目.當工人去世,身患永久性殘疾或達到退休年齡時,老年儲蓄項目的養(yǎng)恤金將以一次性現(xiàn)金總付的方式付給.如果工人死亡或身患永久性殘疾,其遺屬(配偶和23歲以下的子女)將獲得養(yǎng)恤金.參保人所獲得的養(yǎng)恤金總額是,其歷年繳款的累積總額加上其繳款的投資利得.工人在向該機制繳款達l0年之后,就可以開始從這個賬戶領取款項(GOI2004a,第36條).25評析社會保

28、障改革法該法的目標是否不切實際?一,該法似乎要同時做很多事情.除了現(xiàn)有的老年儲蓄,工傷和死亡賠償金計劃之外,它還制定了新的”固定受益”養(yǎng)老金計劃和國民醫(yī)療保險計劃.它還制定了一個在今后2O年內最終包含所有印尼人的目標,特別是包含那些在正規(guī)部門工作的人.實際上,該法的目標是非常雄心勃勃的.在其它國家,制定一項國家社會保障計劃要經(jīng)歷一個很長的時期,從一個僅包含少數(shù)工人的小計劃開始,然后在幾十年期間逐步擴大.例如,當美國在1935年頒布社會保障法時,該法規(guī)定僅向私營正規(guī)部門的工人提供退休金.其保障范圍逐步擴大到包含工人的配偶及其受撫養(yǎng)子女(1939),工傷(1956)和65歲以上公民的醫(yī)療保險(19

29、65).后來,其保障范圍還擴大到包含農(nóng)業(yè)工人,家傭,臨時工,并在1983年最終包含了公務員(美國社會保障管理局,2003).美國社會保障福利的涉及范圍要擴大到當今的水平,總共經(jīng)歷了將近5O年之久.因此,期望印度尼西亞(它是一個發(fā)展中國家,與美國不同)能夠在10-20年之內向所有公民提供全面的社會保障福利是不現(xiàn)實的.把社會保障覆蓋面擴大到所有印尼人的任務由于以下事實而變得更加困難了:大約70%的印尼公民是在非正規(guī)部門工作,而這些工人的就業(yè)記錄和薪資清單都是不存檔的.這個部門的工人,在其雇主,職業(yè)和居所等方面也是非常多變的.一個今天在其鄉(xiāng)村干農(nóng)活的工人,下個月則可能在城市中心變成一個建筑工人,而幾

30、個月之后又可能遷往沿海地區(qū)的漁業(yè)部門工作.保留具有這種就業(yè)模式的工人的記錄,實在是一項令人生畏的任務,特別是如果根本就不存在這種記錄的話.沒有準確的記錄,就不可能向這些工人收取保險分擔額和支付養(yǎng)恤金.印尼政府在通過社會保障法時,顯然是沒有考慮到這個事實,因為它并沒有具體說明它打算如何解決這個問題.這個機制可持續(xù)得到財力支持嗎?利益攸關者受到新法的困擾的另一個原因是,在起草和審議該法時,沒有知名精算師對這個機制在今后幾十年內的繳款分擔率和應付保險金額進行精確計算.也沒有關于該機制對勞動力市場和整個印尼經(jīng)濟可能產(chǎn)生的短缺和長期影響的可信經(jīng)濟分析.在其它國家,這種分析一直是社會保障改革法制定過程的一

31、個組成部分.實際上,美國政府把關于國家社會保障機制在75年期間所收取的總收入和支付給受益人的總支出的精算估值當作其社會保障法的一部分.因此,印尼的利益攸關者對上述分析沒有成為印度尼西亞社會保障法制定過程的一部分而感到擔憂,并表示懷疑:該法的制定者決定不進行精算,因為這樣就會表明該機制在幾十年后無法得到繼續(xù)財政上的支持.沒有進行精算,就難以估計印度尼西亞社會保障計劃的未來債務(也稱為潛在養(yǎng)恤金債務).其它國家的經(jīng)驗表明,潛在養(yǎng)恤金債務的數(shù)額非常高:經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家的平均潛在養(yǎng)恤金債務超過了其國民生產(chǎn)總值的200%(詹姆斯,1997).菲律賓的一項研究估計,該國公營養(yǎng)恤金機制的潛在養(yǎng)恤金債務

32、大約為210億美元(約合200萬億盧比)27(Capulong,2004).我們可以預測,印度尼西亞的人口等于菲律賓的三倍,它的潛在養(yǎng)恤金債務當然就會比菲律賓社會保障機制的大得多了.人口統(tǒng)計估計數(shù)表明,根據(jù)人口老化的國際趨勢來看,印度尼西亞的人口在今后幾十年內將很快老化.據(jù)估計,55歲及以上的印尼人的人數(shù)將從2000年占人口的1O%左右(大約是2300萬人)增至2050年占人口的I/3(大約是1億人).與此同時,65歲及以上的印尼人口將從2000年的1000萬人(占人口的4.5%)增至2050年的6050萬人(占人口的18%)(美國人口統(tǒng)計局,2004).這就表明,由于較多的印尼人能夠活過55

