談我國法制化海洋監(jiān)察管理中的問題及對策

1、談我國法制化海洋監(jiān)察管理中的問題及對策    摘要：海洋行政管理究其實(shí)質(zhì)是海洋監(jiān)察管理。近幾十年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類在開發(fā)海洋、利用海洋的經(jīng)濟(jì)活動中對海洋造成的污染日趨嚴(yán)重。為保證海洋這個全球生命支持系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡發(fā)展，保證我國海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，減小污染對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，近年來，我國海洋有關(guān)監(jiān)察執(zhí)法部門在依法管理海洋污染和保護(hù)海洋環(huán)境工作方面取得了一定的成效，但還存在一些問題，諸如，無法可依，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不糾等方面的問題。為此，筆者在分析我國近年來海洋監(jiān)察管理中存在的問題的基礎(chǔ)上，從法制化建設(shè)的角度提出了我國

2、海洋監(jiān)察管理的思路與對策。關(guān)鍵詞：法制化  海洋監(jiān)察管理  海洋污染  海洋環(huán)境保護(hù)當(dāng)今世界，人類面臨著人口、資源、環(huán)境三大問題。而海洋占地球面積70以上，其豐富的自然資源和巨大的開發(fā)潛力，將是人類未來安置就業(yè)的重要場所及工業(yè)原料的可靠基地。因此，海洋作為全球生命支持系統(tǒng)的一個重要組成部分，也將是人類社會可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富，這一點(diǎn)正成為越來越多人的共識。解決人類當(dāng)前面臨的人口膨脹、資源短缺、環(huán)境惡化的有效途徑就在海洋。然而海洋開發(fā)是一項綜合性很強(qiáng)的事業(yè)，它不僅涉及國家間的利益、矛盾和沖突，就國內(nèi)也涉及許多行業(yè)、學(xué)科和部門間的利益、矛盾和沖突。為協(xié)調(diào)和處理開發(fā)利用

3、者之間的利害沖突，協(xié)調(diào)開發(fā)利用與環(huán)境、資源、生態(tài)之間的矛盾，達(dá)到合理開發(fā)利用海洋資源，促進(jìn)海洋事業(yè)正常、有序、健康、穩(wěn)定的發(fā)展，本文擬從法制化的視角談我國近年來海洋監(jiān)察管理中存在的問題及解決的思路對策。一、法制化海洋監(jiān)察管理的內(nèi)涵界定海洋監(jiān)察管理是適應(yīng)現(xiàn)代海洋行政管理的發(fā)展需要而產(chǎn)生的一種行政執(zhí)法職能，屬于行政監(jiān)督檢查范疇，承擔(dān)著海洋執(zhí)法和護(hù)法的雙重任務(wù)。具體而言，海洋監(jiān)察管理是指由法定的或經(jīng)授權(quán)的國家和地方海洋監(jiān)察部門，依法維護(hù)國家海洋權(quán)益、保護(hù)海洋環(huán)境、維護(hù)海洋資源開發(fā)利用秩序、保障海域使用者合法權(quán)益的重要行政手段，是各級海洋行政主管部門為了履行其行政職能，按照規(guī)定的程序和方式對現(xiàn)行的各種

4、海洋法律、法規(guī)和部門行政規(guī)章制度等的貫徹實(shí)施進(jìn)行的監(jiān)督管理，并對海上作業(yè)的違法性行為及時進(jìn)行查處的行政執(zhí)法活動。法制化海洋監(jiān)察管理是指國家海洋監(jiān)察總隊及其監(jiān)察人員運(yùn)用法律手段，依法管海、護(hù)海的一種法制發(fā)展趨勢。它不僅指那些以強(qiáng)制手段調(diào)整海洋活動中各種關(guān)系，使其符合海洋管理目標(biāo)的活動，而且還指那些依法保證行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和其他管理手段有效實(shí)施的活動；1（p189）法制化海洋監(jiān)察管理包括兩方面內(nèi)涵：一是指法制化海洋監(jiān)察管理活動，即國家及地方海洋監(jiān)察管理部門在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，對國家及地方海域使用活動依法行使監(jiān)督管理權(quán)，貫徹實(shí)施國家在海洋開發(fā)、利用方面的方針、政策、法律、法規(guī)和各項規(guī)章制度，保

