資源富集區(qū)生態(tài)補償法律制度略論_以陜北能源礦區(qū)為例

1、河南省政法管理干部學院學報2011年第56期(總第128期資源富集區(qū)生態(tài)補償法律制度略論以陜北能源礦區(qū)為例曾加1竇鵬娟2(1西北大學法學院,陜西西安710127;2武漢大學法學院,湖北武漢430072摘要:生態(tài)補償是生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑,能有效化解資源富集區(qū)生態(tài)保護與資源利用之間的矛盾。陜北能源礦區(qū)作為能源礦產(chǎn)資源富集區(qū),其生態(tài)保護與能源開發(fā)沖突的背后其實是生態(tài)利益與能源利益的博弈,而生態(tài)補償法律制度是幫助破解這一困境的現(xiàn)實需要。陜北能源礦區(qū)雖業(yè)已開展生態(tài)補償?shù)脑圏c工作,但其中存在著不少法律問題,根本原因在于生態(tài)補償在礦區(qū)內(nèi)還未上升到法律制度的層面。應(yīng)該確立生態(tài)補償?shù)姆稍瓌t,理順生態(tài)補償?shù)?/p>

2、法律關(guān)系,促進生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎?改革生態(tài)補償?shù)亩愘M體制,以推動陜北能源礦區(qū)等資源富集區(qū)生態(tài)補償法律制度建設(shè)。關(guān)鍵詞:陜北;能源礦區(qū);生態(tài)補償;法律制度中圖分類號:D9126文獻標識碼:A文章編號:10086951(2011(0506016407生態(tài)環(huán)境承載力是資源開發(fā)不可逾越的底線,于是在資源利用與生態(tài)保護之間便產(chǎn)生了一定的矛盾。這一矛盾的根源和實質(zhì),是資源經(jīng)濟利益與生態(tài)環(huán)境利益、當前利益與長遠利益、局部利益與整體利益之間的沖突?；膺@一矛盾、解決這些沖突的關(guān)鍵在于,如何平衡和協(xié)調(diào)這些利益關(guān)系,從而實現(xiàn)資源與生態(tài)的和諧。生態(tài)補償及其法律制度便是基于這樣的理念而產(chǎn)生,并逐漸被廣泛地應(yīng)用于生態(tài)文

3、明建設(shè)的實踐之中。一、生態(tài)補償法律制度:破解資源富集區(qū)生態(tài)與資源困境的現(xiàn)實需要根據(jù)2008年9月國家環(huán)保部編制的全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要,陜北地區(qū)屬于北方農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū),生態(tài)環(huán)境承載力相當有限,是生態(tài)保護的重要領(lǐng)域,這一地區(qū)能源資源的開發(fā)利用應(yīng)受到一定限制。(一陜北能源礦區(qū)的生態(tài)與資源困境從地理位置來看,陜北北部為毛烏素沙漠與黃土高原的過渡地帶,南部為黃土高原丘陵溝壑區(qū),整個地區(qū)干旱少雨,植被稀少,水土流失嚴重,自然生態(tài)條件極為惡劣。然而盡管自然條件惡劣,陜北地區(qū)能源礦產(chǎn)資源卻極為豐富。以延安和榆林為中心的陜北能源礦區(qū)更是以石油、煤炭、天然氣等化石類能源資源的富集而眾所周知。目前,延安地

4、區(qū)已探明能源礦產(chǎn)資源達10余種,其中,已探明的石油儲量約13億噸,煤炭約71億噸,天然氣約33億立方米。榆林境內(nèi)已發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)資源更是達到8大類48種之多,平均每平方公里土地蘊藏10億元地下財富,其礦產(chǎn)資源潛在價值約占全國礦產(chǎn)資源總價值的三分之一,世界七大煤田之一的神府煤田以及我國陸上最大的整裝氣田都在榆林境內(nèi)1。作為經(jīng)濟社會發(fā)展的約束性指標,生態(tài)環(huán)境承載力是資源開發(fā)不可逾越的紅線,因此資源富集區(qū)便面臨著生態(tài)保護與資源利用之間的矛盾。一方面,加強生態(tài)保護,勢必要縮小能源資源開發(fā)利用規(guī)模,則依賴于能源資源優(yōu)勢的經(jīng)濟增長必然放緩。461*收稿日期:20110530基金項目:本文系國家社科基金“國際能

5、源合作開發(fā)中的爭端解決機制研究”(項目編號:10XFX0025及陜西省社會科學界2010年重大理論和現(xiàn)實問題研究項目“陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償法律問題研究”(項目編號:2010Z046階段性研究成果。作者簡介:1曾加(1967,男,湖南漢壽人,西北大學法學院教授,法學博士、博士后,主要從事能源與環(huán)境法等方面的研究;2竇鵬娟(1981,女,陜西高陵人,武漢大學博士研究生,研究方向為經(jīng)濟法。另一方面,大規(guī)模開發(fā)利用能源資源,雖然能在短期內(nèi)獲得顯著的經(jīng)濟利益,然而又會對生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞,影響經(jīng)濟社會的長期發(fā)展。時至今日,生態(tài)保護的重要意義受到了應(yīng)有的重視,生態(tài)文明建設(shè)也被提到了前所未有的高度。