33、歲這個法定的退休年齡,他們將有資格享受該法所規(guī)定的養(yǎng)恤金.這些退休人員將獲得按印度尼西亞的標準來看是相當豐厚的養(yǎng)恤金.由于它與最低工資密切相關,按照當前最低工資的7O%來計算,如果在雅加達生活和工作的工人其當前的每月最低工資為70萬盧比(約合75美元),那么他在退休時就將每月獲得至少49萬盧比的退休金.由于生活在2050年的印尼退休人員將有1億人左右,而且假定每個領退休金者每月都獲得49萬盧比的退休金,那么在2050年印尼政府就必須每月花費49萬億盧比(或每年588萬億盧比,約合610億美元)來償付這個養(yǎng)恤金債務.鑒于這個巨額的養(yǎng)恤金債務,那么在45年之后帳單到期時,印尼政府是否有足夠的資金來

34、支付養(yǎng)恤金給每個參與這個機制的退休人員,確實非常令人懷疑.如果擬議的社會保障信托基金的累積資金不足以償付這個債務,那么印尼政府就必須要么動用國家財政總預算,要么就進行額外的借債來支付這些養(yǎng)恤金.政府幫助無償付能力的社會保障信托基金償還債務的費用可能會非常巨大.在上世紀90年代,諸如奧地利,意大利和匈牙利等歐洲國家必須花費其I/3以上的總收入預算來幫助其公營養(yǎng)恤基金償還債務(詹姆斯,1997,P.355).對印度尼西亞來說,花費巨額資金來幫助無償付能力的公營養(yǎng)恤金機制償還債務的前景是非常可怕的.因此,就必須對擬議中的機制進行第二次審議來防止這種情況的發(fā)生.擬議中的養(yǎng)恤金機制對印度尼西亞的勞動力市

35、場將會產(chǎn)生什么影響?該法經(jīng)常受到的另一個批評是,由于它規(guī)定了一個有點高的繳款分擔率(占工人工資的2223%),這將給雇主和工人造成很大的經(jīng)濟負擔.實施較高分擔率的效果相當于政府規(guī)定提高最低工資的效果.由于在競爭性勞動力市場的勞動力供應具有很大的彈性,雇主可能會通過將這種費用轉嫁給工人(即降低薪資,甚至還可能減少雇工人數(shù))來對這種社會保障分擔率的提高作出反應.社會監(jiān)督和預警機構(SocialMonitoringandEarlyResponseUnitSMERU)進行的一項關于印度尼西亞城市正規(guī)部門提高最低工資的影響的研究表明,實際最低工資每提高1O%,就業(yè)總人數(shù)就將會減少1%以上,根據(jù)諸如經(jīng)濟增

36、長和勞動力供應增長等其它因素來進行控制(Suryahadi等,2003).我們可以預計,社會保障分擔率的提高將導致正規(guī)部門就業(yè)機會的相應減少,這并不利于新政府關于把失業(yè)率降低一半(從當前的9.7%降至2009年的5.1%)的計劃.?此外,該法似乎意味著,將出現(xiàn)從正規(guī)部門工人到非正規(guī)部門工人的交叉補貼,這體28現(xiàn)在這樣的事實上:正規(guī)部門工人將通過減少一定百分比的工資來繳付分擔率,而非正規(guī)部門工人則只要繳付固定數(shù)額的工資就行(GOI2004a,第l7條,第一項).這就意味著,正規(guī)部門工人的繳款將被設定為比非正規(guī)部門工人的高得多.例如,如果一個正規(guī)部門工人的月收入為l百萬盧比并繳付22.5%的分擔率

37、,那么他的工資用來繳付社會保障養(yǎng)恤金的數(shù)額就是22.5萬盧比.另一方面,一個月收入為lO萬盧比的非正規(guī)部門工人每月只要繳付l萬盧比作為社會保障繳款,這意味著他的分擔率僅為工資的lO%.這就表明,非正規(guī)部門工人的稅率比正規(guī)部門工人的低得多.正規(guī)部門工人和非正規(guī)部門工人的分擔率之間的巨大差距,大大地促使了正規(guī)部門工人通過調換到非正規(guī)部門(而同時還能繼續(xù)賺取和正規(guī)工人同樣的工資)來規(guī)避繳付全額的社會保障繳款.實際上,國際上的證據(jù)表明,規(guī)避行為已導致公營社會保障機制出現(xiàn)了很大的問題.例如,盡管有72%的菲律賓勞動力是該國社會保障機制的法定成員,但實際上只有28%左右的工人繳付了這種強制性繳款(Capu