5、證國家的管理意志得以實(shí)現(xiàn)。二是指法制化海洋行政行為，即對海洋行政機(jī)關(guān)自身行為的管理活動。比如，海洋行政機(jī)關(guān)的設(shè)立活動是否合法，執(zhí)法體系是否健全和完善，海洋行政機(jī)關(guān)工作人員的執(zhí)法素質(zhì)是否高，法制觀念是否強(qiáng)等。我國海洋監(jiān)察管理部門隸屬于國家海洋局。國家海洋局為了有效地履行海洋監(jiān)察管理職能，建立了中國海洋監(jiān)察總隊，并在北海海區(qū)、東海海區(qū)、南海海區(qū)設(shè)立了三個海區(qū)總隊，在沿海省、自治區(qū)、直轄市也正在建立地方海洋監(jiān)察總隊，以形成一體化的海洋監(jiān)察執(zhí)法體系。其主要職能是依照有關(guān)法律和規(guī)定，對我國管轄海域（包括海岸帶）實(shí)施巡航監(jiān)視，對侵犯海洋權(quán)益、非法使用海域、損害海洋環(huán)境與資源、破壞海上設(shè)施、擾亂海上秩序等違

6、法行為進(jìn)行查處，并根據(jù)委托或授權(quán)進(jìn)行其它海上執(zhí)法工作。海洋監(jiān)察管理工作與其他管理工作有很大的區(qū)別。由現(xiàn)階段海洋開發(fā)利用活動的規(guī)模和性質(zhì)、海洋科技發(fā)展的水平以及國家現(xiàn)行的海洋法律制度與海洋執(zhí)法管理體制等因素決定了海洋監(jiān)察管理具有如下特點(diǎn)：法制性和科技性。海洋監(jiān)察管理工作是對有關(guān)的法律知識和科學(xué)技術(shù)知識的綜合運(yùn)用，具有很強(qiáng)的法制性和科技性。它要求海洋監(jiān)察管理人員不僅要有較強(qiáng)的法制觀念和豐富的法律知識，還應(yīng)具有與工作有關(guān)的科學(xué)技術(shù)知識。包括海洋水文氣象、海洋生物、化學(xué)、地質(zhì)知識及海洋應(yīng)用技術(shù)知識等。廣泛性和綜合性。海洋監(jiān)察管理工作涉及多方面的內(nèi)容和多部門的活動，具有相當(dāng)?shù)膹V泛性和綜合性。它涉及權(quán)益、

7、資源、環(huán)境等多方面的內(nèi)容，涉及到許多相關(guān)行業(yè)和部門的海上活動。海洋監(jiān)察管理具有多部門、多行業(yè)性的特點(diǎn)，是各有關(guān)部門在各自職責(zé)和范圍基礎(chǔ)上的跨部門、跨行業(yè)的一種監(jiān)督管理活動。漁政、港監(jiān)、海上治安等部門都是我國海上執(zhí)法部門，各部門的海洋監(jiān)察也要互相協(xié)調(diào)、支援，共同維護(hù)國家海洋法律法規(guī)的尊嚴(yán)。復(fù)雜性和艱巨性。海洋監(jiān)察管理工作具有一定的復(fù)雜性和艱巨性。我國管轄的海域除渤海是內(nèi)海外，其他海區(qū)均存在著與鄰國之間劃分海域疆界和島嶼歸屬等涉及國家主權(quán)權(quán)益等問題。我國的海洋法制化建設(shè)尚處在一個不斷發(fā)展和完善的階段，受現(xiàn)有海洋法律、法規(guī)體系和現(xiàn)行海洋管理體制的制約，一些相關(guān)海洋的部門法在管轄權(quán)限以及涉及本部門利益