6、然而這并不能從根本上解決生態(tài)保護和資源開發(fā)之間的沖突,在資源作為地區(qū)發(fā)展的巨大推動力而存在的前提下,資源與生態(tài)之間的矛盾似乎成為一個難解的“死結(jié)”。陜北能源礦區(qū)作為能源礦產(chǎn)資源富集區(qū),目前所面臨的正是這樣一個“死結(jié)”。得天獨厚的能源礦產(chǎn)資源稟賦極大地促進了當?shù)啬酥琳麄€陜西經(jīng)濟社會的發(fā)展,然而與此同時,能源資源開發(fā)利用所帶來的負面效應(yīng)也日益凸顯,使該地區(qū)面臨著資源利用與生態(tài)保護的兩難選擇,以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取GDP的快速增長,無異于殺雞取卵;一味強調(diào)生態(tài)保護而對能源優(yōu)勢不加以利用,又相當于資源浪費。陜北能源礦區(qū)徘徊在生態(tài)保護與資源利用的兩難之間。實際上,生態(tài)保護與資源利用之間的沖突并非不可調(diào)

7、和,關(guān)鍵在于如何把握“度”的問題。對于陜北能源礦區(qū)而言,這一問題的解決最終將依賴于對生態(tài)利益和能源利益的衡量與取舍。生態(tài)利益與能源利益的博弈,是綜合利益與經(jīng)濟利益、當前利益與長遠利益、局部利益與全局利益的博弈,表面上充滿矛盾沖突,然而本質(zhì)上卻相互依存和聯(lián)系。直觀一點來講,因過分追求能源經(jīng)濟利益而造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染,看似受損的是生態(tài)利益,然而因為生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟社會發(fā)展的根本依托,毀壞的生態(tài)環(huán)境畢竟要通過經(jīng)濟方式得到恢復,因而最終受損的還是能源經(jīng)濟利益。以榆林為例,2009年僅煤炭和石油開采兩項就造成了高達160億元的生態(tài)環(huán)境成本2。生態(tài)環(huán)境成本,就是能源利益與生態(tài)利益取舍失當?shù)闹匾鷥r。(二

8、生態(tài)補償法律制度的功能與作用能源資源開發(fā)利用涉及諸多權(quán)利沖突和利益碰撞,由此會帶來一定的社會矛盾,因此需要界定權(quán)利,規(guī)制權(quán)力,還要對各種利益進行分配和協(xié)調(diào)。社會發(fā)展的歷史和實踐證明,法律制度作為協(xié)調(diào)利益沖突的核心手段,能夠有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟協(xié)調(diào)和觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性,最大限度地保持利益制度與整個社會的穩(wěn)定3。從制度設(shè)計來看,生態(tài)補償法律制度具有以下功能及作用:第一,治理和恢復生態(tài)環(huán)境,緩解“資源詛咒”和可持續(xù)發(fā)展壓力。得益于能源資源優(yōu)勢,陜北地區(qū)在較短的時間內(nèi)建立起以能源化工為主導的支柱產(chǎn)業(yè),并帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,能源經(jīng)濟迅速崛起。然而,能源的開發(fā)利用勢必會引發(fā)一系列生態(tài)和環(huán)境問題。伴隨

9、著陜北能源礦區(qū)的大規(guī)模開發(fā)建設(shè),一系列生態(tài)和環(huán)境問題接踵而至:地表塌陷、山體滑坡,耕地、林地、草地大面積毀損,植被破壞加劇,土地沙化、風沙侵蝕、水土流失越發(fā)嚴重,大氣和水資源嚴重污染能源資源的開發(fā)利用所造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染使該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境雪上加霜。例如,陜北能源礦區(qū)的沙化面積正以每年200 km2的速度在擴大,輸入黃河的泥沙量每年高達1.9億噸,草地沙化面積已達7213km2,占天然草場總面積的44%4。此外,以榆林為例,目前因煤炭開采造成的采空區(qū)已達49941km2,且每年以7080km2的速度遞增,已塌陷區(qū)達11814km2,每年新增3040km25。要擺脫目前的生態(tài)與資源困境,陜北

10、能源礦區(qū)需要一套生態(tài)恢復與治理的制度化保障。生態(tài)補償作為生態(tài)文明建設(shè)的最新理念和重要途徑,以自然資源的有償使用制度為核心,自然資源使用者或生態(tài)受益人在合法利用自然資源的過程中,需要對自然資源所有者或生態(tài)利益犧牲者支付相應(yīng)費用,為治理、恢復、建設(shè)和保護生態(tài)環(huán)境提供必要的資金支持,并通過一系列法律安排實現(xiàn)這種資金支持的制度化、規(guī)范化和市場化。生態(tài)補償法律制度的這一功能,能夠在很大程度上減輕陜北能源礦區(qū)生態(tài)脆弱以及能源資源開發(fā)利用所產(chǎn)生的生態(tài)破壞與環(huán)境污染問題,有望幫助該地區(qū)擺脫“資源詛咒”,緩解經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展壓力。第二,補償生態(tài)環(huán)境保護者與生態(tài)利益犧牲者,實現(xiàn)生態(tài)利益的協(xié)調(diào)與再分配。由于生態(tài)環(huán)