38、long,2004).在阿根廷對其養(yǎng)恤金機制進行重大改革之前,有5O%的正規(guī)工人逃避了社會保障繳款,這導致該政府出現(xiàn)了巨額的預算赤字(詹姆斯,1997).只要印度尼西亞的正規(guī)部門和非正規(guī)部門的社會保障繳款繼續(xù)存在著差距,我們可以預計將有很多正規(guī)工人會力圖逃避繳款,從而使該機制的可持續(xù)性受到嚴重的質疑.此外,無論是在印度尼西亞還是在其它發(fā)展中國家,過去要向非正規(guī)部門的工人收取社會保障繳款,就算不是不可能,也是非常困難的事.這是因為很多非正規(guī)部門的工人流動性很大,無論是就其職業(yè)類型還是就其居住地點而言都是如此.因此,要在每個月都找到一個特定的非正規(guī)工人來收取他的社會保障繳款,可能是一件徒勞無功的事

39、.到頭來,很多非正規(guī)工人并不包含在社會保障機制中,不是因為收取繳款者無法找到他們,就是因為他們未能領取他們有權領取的養(yǎng)恤金,即便他們已經(jīng)向該機制繳了一些款.結果,非正規(guī)部門的工人一直不包含在公營的社會保障機制中,盡管很多人都認為他們是最需要得到社會保障機制保護的人.該法是否促進了印度尼西亞在提供社會保障方面的不公平競爭?最后,該法無視在向印尼人提供社會保障福利方面進行競爭的作用.該法規(guī)定,提供社會保障是政府的專有責任,盡管大多數(shù)正規(guī)部門的工人已經(jīng)從私營養(yǎng)恤金和健康保險公司獲得了足夠的健康保險金和退休金.他們要么從其雇主那里獲得,要么通過自己購買保險而獲得這種福利.實際上,自從1992年頒布關于

40、保險業(yè)與養(yǎng)老基金的法律(分別為第2號法案和第11/1992號法案)以來,印度尼西亞的私營養(yǎng)恤金與健康保險業(yè)一直取得了迅速的發(fā)展.頒布這些法律旨在通過給予印度尼西亞私營保險業(yè)和養(yǎng)老業(yè)牢固的法律地位來促進它們的發(fā)展,還旨在加強印度尼西亞發(fā)展中的金融市場(麥克勞德,1993).據(jù)估計,當前印度尼西亞有大約345個私營養(yǎng)恤金機制和500多個私營健康保險機制(FirstInitiative2005;ILO2003).提供這些養(yǎng)恤金和保險機制的公司可以成為國家社會保障機制的一部分,這將使該行業(yè)具有充分的競爭性和效率,并能使參保工人獲得最高的投資利得.然而,根據(jù)該法,政府連同現(xiàn)有的社會保障國營企業(yè)將繼續(xù)作出

41、關于國家社會保障基金該如何進行管理,投資和在受益者中進行分配的決定,而作為這個基金的實際所有者的工人卻不得參與關于基金的決策.其它國家的證據(jù)表明,把國家社會保障機制的運作(或者私營部門能夠有效地和有競爭力地提供的任何產(chǎn)品的生產(chǎn))委托給那個同時也負責管理它的一方(即政府),是一種造成災難的因素.這些國家的公營社會保障計劃往往容易成為官員們所進行的欺騙性,無用的不良投資選擇,它們將降低受益者從這些機制所能獲得的實際收益率.這從以下事實就可以看出:公營養(yǎng)老基金的收益率比私營基金的收益率低得多.私營養(yǎng)老基金的年均收益率為7%,而公營基金的年均收益率則是一1.8%,而且如果考慮到人均收入增長率,該收益率

42、將是一8.4%(Iglesias和Palaclos,2000).如第二節(jié)所述,印度尼西亞的國家社會保障機構對私營正規(guī)部門工人社會保障機制的管理也存在類似的情況.這個事實連同新聞媒體似乎一直在報道的關于國家社會保障機構管理不善的奇聞軼事,削弱了大多數(shù)印尼工人對公營社會保障機制的信心.很多工人寧愿直接控制對其社會保障基金的投資,即競爭性地選擇對不同社會保險公司(無論是公營還是私營)的投資.然而,該法正如現(xiàn)在的情況那樣,將宣布政府是工人社會保障基金的唯一管理者,從而繼續(xù)拒絕向這些工人提供機會來自己尋找最佳的社會保障機制.動機不純?實際上,很多利益攸關者都懷疑,印尼政府和國會通過該法的真正意圖是否要幫