8、的一些規(guī)定存有不少交叉、甚至矛盾之處，增添了海洋監(jiān)察管理工作的復(fù)雜性和難度。另外，海洋監(jiān)察管理中的主體性工作是對管理的海域?qū)嵭斜O(jiān)視、監(jiān)督檢查，主要活動區(qū)域在海上，由于海上自然環(huán)境的惡劣、工作環(huán)境的多變，生活環(huán)境的艱苦，更加突出了執(zhí)法的艱巨性。此外，由于海洋的浩瀚無邊的特點(diǎn)決定了海洋執(zhí)法具有區(qū)別于其他區(qū)域執(zhí)法的特殊性，需要擁有飛機(jī)、船舶、艦艇等執(zhí)法裝備進(jìn)行監(jiān)視、巡航。通過巡航監(jiān)視、登檢傾廢船、石油平臺和組織專群結(jié)合的監(jiān)視網(wǎng)等，監(jiān)視海域的開發(fā)利用活動，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)責(zé)任者和其他海洋突發(fā)性事件，并隨時掌握時間的發(fā)展動態(tài)。二、海洋監(jiān)察管理的法律依據(jù)和內(nèi)容海洋監(jiān)察管理所用的法律手段，包括國際海洋法與我國關(guān)

9、于各管轄海域的法律制度和所有調(diào)整我國海洋活動中各種關(guān)系的法律法規(guī)。目前，我國海洋法律法規(guī)層出不窮，但海洋法尚未形成獨(dú)立的法律部門，有的散見于經(jīng)濟(jì)法、行政法和刑法、民法乃至憲法中。隨著我國海洋開發(fā)規(guī)模的擴(kuò)大，調(diào)整海洋領(lǐng)域中各種關(guān)系的法律法規(guī)必然日益增多，日益完善，我國的海洋法必然最終發(fā)展成為一個獨(dú)立的法律體系。從海洋監(jiān)察管理的法律依據(jù)上分析，海域使用管理法實(shí)施情況和海洋環(huán)境情況的監(jiān)督檢查將是今后地方海洋監(jiān)察管理的重點(diǎn)。其法律依據(jù)主要有：“兩法律、三條例、兩規(guī)定、一辦法”?！皟煞伞敝负Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法和海域使用管理法；“三條例”是指海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例、海洋傾廢管理條例和防治海洋工程建設(shè)

10、項目污染損害海洋環(huán)境管理條例；“兩規(guī)定”是指鋪設(shè)海底電纜管道管理規(guī)定和涉外海洋科學(xué)研究管理規(guī)定；“一辦法”是指海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法。海洋監(jiān)察管理的內(nèi)容有：監(jiān)視海域的開發(fā)利用活動，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)責(zé)任者和其他海洋突發(fā)事件，并隨時掌握事件的發(fā)展動態(tài)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有侵權(quán)和違規(guī)事件時，要及時進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法，制止侵權(quán)、違規(guī)行為的繼續(xù)，必要時依法強(qiáng)制執(zhí)行。對侵權(quán)或違規(guī)事件包括造成海域污染、資源損害情    況等進(jìn)行全面、客觀、詳盡的調(diào)查取證。具體內(nèi)容如下：開展海域使用管理的執(zhí)法工作。我國有18000多公里大陸海岸線，內(nèi)海、領(lǐng)海面積遼闊。在其范圍內(nèi)有20000多平方公里潮間帶，

11、有6500多個可依托的海島，15米等深線以內(nèi)海域面積約123800平方公里。2（p100）這些數(shù)字表明了我國海域資源豐富，開發(fā)選擇性大，區(qū)位優(yōu)勢顯著。目前，我國許多海洋經(jīng)濟(jì)活動都是通過使用一定的海域空間實(shí)現(xiàn)的，如港口、海洋工程、海岸工程、養(yǎng)殖和旅游等。對沿海地區(qū)海洋產(chǎn)業(yè)興起過程中出現(xiàn)的圍、填海造地、工程用海、旅游用海等運(yùn)用行政手段加以規(guī)范和管理，并協(xié)調(diào)其與傳統(tǒng)鹽業(yè)、養(yǎng)殖用海之間的爭海矛盾。2002年，我國頒布實(shí)施國家海域使用管理法，建立了海域使用權(quán)屬審批制度、海洋功能區(qū)制度、海域有償使用制度三項基本制度，對海域使用進(jìn)行立法和規(guī)劃，規(guī)范了海域使用權(quán)屬管理，使海洋監(jiān)察和海洋環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法有了法律依