11、境保護的特殊性,保護者往往不是受益者,而令受益者主動對保護者或生態(tài)利益犧牲者給予補償又不夠現(xiàn)實。再加上,生態(tài)環(huán)境的建設(shè)周期長而回報率卻相對較低,因而對于生態(tài)建設(shè)者缺乏一定的吸引力。但是在資源富集區(qū),尤其像陜北能源礦區(qū)這樣集生態(tài)脆弱與資源密集于一體的地區(qū),在資源開發(fā)利用和生5611993年,Auty在研究產(chǎn)礦國經(jīng)濟發(fā)展問題時首次提出了“資源詛咒”(resource curse這一概念,即豐裕的資源對一些國家的經(jīng)濟增長并非充分的有利條件,反而是一種限制。資源詛咒目前已成為一個經(jīng)濟學的理論,多指與礦業(yè)資源相關(guān)的經(jīng)濟社會問題,即自然資源的豐富可能成為經(jīng)濟發(fā)展的詛咒而非祝福,大多數(shù)自然資源富裕國和地區(qū)比

12、自然資源稀缺國和地區(qū)經(jīng)濟增長更為緩慢。由世界銀行和英國國際發(fā)展署聯(lián)合融資資助的陜北能源化工基地可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究項目報告專家評審認為陜北發(fā)生“資源詛咒”的可能性極大。具體可見“專家稱陜北可能面臨資源詛咒已成特殊區(qū)域”,http:/newshswcn/system/2010/01/14/050411024shtml,最后訪問時間:2011427。態(tài)環(huán)境保護的過程中,難免會出現(xiàn)為生態(tài)利益而犧牲個人經(jīng)濟利益的利益犧牲者,以及對生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)做出貢獻的生態(tài)保護建設(shè)者。對這些利益相關(guān)者給予一定的補償,實現(xiàn)生態(tài)利益的協(xié)調(diào)與再分配極為必要。作為一個集生態(tài)學、經(jīng)濟學以及法學意義與內(nèi)涵于一體的概念,生態(tài)補償

13、法律制度以利益協(xié)調(diào)為核心,通過具有經(jīng)濟激勵作用的一系列制度安排,調(diào)整生態(tài)保護者、建設(shè)者、受益者與破壞者等利益相關(guān)者的利益分配關(guān)系,從而實現(xiàn)生態(tài)利益的協(xié)調(diào)與再分配。第三,協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展,促進生態(tài)效益與經(jīng)濟效益平衡。生態(tài)利益是一種綜合性利益,除了具有物質(zhì)的屬性以外,還具有非物質(zhì)性的意義,而能源利益則更多地體現(xiàn)出其經(jīng)濟特性。生態(tài)利益是長遠利益和全局利益,能源利益則側(cè)重于當前利益和局部利益。相對于能源資源開發(fā)所能帶來的直接而高效的經(jīng)濟利益,保護生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明所產(chǎn)生的效益需要相當長的時間才會逐漸顯現(xiàn)。長久以來,能源資源被大規(guī)模地開發(fā)利用以實現(xiàn)其經(jīng)濟價值,而生態(tài)環(huán)境的價值卻未能得到正確估量

14、,也沒有受到應(yīng)有的重視和保護。生態(tài)補償法律制度的根本目的雖然在于改善、維護和恢復生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,但卻并不排斥自然資源的開發(fā)利用,而是強調(diào)通過有償使用,將外部成本內(nèi)部化,并以經(jīng)濟、法律、行政、科技等綜合手段來調(diào)整相關(guān)利益關(guān)系,從而促進環(huán)境公平,保障生態(tài)公正。這種生態(tài)效益與經(jīng)濟效益平衡機制,正是破解陜北能源礦區(qū)生態(tài)與資源困境、打開生態(tài)保護與資源利用“死結(jié)”的核心。二、生態(tài)補償實踐中的不足與原因:陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償法律問題檢視生態(tài)補償機制作為建設(shè)生態(tài)文明的最新理念,已在不同行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)得到了一定程度的實踐,但從各地的規(guī)定、做法以及實施效果來看,我國生態(tài)補償?shù)膶嵺`還很不成熟。陜北能源礦區(qū)等資源富集