43、助印尼窮人得到社會保障機制的更好保護.很多人推測,該法支持者的真實目的是,在國家預算之外設立一個巨額基金,即預算外賄賂基金,這類似于新秩序政權時期的森林保護基金和大米銷售局(Bulog)基金.盡管設立這些基金有其冠冕堂皇的理由(諸如保護環(huán)境等),但其收益實際上是某些高級政府官員用來中飽私囊,以及用來資助其家人和密友打算興建的有問題項目.由于政府在管理這些預算外基金方面的業(yè)績記錄糟糕透頂,存在著很大的壓力迫使該法的支持者必須經(jīng)受嚴峻的考驗,即設法說服心存疑慮的利益攸關者:擬議的社會保障信托基金不同于過去的信托基金.然而,該法的支持者至今尚未顯示出對這種考驗的負擔.鑒于審議該法的過程本身通過該法之

44、前幾乎沒有征求利益攸關者的意見,而且全然不顧他們對該法條款的反對利益攸關者對該法支持者真實意圖所表示的擔憂,看來也許再一次被證明是正確的.關于改善印度尼西亞老年保障提供狀況的政策建議印度尼西亞在努力向其公民提供更加足夠的社會保障福利和改革其當前的社會保障機制以便更好地為公民服務方面,正處于關鍵的階段.當前的社會保障機制不可持續(xù),也未能向參保的工人提供足夠的福利,這是因為工人的參保率較低,國家社會保障基金的收益率較低以及政府對該機制管理不善.因此,很多方面的人都認識到必須根本改革這個機制.遺憾的是,當前國家社會保障制度法所提出的印度尼西亞社會保障改革建議,可能會30產(chǎn)生一個過于慷慨大方從而可能危

45、及政府財政可持續(xù)性的新養(yǎng)恤金機制.該法沒有估計到在今后幾十年內印尼人口的迅速老化,而這種情況可能給政府造成額外的財政負擔.它也可能使印度尼西亞勞動力市場的狀況惡化,導致正規(guī)部門工作的更大損失,促使工人留在非正規(guī)部門.最后,它還無視社會保障信托基金的管理不善和濫用,正如過去政府設立的信托基金被濫用的情況那樣.在國際上,經(jīng)濟學家和政策制定者普遍認為,公營社會保障機制不再被視為一種向工人提供社會保障的理想制度.很多國家都采用了另外一些機制來使全體公民都享受到社會保障福利,與此同時保持在提供社會保障計劃方面的競爭和選擇.資助和提供社會保障不再應該被視為政府的專利權.不同國家的近期經(jīng)驗表明,私營部門參與

46、提供社會保障福利,能夠有效地改善服務的提供,促進競爭和革新,從而改善社會保障的提供并最終改善參保人員的健康狀況和退休福利(福克斯和帕爾默,1999).20多個發(fā)達與發(fā)展中國家實行了改革來解決固定受益養(yǎng)恤金機制所存在的資金問題.許多其它國家最近所實行的改革是圍繞著向公民提供老年養(yǎng)恤金的”三個支柱(層次)”而進行的.印度尼西亞可以學習這些關于養(yǎng)恤金改革的國際經(jīng)驗.那種分散私營部門風險的”三個支柱(層次)”策略基于下列原則:?第一個支柱(層次)是提供社會保險系統(tǒng)的公營計劃.這類似于諸如國家社會保障機制等現(xiàn)有的公營養(yǎng)恤金機制,但規(guī)模要小得多,而且只著重于重新分配和提供社會保險福利給老人,特別是那些其終

47、身收入都很低的老人.?第二個支柱(層次)是完全私營化的機制,它處理人們的強制性退休機制和保險.在固定繳款計劃中,它把受益額與繳款額聯(lián)系起來,因此,工人的養(yǎng)恤金與他/她的繳款額加上投資利得相聯(lián)系.這項計劃在財政上可以長期得到支持,因為受益額與工人的繳款額掛鉤,因此避免了從政府預算中進行緊急財政援助的可能性.?第三個支柱(層次)是在老年對策中為那些想進行更多消費者設立的自愿儲蓄制度.其主要意旨在于為個人建立一種可信的機制,通過例如對提早退出(機制)進行違約罰款來實施他們的長期退休金計劃.鑒于這個機制的重要性,政府應該指定可靠和聲譽好的銀行來承擔這個機制.此外,還應該提供足夠的刺激措施來吸引人們加入這個機制,例如,減少個人所得稅和允許用這個儲蓄來進行投資.應該允許工人和雇主選擇那些符合自己需要的社會保障機制.政府可以為公民制定強制性的社會保障機制,但這種機制沒有必要作為一種專利權來進行管理.該機制既可PAFh公營部門管