12、據(jù)。開展以保護(hù)海洋環(huán)境為目的的環(huán)境執(zhí)法工作。海洋環(huán)境作為整個自然環(huán)境的一個重要組成部分，包括海洋水體、海洋底土、海水表面上方的大氣和受到海洋直接影響的沿岸區(qū)域和河口區(qū)域等。3（p146）海洋環(huán)境的好壞是全球生命支持系統(tǒng)能否得以良性循環(huán)的重要保證。海洋生物的多樣性取決于海洋的水質(zhì)和生長的環(huán)境，同時又決定了海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡發(fā)展。為保護(hù)人類的藍(lán)色國土，保障海洋環(huán)境和海洋資源的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步、有序、健康發(fā)展，我國海洋監(jiān)督管理部門根據(jù)中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法、中華人民共和國海洋傾廢管理條例、防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例和國家海洋制度的有關(guān)法律規(guī)定，從海岸工程、海洋石油

13、勘探開發(fā)、陸源污染物的排放、海上船舶和海洋傾廢等五個方面入手，對涉及和可能造成海洋環(huán)境受到損害的諸多目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)視，嚴(yán)防和禁止一切污染和損害我國海域的行為，以達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境的目的。開展以維護(hù)國家海洋權(quán)益為使命的執(zhí)法工作。所謂海洋權(quán)益，是指國家在海洋上的合法權(quán)利和利益，主要包括領(lǐng)土主權(quán)、司法管轄權(quán)、海洋資源開發(fā)權(quán)、海洋空間利用權(quán)、海洋污染管轄權(quán)以及海洋科學(xué)研究權(quán)等等。我國海洋監(jiān)察部門依據(jù)聯(lián)合國海洋法公約、中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法等有關(guān)法律和我國外交政策，以維護(hù)國家海洋權(quán)益為使命，強(qiáng)化國家對管轄海域的監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)和堅決制止侵害我國海洋權(quán)益的違法行為。開展以合法利用海洋資源為目的的監(jiān)視執(zhí)法工作。海

14、洋資源是存在于海洋中的多種自然資源的總稱，一般可把海洋資源分為海洋礦物資源、海洋生物資源、海洋能源、海水資源、海洋空間資源、海洋旅游資源等，4（p147）目前，我國海洋監(jiān)察部門對海洋資源管理的監(jiān)視主要是依據(jù)中華人民共和國海域使用管理法、海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法等法律法規(guī)，對海域有償使用和經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的國家級海洋自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理、監(jiān)視，對其他行業(yè)管理的資源開發(fā)情況進(jìn)行監(jiān)督。通過對我國管轄海域的監(jiān)視，保證我國管轄海域內(nèi)的海洋資源得以合理開發(fā)、綜合利用和可再生資源的永續(xù)利用。承擔(dān)海上應(yīng)急任務(wù)。應(yīng)急性體現(xiàn)在海洋執(zhí)法的應(yīng)急反應(yīng)上。所謂海監(jiān)執(zhí)法的應(yīng)急反應(yīng)是指海上一旦發(fā)生或出現(xiàn)違法、違規(guī)案件或其他海事事件和

15、異常問題時，不論是在正常海洋實(shí)踐活動中發(fā)生的還是在非正常情況下突發(fā)或偶發(fā)的，海監(jiān)執(zhí)法機(jī)關(guān)和海上執(zhí)法力量都應(yīng)該在規(guī)定時間或者最短的時間內(nèi)迅速組織起來，運(yùn)用適當(dāng)?shù)难b備技術(shù)手段趕赴現(xiàn)場，按照應(yīng)急計劃方案、技術(shù)規(guī)程進(jìn)行調(diào)查取證和海上處理。5（p144）中國海監(jiān)隊伍承擔(dān)的應(yīng)急任務(wù)主要有應(yīng)對海上溢油事故和國家海洋權(quán)益方面的突發(fā)事件。中國海監(jiān)海上應(yīng)急指揮中心設(shè)在中國海監(jiān)總隊，擁有具備先進(jìn)信息傳輸和數(shù)據(jù)處理功能的硬件平臺，能夠?yàn)檫h(yuǎn)程決策提供可靠技術(shù)支撐。中國海監(jiān)建立了比較完善的勘探開發(fā)溢油應(yīng)急響應(yīng)執(zhí)行程序和海上維權(quán)執(zhí)法工作應(yīng)急機(jī)制。調(diào)查取證技術(shù)支撐體系也在不斷完善。三、我國法制化海洋監(jiān)察管理中存在的問題分析法