15、區(qū)也開展了生態(tài)補償試點工作,目前其內(nèi)容主要集中在征收礦產(chǎn)資源稅費和實施“退耕還林”工程方面,所采用的手段以行政手段和經(jīng)濟手段為主,各項規(guī)定和做法還很不成熟,因而存在著許多方面的問題。本文僅對其中的法律問題予以梳理和分析。(一生態(tài)補償法律關(guān)系混亂生態(tài)補償作為一種環(huán)境手段,主要應(yīng)用于兩個典型領(lǐng)域:一是資源開發(fā)利用過程中對資源環(huán)境生態(tài)功能的保護與補償;二是對生態(tài)安全重要區(qū)域或自然客體采取絕對保護時對利益犧牲者的補償6。從生態(tài)補償中的法律關(guān)系來看,其一方主體恒為國家及其政府,而另一方主體則是自然資源的合法開發(fā)利用者、調(diào)節(jié)型生態(tài)功能的提供者以及利益特別犧牲者7。陜北能源礦區(qū)的生態(tài)補償在以上兩個領(lǐng)域都有涉

16、及,其各自的生態(tài)補償法律關(guān)系應(yīng)有所區(qū)別,因此應(yīng)該一分為二地進行認識和界定。然而目前陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償?shù)闹黧w以政府、能源資源開發(fā)利用者以及“退耕還林”工程中的利益特別犧牲者為主,而調(diào)節(jié)型生態(tài)功能提供者基本上未被納入其生態(tài)補償體系。生態(tài)補償機制的內(nèi)容不僅包括對生態(tài)環(huán)境的治理、恢復和保護,還包括對生態(tài)環(huán)境保護中的利益犧牲者和利益受損者給予的經(jīng)濟或非經(jīng)濟形式的補償。目前陜北能源礦區(qū)的生態(tài)補償主要以生態(tài)環(huán)境的恢復與綜合治理為主,涉及利益相關(guān)者的補償項目十分有限,除了“退耕還林”工程為生態(tài)保護做出犧牲和貢獻的農(nóng)牧民以糧食或現(xiàn)金形式的補償以外,其他利益犧牲者和利益受損者,很難通過現(xiàn)有生態(tài)補償機制得到應(yīng)有補

17、償。以煤炭資源的開采為例,煤炭產(chǎn)業(yè)為地方GDP和政府財政收入以及企業(yè)利潤做出了巨大貢獻,然而生活在陜北能源礦區(qū)的農(nóng)民不僅沒有從中分享到應(yīng)有的福祉,反而承受著因煤炭開采造成的塌陷區(qū)生存環(huán)境的惡化和生活條件的改變,雖然礦區(qū)農(nóng)民每年可以從煤礦得到的一定的補償金,但每噸煤02元的補助標準實在無法補償其實際犧牲和受損的經(jīng)濟利益。這就是說,作為陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償法律關(guān)系主要主體的國家與當?shù)卣?、資源開發(fā)利用者以及利益犧牲者,在兩個不同的生態(tài)補償領(lǐng)域存在著混同。此外,作為生態(tài)補償兩大客體的自然資源客體和自然生態(tài)客體,在陜北能源礦區(qū)資源開發(fā)和生態(tài)建設(shè)兩個生態(tài)補償領(lǐng)域未被加以清晰的界定。這種對于生態(tài)補償主體與

18、客體的模糊認識與界定,造成了陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償法律關(guān)系的混亂,也是其他法律問題產(chǎn)生和存在的根由。(二生態(tài)補償權(quán)益調(diào)節(jié)失范能源礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用除了造成陜北能源礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的毀壞以外,還刺激了與環(huán)境、土地、利益分配、勞動力安置等有關(guān)的糾紛和社會矛盾。權(quán)利沖突、利益碰撞是生態(tài)補償必須正視的現(xiàn)實,也是解決問題的關(guān)鍵思路。陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償所涉及的權(quán)利,包括資源所有權(quán)、資源使用權(quán)、環(huán)境權(quán)、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。前兩種權(quán)利通過自然資源有償使用制度的調(diào)節(jié),較661關(guān)于陜北采礦塌陷區(qū)農(nóng)民的生存狀況,可以參看經(jīng)濟參考報2008年4月1日第八版陜北煤炭塌陷區(qū)見聞一文。好地在國家與資源開采者之間實現(xiàn)了權(quán)利的分割。然

19、而,作為公眾權(quán)利的環(huán)境權(quán)、生存權(quán)與發(fā)展權(quán)與前兩種權(quán)利之間卻沒有相應(yīng)的范式予以平衡,使得環(huán)境公平和生態(tài)公正難以實現(xiàn)。資源所有權(quán)與資源使用權(quán)所產(chǎn)生的是物質(zhì)性的利益,而環(huán)境權(quán)、生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所對應(yīng)的是綜合性的利益,既有物質(zhì)利益也有生態(tài)健康等非物質(zhì)性利益。在物質(zhì)性利益與非物質(zhì)性利益之間,陜北能源礦區(qū)顯然對前者有所側(cè)重。在經(jīng)濟學角度上,外部成本內(nèi)部化是實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)幕舅悸?以資源經(jīng)濟利得來彌補生態(tài)利益損失,從而實現(xiàn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護之間的協(xié)調(diào)?！拔廴菊吒顿M,利用者補償,開發(fā)者保護,破壞者恢復”的生態(tài)補償原則就是這一思路的集中體現(xiàn)。然而遺憾的是,這一思路在陜北能源礦區(qū)的生態(tài)補償中未能得到很好的貫