16、制化管理是現(xiàn)代海洋監(jiān)察管理的基本方式。6（p120）其核心就是“依法監(jiān)察”，即海洋監(jiān)察部門的一切監(jiān)察管理工作必須依法而為，受法律約束。其內(nèi)容就是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾”因此，要實(shí)現(xiàn)法制化管理，首先必須具備完善的法律體系和健全的管理體制；其次，要有執(zhí)法中必要的武裝、設(shè)備；再次，還要有科學(xué)技術(shù)的支持和高素質(zhì)人才組成的海監(jiān)執(zhí)法隊伍。然而，我國目前的法制化海洋監(jiān)察管理現(xiàn)狀還不令人樂觀，執(zhí)法管理中還存在一系列問題，這些問題的存在正在每況愈下地影響我國的海洋環(huán)境的有效保護(hù)。下面就以中國海監(jiān)南?？傟牭诎酥ш牉槔?005年實(shí)地調(diào)研），淺析我國法制化海洋監(jiān)察執(zhí)法管理中現(xiàn)存的主要問題：執(zhí)法實(shí)踐

17、中缺乏完善的環(huán)境法律體系的支持。雖然現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護(hù)法對海洋污染的控制起到了一定的作用，但是對海洋環(huán)境保護(hù)整體工作的推進(jìn)卻沒起到應(yīng)有的作用。因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境是個大的生態(tài)系統(tǒng)，在環(huán)境法律體系的建立上，既要考慮法律之間內(nèi)部關(guān)系的層次性，即由生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)到生態(tài)要素的個別保護(hù)，如，對生物多樣性的保護(hù)問題。同時又要考慮法律之間內(nèi)部關(guān)系的區(qū)域性。我國海洋資源十分豐富，各個海域的資源分布不均衡，海域的權(quán)屬不明確。如果在海域資源保護(hù)問題上沒有法律依據(jù)的話，就會引起地域之間的沖突和爭端，如，黃海、渤海海域周邊復(fù)雜的關(guān)系，需要有保護(hù)區(qū)域的法律出臺。尤其是海洋特別保護(hù)區(qū)、海岸帶區(qū)域的海洋生態(tài)及資源的法律保護(hù)問題

18、更應(yīng)該引起重視。另外，我國立法上對行政區(qū)劃海域和自然保護(hù)區(qū)海域存在不一致的問題。這也給執(zhí)法部門帶來實(shí)際操作的困難。執(zhí)法實(shí)踐中缺乏統(tǒng)一的海洋綜合管理體制。長期以來，我國在海洋環(huán)境保護(hù)方面的行政執(zhí)法存在政出多門，各自為政，五龍鬧海、職責(zé)不清、權(quán)限模糊的尷尬局面。現(xiàn)行海洋環(huán)境保護(hù)法確定的海洋環(huán)境保護(hù)管理體制已不適應(yīng)當(dāng)代海洋環(huán)境保護(hù)工作的特點(diǎn)。同時，缺乏海陸約束機(jī)制和海洋環(huán)境保護(hù)與海洋開發(fā)利用管理協(xié)調(diào)機(jī)制，也是造成我國海洋環(huán)境污染損害狀況持續(xù)惡化的主要原因。由于體制上的綜合管理約束，難以將海洋功能區(qū)劃、海洋開發(fā)規(guī)劃和海洋環(huán)境保護(hù)綜合協(xié)調(diào)一致，因此，隨著海洋資源和環(huán)境開發(fā)利用的規(guī)模的擴(kuò)大，海洋環(huán)境污染的