20、徹和利用。另外,在生態(tài)補償權(quán)益調(diào)節(jié)的具體方式上,除了給予資金和實物等經(jīng)濟形式的補償以外,還包括政策補償、智力補償?shù)雀鞣N非經(jīng)濟形式的補償,如勞動力安置、技術(shù)扶持、政策優(yōu)惠等。而陜北能源礦區(qū)的生態(tài)補償主要集中在經(jīng)濟形式的補償方面,無論是對生態(tài)破壞和環(huán)境污染責任者,還是自然資源開發(fā)利用者,抑或生態(tài)利益提供者和利益特別犧牲者,基本都是以金錢或?qū)嵨锏男问竭_到懲處、調(diào)節(jié)或補償?shù)哪康?權(quán)益調(diào)節(jié)方式僵化、單一,調(diào)節(jié)力度也難以起到生態(tài)補償所應(yīng)具有的經(jīng)濟激勵作用。以陜西省森林生態(tài)效益補償基金管理辦法中對于公益林所有者或經(jīng)營者的補償為例,森林生態(tài)效益補償基金的平均標準僅為每年每畝5元,這一標準對于森林生態(tài)效益的調(diào)節(jié)

21、力度顯然十分有限。(三生態(tài)補償法律規(guī)制缺失生態(tài)補償不僅是一個生態(tài)概念,還是一個法律概念,缺少法律規(guī)制的生態(tài)補償具有較大的主觀隨意性和不穩(wěn)定性。陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償法律規(guī)制的缺失主要表現(xiàn)在兩個方面:第一,生態(tài)補償?shù)姆芍尾蛔?。生態(tài)補償具有深厚的法理基礎(chǔ),要使這些法理體現(xiàn)并運用在生態(tài)補償?shù)膶嵺`中,還需要一個從法理到法律依據(jù)的轉(zhuǎn)化過程。就目前來看,陜北能源礦區(qū)的這一轉(zhuǎn)化結(jié)果即生態(tài)補償?shù)姆芍紊袩o法滿足現(xiàn)實需要。實踐中,陜北能源礦區(qū)“退耕還林”工程對農(nóng)牧民的糧食和現(xiàn)金補償可以根據(jù)退耕還林條例中的相關(guān)規(guī)定予以實施,另外對煤炭石油天然氣開采引起的水土流失征收的補償費也有2009年出臺的陜西省煤炭石油天

22、然氣資源開采水土流失補償費征收管理辦法作為依據(jù)。然而,除了“退耕還林”和水土流失,能源礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用所涉及的生態(tài)問題是多方面的?，F(xiàn)實中,植被破壞、水土流失、地表塌陷、環(huán)境污染等許多生態(tài)責任還無法找到確切的法律依據(jù)得到認定,生態(tài)義務(wù)的履行也存在著法律保障不足的問題。法律支撐的不足只好以政策的形式來加以彌補,使本應(yīng)制度化和體系化的生態(tài)補償機制在陜北能源礦區(qū)變成了一系列孤立措施的松散集合,影響了生態(tài)補償機制的連貫性和統(tǒng)一性。第二,生態(tài)補償?shù)亩愘M規(guī)制欠妥?，F(xiàn)實中,資金的短缺極大地制約著陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償工作的順利鋪展。一方面,在現(xiàn)有生態(tài)補償稅費體制下,生態(tài)補償資金主要依靠縱向的財政轉(zhuǎn)移支付獲得,

23、而現(xiàn)行分稅制體制下礦產(chǎn)資源稅費分成比例顯然難以滿足其生態(tài)補償?shù)膶嶋H需要。另一方面,相對于資源開采利用所造成的生態(tài)成本而言,現(xiàn)行補償稅費的征收標準仍然較低,難以彌補恢復和保護生態(tài)環(huán)境的資金缺口。例如,根據(jù)陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收管理辦法,水土流失補償費按照省40%、市縣60%的比例分配,具體征收標準為原煤陜北5元/噸,關(guān)中3元/噸,陜南1元/噸;原油30元/噸;天然氣0008元/m3。然而據(jù)統(tǒng)計,陜西省每年因煤炭石油天然氣開采水土流失所造成的經(jīng)濟損失超過25億元,而陜北僅油氣開采一項每年新增的水土流失量就達1800萬噸8。顯然,相對于資源開采所實際造成的水土流失量及其經(jīng)濟損

24、失而言,現(xiàn)行水土流失補償費分成比例和征收標準的合理和科學性有待商榷。三、法律制度構(gòu)建:陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償?shù)拈L效機制追根溯源,陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償實踐中的法律問題最終都將矛頭指向一個焦點,即生態(tài)補償作為一種法律制度在陜北能源礦區(qū)的缺失。發(fā)揮生態(tài)補償?shù)膽?yīng)有功能,實現(xiàn)資源利用與生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵,就是要構(gòu)建生態(tài)補償法律制度,使其作為一種長效機制在陜北能源礦區(qū)得到確立。(一確立生態(tài)補償?shù)姆稍瓌t法律原則是法律的根本準則,體現(xiàn)法的本質(zhì)和基本價值,“指導和協(xié)調(diào)著全部社會關(guān)系或某一領(lǐng)域的社會關(guān)系的法律調(diào)整機制”9。構(gòu)建陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償法律制度,首先應(yīng)確立起明確的生態(tài)補償法律原則。結(jié)合生態(tài)補償?shù)淖钚?/p>

25、理論研究和實踐經(jīng)驗,筆者認為陜北能源礦區(qū)應(yīng)以公平原則、效益原則、多元化原則作為其生態(tài)補償?shù)姆稍瓌t。公平是人類對于社會成員相互關(guān)系的合理設(shè)計和理想安排,是關(guān)于權(quán)利和利益合理分配的概念10。以公平作為生態(tài)補償?shù)姆稍瓌t,就是要在761陜北能源礦區(qū)生態(tài)保護者和生態(tài)受益者之間尋求一種結(jié)果上的平衡,以維持生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各種物質(zhì)和能量存量的穩(wěn)定11。筆者所指的公平含義廣泛,不局限于人類之間的代內(nèi)公平、代際公平和權(quán)利公平,還包括人與生物、人與自然之間的公平。公平原則之所以應(yīng)該成為陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償?shù)姆稍瓌t,還在于區(qū)域內(nèi)和個體間資源稟賦差異的存在,正是這種起點上的“不公平”,要求進行權(quán)利與利益的調(diào)節(jié)分配,以

26、追求結(jié)果上的相對公平。生態(tài)補償包含許多經(jīng)濟學思想,也采納不少經(jīng)濟性手段,這是因為從經(jīng)濟學的視角來看,生態(tài)環(huán)境本身就是典型的公共物品,具有消費上的非競爭性和非排他性特點,因而正外部性很強,容易導致“公地悲劇”和“搭便車”的現(xiàn)象,以至于以利潤最大化為目標的企業(yè)很少愿意提供生態(tài)服務(wù)。正因如此,應(yīng)該在陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償中引入效益原則,根據(jù)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護中收益與成本的比例,確定相應(yīng)的生態(tài)補償標準,并根據(jù)市場變化加以合理調(diào)整。效益原則對于生態(tài)補償各相關(guān)主體都具有適用性,可以促使資源所有者制定更合理的生態(tài)補償方案,鼓勵資源開采者減少資源浪費,激勵生態(tài)建設(shè)者提高建設(shè)效率、縮短建設(shè)周期。效益原則對于解

27、決陜北能源礦區(qū)資源開發(fā)利用過程中的不經(jīng)濟現(xiàn)象將會十分有益,是實現(xiàn)外部成本內(nèi)部化的重要途徑。生態(tài)補償是一個綜合性的概念,因而陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償還應(yīng)堅持多元化原則,包括生態(tài)補償主體的多元化、形式的多元化和效果的多元化。生態(tài)補償?shù)闹黧w本身就具有廣泛性,國家、地方政府、社會組織、企事業(yè)單位以及公民個人都可以以主體的身份參與生態(tài)補償。當然,不同類別的主體在生態(tài)補償中的角色和地位不盡相同。由于生態(tài)環(huán)境的公共產(chǎn)品屬性,政府必然在生態(tài)補償中擔任主要責任,以企業(yè)為代表的市場力量可以發(fā)揮推動作用,而公眾則可以以建設(shè)者、受益者、監(jiān)督者的多重身份廣泛參與生態(tài)補償?shù)娜^程。生態(tài)補償形式的多元化是指不拘泥于既定的形式,

28、既可以采用現(xiàn)有形式進行補償,也可以根據(jù)情勢變化創(chuàng)造新的補償形式,結(jié)合經(jīng)濟、法律、行政、科技等手段,使政策補償、資金補償、實物補償、智力補償推陳出新。生態(tài)補償中存在著諸多權(quán)利與利益,要滿足不同利益主體的要求,既要起到治理、恢復、保護、建設(shè)生態(tài)環(huán)境的作用,又要實現(xiàn)懲處、補償、激勵、引導生態(tài)利益相關(guān)者的目的,這樣才能實現(xiàn)生態(tài)補償效果的多元化。(二理順生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系前文曾述,陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償中存在不少法律問題,其根由在于對生態(tài)補償法律關(guān)系認識不清,界定不明。因此,確立陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償法律制度,理順礦區(qū)生態(tài)補償?shù)闹黧w和客體這一基本法律關(guān)系十分關(guān)鍵。生態(tài)補償法律關(guān)系的成立,首先需要一定的事實和