19、損害和行業(yè)之間的矛盾不斷發(fā)生，原有以部門為主的分散管理體制已不能適應(yīng)需要，必須在分散的行業(yè)管理的基礎(chǔ)上，建立高層次的海洋綜合管理，運(yùn)用政策、法律、協(xié)調(diào)等方式，理順開發(fā)部門之間、開發(fā)與資源之間、開發(fā)與環(huán)境之間的復(fù)雜關(guān)系，達(dá)到既保證海洋開發(fā)利用的發(fā)展，又維護(hù)海洋生態(tài)平衡的目的，使海洋能夠成為人類持續(xù)利用的未來領(lǐng)域。7（p117）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制不完備。行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制是指具有法定行政管理權(quán)限的機(jī)關(guān)或組織，在行政執(zhí)法過程中將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為從行政執(zhí)法過程中分離出來，自然過渡和轉(zhuǎn)移到刑事司法程序中，進(jìn)而進(jìn)行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機(jī)制。與一般的刑事案件不同，環(huán)境犯罪案件的來

20、源取決于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的移送，刑事司法部門無權(quán)第一時間介入環(huán)境犯罪案件的偵查，案件來源必須通過行政執(zhí)法部門的移送。國務(wù)院2001年7月9日公布施行的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定第3條明確規(guī)定：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在    依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)

21、任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送?！蹦壳埃覈ｊP(guān)、環(huán)保、水利、國土資源、林業(yè)等具有行政管理和執(zhí)法權(quán)的部門，在行政執(zhí)法過程都部分涉及行政違法行為與犯罪行為的界定。如：危害森林、水產(chǎn)資源與野生動植物管理制度的犯罪等。這些涉及犯罪的違法行為，很多已經(jīng)列入刑法“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”等章節(jié)中。有關(guān)行政管理部門就行政違法與犯罪的界限等也相繼提出了如何適用法律的意見，然后由最高人民法院、最高人民檢察院以單獨(dú)或聯(lián)合解釋的形式予以明確。但目前，海洋行政執(zhí)法部門與司法部門還未建立起行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。因此，盡管海洋部門查處了不少嚴(yán)重破壞海洋環(huán)境的違法行為，但至今沒有相關(guān)的移交程序。執(zhí)法管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不

22、足。由于執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的不足，造成執(zhí)法力度不夠的現(xiàn)象。據(jù)實(shí)地調(diào)查，國家海監(jiān)大隊南海分局第8支隊反映，現(xiàn)階段他們由于經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，每個月只通海路執(zhí)法一次，時間約為一周。這種長時間的間斷監(jiān)視現(xiàn)狀，讓違法作業(yè)者有機(jī)可乘，對我們有效地打擊海上違法作業(yè)行為很不利。經(jīng)費(fèi)不足也造成了海上執(zhí)法監(jiān)控設(shè)備的陳舊和欠缺。據(jù)南海分局第8支隊反映，由于執(zhí)法船齡較長，航速慢，抗風(fēng)浪能力差，再加上船上的監(jiān)控設(shè)備的落后，阻滯了執(zhí)法人員打擊違法行為。執(zhí)法人員較少和綜合執(zhí)法技能不足。由于單位的實(shí)際情況的制約，沒有金費(fèi)使執(zhí)法人員的執(zhí)法技能沒有條件得到提高，這對執(zhí)法質(zhì)量有相當(dāng)大的影響，這對海監(jiān)執(zhí)法隊伍本身建設(shè)也是不利的，一支好的執(zhí)法隊伍，

23、其自身的專業(yè)素質(zhì)也必須是高素質(zhì)的。用海作業(yè)單位的依法用海意識仍需提高。由于國民用海意識觀念陳舊、海域使用管理法頒布實(shí)施的時間不長以及某些地方行政單位的地方利益至上觀念，使不依法申請許可和有償使用海域的問題依然突出，所以必須加強(qiáng)這方面的宣傳力度，提高國民的相關(guān)的法律認(rèn)識。 四、法制化海洋監(jiān)察管理的思路及對策針對海洋環(huán)境保護(hù)的全球發(fā)展趨勢，以及我國對此制定的長遠(yuǎn)目標(biāo)，筆者對我國的海洋環(huán)境保護(hù)的法制化監(jiān)察管理工作提出以下建設(shè)思路：強(qiáng)化法制化管理，在立法上及早構(gòu)建完善的海洋環(huán)境保護(hù)法律體系。加強(qiáng)法制化管理，是海洋監(jiān)察管理的必然趨勢。目前，雖然海洋環(huán)境保護(hù)法和海域使用管理法相繼出臺，但是我們的海洋法律尚