29、前提,即國家和社會主體之間的約定,其具體主體關(guān)系的締結(jié),則視情況而定。由于生態(tài)補償主要發(fā)生在資源開發(fā)和生態(tài)功能的保護這兩個領(lǐng)域,因此生態(tài)補償?shù)闹黧w關(guān)系相應(yīng)地呈現(xiàn)為兩類關(guān)系,一類是直接利益相關(guān)者補償,包括國家補償、資源利益相關(guān)者補償和自力補償;另一類是非直接利益相關(guān)者補償,以社會補償為主12。在資源開發(fā)領(lǐng)域,陜北能源礦區(qū)的生態(tài)補償主要是資源利益相關(guān)者補償,其生態(tài)補償?shù)闹黧w應(yīng)該是與資源開發(fā)有直接利益關(guān)系的組織或個人,而補償客體則應(yīng)該是作為資產(chǎn)狀態(tài)的自然資源。生態(tài)補償?shù)闹黧w有實施主體和受益主體之分,后者在生態(tài)補償兩個領(lǐng)域基本重合,因而主要區(qū)別在于實施主體。資源開發(fā)領(lǐng)域生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w主要由資源開發(fā)

30、者來擔任。這里存在著一個權(quán)利交易形成的主體替代過程。代表人民的國家是資源的所有者,擁有資源所有權(quán)和使用權(quán),理應(yīng)成為生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w,但其通過將資源使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或出讓給資源開發(fā)者,而使資源開發(fā)者替代自己成為生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w。在生態(tài)功能的保護領(lǐng)域,陜北能源礦區(qū)的生態(tài)補償主要是國家補償和社會補償,補償主體相對廣泛,補償客體是作為有機狀態(tài)背景而存在的自然生態(tài)客體。這里主要對其生態(tài)補償主體進行分析。在國家補償中,國家是生態(tài)補償?shù)膶嵤┲黧w,以財政撥款和補貼、政策優(yōu)惠、技術(shù)輸入、勞動技能培訓、提供教育和就業(yè)等物質(zhì)或非物質(zhì)的形式來補償陜北能源礦區(qū)的生態(tài)建設(shè),其受益主體具有不特定性,通過資源生態(tài)服務(wù)價值提

31、高而受益的社會主體都包括在內(nèi)。在社會補償中,因其屬于非直接利益相關(guān)者補償關(guān)系,所以其實施主體和受益主體均具有不特定性,在此不作詳述。861“公地悲劇”(tragedy of the commons是美國學者哈定于1968年在科學雜志上發(fā)表的一篇題為公地的悲劇的文章中提出來的,其基本含義是指有多個擁有者的資源或財產(chǎn)即所謂公共產(chǎn)品,由于每一擁有者皆擁有使用權(quán)而他人不得阻止其使用,因而造成資源的過度使用和枯竭?！按畋丬嚒?free-ride理論最早由美國經(jīng)濟學家曼柯·奧爾遜1965年提出,其基本含義是不支付成本而坐享他人之利。公地悲劇和搭便車現(xiàn)象是公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性特點所引起的最

32、常見的兩種現(xiàn)象。（ 三） 促進生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎?法律通過確認和調(diào)整人們的行為， 引導各種社 會關(guān)系向有利于社會的方向發(fā)展， 最終形成理想的 社會秩序， 法律本身的內(nèi)在調(diào)整機制決定了一項制 度的建立需要立法來體現(xiàn)和支撐。 因此， 確立生態(tài) 補償法律制度必須完善生態(tài)補償?shù)牧⒎?。由于不同 地區(qū)之間的生態(tài)環(huán)境問題各有側(cè)重， 社會經(jīng)濟發(fā)展 這就要求各個地區(qū)應(yīng)根據(jù)本地區(qū) 水平也參差不齊， 現(xiàn)實情況， 在遵守國家憲法和法律的前提下 ， 有針對 性地加強和完善生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎ǎ?以彌補國家 有關(guān)立法的暫時空白， 同時也突出立法的地方特色。 2009 年 1 月 陜西省煤炭石油天然氣資源開采 水土流失補償

33、費征收使用管理辦法 的實施標志著 陜西省能源開發(fā)水土保持補償機制的初步建立 ， 這 。 ， ， 在全國屬于首創(chuàng) 可見 在生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄉ?陜西 可謂走在全國前列。 但是作為一項系統(tǒng)環(huán)境工程， 陜北能源礦區(qū)的生態(tài)補償不僅需要詳細的程序性法 規(guī)， 更需要具有指導和統(tǒng)領(lǐng)意義的實體法律支撐整 個生態(tài)補償。相對于陜北能源礦區(qū)資源開發(fā)和生態(tài) 建設(shè)的需要， 其生態(tài)補償?shù)牡胤搅⒎@然不足。 正 礦區(qū)內(nèi)的生態(tài)補償才會呈現(xiàn)出以政策代法 因如此， 律的特點， 以至于生態(tài)責任的認定、 生態(tài)義務(wù)的履 行、 生態(tài)補償行為的規(guī)范等都存在法律障礙 。 陜北能 源 礦 區(qū) 生 態(tài) 補 償 的 地 方 立 法 應(yīng) 以憲 法 關(guān)于