24、未形成完整的體系，我國海洋環(huán)境保護(hù)法律體系的框架中還應(yīng)增加海洋特殊海域區(qū)域和海岸帶海域區(qū)域的法律保護(hù)，同時建立、健全海洋特別保護(hù)區(qū)管理法律制度。8在此基礎(chǔ)上還要逐步建立和完善地方海洋法規(guī)體系，加大地方立法進(jìn)程，逐步構(gòu)建完善的、符合當(dāng)?shù)睾Ｓ蚴褂脤?shí)際情況的法規(guī)體系，為加強(qiáng)海洋管理建立強(qiáng)有力的法律依據(jù)。再則，應(yīng)增加生物多樣性和其他海洋生態(tài)要素的法律保護(hù)規(guī)定，在管理體制上把行政區(qū)劃和海洋自然保護(hù)區(qū)的區(qū)域規(guī)劃為統(tǒng)一的整體，以便行使統(tǒng)一的管理權(quán)限。明確海洋管理部門監(jiān)督管理海洋環(huán)境保護(hù)的職能。海洋環(huán)境狀況是衡量區(qū)域環(huán)境與發(fā)展的尺度，這決定了沿海地區(qū)的發(fā)展必須充分考慮海洋環(huán)境目標(biāo)體系的實(shí)現(xiàn)程度。海洋環(huán)境處于特

25、殊的地理空間而不同于陸地環(huán)境系統(tǒng)，海洋功能的復(fù)合性使海洋環(huán)境管理需要充分考慮多種功能和資源利用間的沖突與權(quán)衡。海洋環(huán)境與資源處于同一個水體中，海洋環(huán)境管理需要考慮特定歷史階段社會經(jīng)濟(jì)對環(huán)境的要求和對資源的需求，在社會可接受水平下，制定各歷史階段的海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)體系，形成有利于海洋開發(fā)利用、有利于區(qū)域環(huán)境的總體控制、有利于海洋環(huán)境持續(xù)發(fā)展的綜合管理體系。只有在法律地位上明確海洋行政管理部門監(jiān)督管理全國海洋環(huán)境保護(hù)的職能，才能收到事半功倍的成效。建立、健全相關(guān)法律法規(guī)的配套規(guī)定，提高管理的科學(xué)性。海洋環(huán)境保護(hù)需實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)定向具體規(guī)定轉(zhuǎn)變。中國海監(jiān)近幾年的“海盾”行動，每年都要查處一大批重大海洋

26、違法案件，僅2006年就查處了74起，比上一年增加了200。但無一例外都只是進(jìn)行了行政處罰。成倍增長的海洋違法案件，以及海洋環(huán)境質(zhì)量的日漸惡化，與海洋違法犯罪行為得不到有效嚴(yán)懲不無關(guān)系。因此，從整體上看，我國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系還不健全，特別是缺乏一些具體的、可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)。因此要逐步制定相應(yīng)的法律法規(guī)，使海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)從原則規(guī)定和定性到具體規(guī)定和定量的轉(zhuǎn)變。盡快研究并制訂諸如海洋環(huán)境保護(hù)法實(shí)施細(xì)則之類的法律。在制定地方法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地應(yīng)建立起一整套的海域使用管理制度。一是完善好大比例尺海洋功能區(qū)劃，協(xié)調(diào)各海洋行業(yè)在海洋開發(fā)中的關(guān)系，為海洋綜合管理提供可靠依據(jù)。二是組織編寫好海域使用開發(fā)規(guī)劃和海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。三是要真正實(shí)施重大海域使用項目可行性論證制度，提高海域使用項目審批的科學(xué)性。四是全面實(shí)