34、環(huán)境資源的規(guī)定為基礎(chǔ)， 同時亦應(yīng)明確環(huán) 、 礦產(chǎn)資源法 、 土地管理法 、 水資 境保護法 森林法 源法 以及 等國家法律中對生態(tài)保護與補 體現(xiàn)系統(tǒng)性、 完整性以及在不同級別和層 償?shù)囊?guī)定， 次立法上的相互協(xié)調(diào)與配合。 當務(wù)之急， 需要把一 些實踐中行之有效的生態(tài)補償政策上升為法律規(guī) 范， 這是陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償?shù)胤搅⒎ǖ闹匾?徑。在條件成熟時， 可以考慮通過地方立法協(xié)作， 對 涉及能源礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)母黜棇嶓w性問題和程 序性問題做出明確具體的規(guī)定， 使陜北能源礦區(qū)的 生態(tài)補償?shù)玫匠浞值姆芍巍?（ 四） 改革生態(tài)補償?shù)亩愘M體制 稅費制度是生態(tài)補償?shù)闹匾獌?nèi)容之一。 目前， 我國礦產(chǎn)資源

35、生態(tài)補償?shù)亩愘M主要包括資源稅 、 礦 產(chǎn)資源補償費、 礦區(qū)使用費、 探礦權(quán)使用費和采礦權(quán) 使用費、 探礦權(quán)價款和采礦權(quán)價款。 這些稅費雖然 能在一定程度上起到補償?shù)V產(chǎn)資源開采所造成的資 源經(jīng)濟價值損失的作用， 但卻沒有將生態(tài)損害的成 13 本計入其中， 導致稅費體制的設(shè)計不夠合理 。 要 就現(xiàn)階段而言， 陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償稅費體 制改革的當務(wù)之急同時也是現(xiàn)實的步驟， 是改變礦 區(qū)內(nèi)資源稅費的計征方法。資源稅在性質(zhì)上一般被 歸為級差地租， 而礦產(chǎn)資源補償費則屬于絕對地租 ， 具有不同的設(shè)定目的和預期作用， 不應(yīng)混淆更不能 資源稅暫行條例 ， 相互取代。但是根據(jù) 資源稅采 用定額從量征收的辦法。

36、 陜北能源礦區(qū)對原煤、 原 油以及天然氣產(chǎn)品稅等資源稅采用的就是這種從量 這就使得資源稅陷入了與礦產(chǎn)資源補 計征的辦法， 償費重復征收的誤區(qū)， 成為資源有償使用制度的組 成部分， 混淆了其作為“稅 ” 在性質(zhì)與功能上與“資 14 源收益” 的區(qū)別 。因此應(yīng)當適時修改資源稅計征 “從價計征 ” ， 辦法， 以 取代現(xiàn)行的“從量計征 ” 這不 僅能夠體現(xiàn)資源的價格， 而且可以將資源開采的外 ， 部成本內(nèi)部化 實現(xiàn)合理開發(fā)資源和節(jié)約使用資源 的稅收本意。 此外， 陜北能源礦區(qū)還應(yīng)圍繞礦產(chǎn)資源補償費 進行改革。從性質(zhì)來看， 礦產(chǎn)資源補償費是礦產(chǎn)資 源所有權(quán)人依據(jù)其所有權(quán)向礦產(chǎn)資源使用者取得的 租金，

37、因此在理論上， 礦產(chǎn)資源補償費應(yīng)成為礦產(chǎn)資 由于現(xiàn)行礦產(chǎn)資 源有償使用的主要部分 。然而， 、 “棄薄采 源補償費的費率過低， 導致“棄貧采富” 厚” 的現(xiàn)象在陜北能源礦區(qū)屢見不鮮， 造成資源的 嚴重浪費， 而其征收額也遠低于礦產(chǎn)資源本身價值 ， 難以實現(xiàn)礦產(chǎn)資源有償使用的目的， 無法體現(xiàn)國家 作為礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)益。 所以， 應(yīng)該適時調(diào)整 礦產(chǎn)資源補償費率， 使其真正體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)墓δ埽?減少資源開采中的浪費現(xiàn)象。 陜北能源礦區(qū)生態(tài)補償稅費體制改革的最終方 向應(yīng)該是推動設(shè)立權(quán)利金制度。權(quán)利金是資源所有 人實現(xiàn)其權(quán)益的最主要的形式。 事實上， 從性質(zhì)上 分析， 我國的礦產(chǎn)資源補償費就是英美法

38、系國家所 16 “權(quán)利金” 。所以， 謂的 設(shè)立權(quán)利金制度的重要途 徑之一就是礦產(chǎn)資源補償費的改革。 當然， 這并不 15 意味著權(quán)利金制度就是礦產(chǎn)資源補償費的直接變 形， 從理論上來說， 礦區(qū)使用費、 探礦權(quán)、 采礦權(quán)使用 費也屬于權(quán)利金的范圍， 是權(quán)利金制度的內(nèi)容之一。 實行權(quán)利金制度， 是維護國家作為資源所有者的所 有權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的需要， 同時也是市場經(jīng)濟條件下實 現(xiàn)經(jīng)濟一體化和國際化的需要。 參考文獻： 1 陜西省委黨校課題組 陜北能源開發(fā)與環(huán)境保 J 新西部， 2009 ， （ 12 ） ： 52 55 ， 58 護研究 2 5 李軍 陜北能化基地： 環(huán)境代價達 160 多億 N 中國

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