戰(zhàn)后日本獨立行政法人改革 2

1、朱歡朱歡一、日本獨立法人改革綜述 日本在中央核心組織內(nèi)根據(jù)需要設(shè)立各種形態(tài)的組織機構(gòu)，這些組織的機構(gòu)形態(tài)、服務(wù)內(nèi)容等非常復(fù)雜，有研究所、國立醫(yī)院、國立大學、國有企業(yè)、特殊法人、認可法人，還有所謂的依照特別法律設(shè)立的民間法人等，這些機構(gòu)在各個時期依照各種法律設(shè)立，通常在保證其公共服務(wù)功能的同時，需要以企業(yè)性的管理方式提高工作效率，減少行政資源的浪費。日本獨立法人改革綜述改革的背景國際背景國際背景 1. 1. 始于始于8080年代中期年代中期 英國和新西蘭等西方發(fā)達國家行政英國和新西蘭等西方發(fā)達國家行政體制改革體制改革 90 90年代影響到東亞日本、韓國和臺灣等減少公共支年代影響到東亞日本、韓國和

2、臺灣等減少公共支出、消減赤字、提高行政辦事效率、強調(diào)績效出、消減赤字、提高行政辦事效率、強調(diào)績效2.2. 新新“自由主義自由主義”經(jīng)濟學派理論經(jīng)濟學派理論 建立建立“小政府小政府”，反對政府過份介入和干預(yù)社會經(jīng)，反對政府過份介入和干預(yù)社會經(jīng)濟運作，將包括社會福利、文化教育等公共性機構(gòu)，濟運作，將包括社會福利、文化教育等公共性機構(gòu)，委托給民間或非官方，主要由市場進行調(diào)節(jié)。委托給民間或非官方，主要由市場進行調(diào)節(jié)。國內(nèi)背景：國內(nèi)背景：1、經(jīng)濟的衰退導致日本將國立大學國有企業(yè)改革等作為重、經(jīng)濟的衰退導致日本將國立大學國有企業(yè)改革等作為重振經(jīng)濟的重要手段振經(jīng)濟的重要手段2、特殊法人團體的巨額虧損給國家財

3、政帶來很大的壓力，、特殊法人團體的巨額虧損給國家財政帶來很大的壓力，如如“日本道路公團日本道路公團”、“日本政策投資銀行日本政策投資銀行”等連年虧損，等連年虧損，從外部刺激政府進行獨立法人改革從外部刺激政府進行獨立法人改革3、以國立大學為代表的行政法人由于政府的過度干預(yù)體制、以國立大學為代表的行政法人由于政府的過度干預(yù)體制僵化、缺乏自主性和競爭力僵化、缺乏自主性和競爭力改革的背景20世紀80年代權(quán)力下放、民營化在日本開始實踐20世紀90年代日本仿照英國建立執(zhí)行局制度并付諸實踐1997年12月內(nèi)閣行政會議的最終報告正式提出建立獨立行政法人制度1998年10月中央省廳等改革基本法對獨立行政法人基本

4、構(gòu)建作出法律規(guī)定1999年國會通過獨立行政法人通則法2001年包括國立公文圖書館在內(nèi)的57個獨立行政法人正式成立2004年國立大學進行法人化改革2007年共有104個獨立法人組織獨立法人改革進程二、日本國立大學改革二、日本國立大學改革高等教育管理模式基本類型 董事會主導型董事會主導型 學術(shù)人員主導型學術(shù)人員主導型 政府政府 學術(shù)人員協(xié)調(diào)型學術(shù)人員協(xié)調(diào)型 （美國型） (歐洲大陸型） （后發(fā)外生型）政府政府政府政府政府政府校長和評議會校長和評議會教授會教授會日本型拉美型日本大學（國立大學）機構(gòu)改革的方針日本大學（國立大學）機構(gòu)改革的方針1 1、國立大學的重組、國立大學的重組 3 3、世界最高水準的

5、大學的建設(shè)（第三方評價等競爭原理的、世界最高水準的大學的建設(shè)（第三方評價等競爭原理的導入導入） 2 2、新、新“國立大學法人國立大學法人”的早期實現(xiàn)的早期實現(xiàn) 根據(jù)上述的結(jié)構(gòu)改革方針建立具有世界水平的教育研究水準、富有創(chuàng)造力的大學 重視對國民和社會所承擔的責任，引進競爭機制 通過明確經(jīng)營責任，力圖實現(xiàn)靈活并富有戰(zhàn)略性的大學 富有活力和國際競爭力的大學建設(shè)日本日本國立大學國立大學的變化趨勢的變化趨勢管理管理：政府政府管理管理自主団體型自主団體型國家國家委托委托型型國家管理國家管理美國美國州立州立英國英國美國美國私立私立日本私立日本私立德國德國日本國立日本國立財政財政：政府：政府依存依存國家國家設(shè)

6、設(shè)施施型型中國國立大學中國國立大學國家國家設(shè)施設(shè)施型大學型大學的特點的特點日本國立大學法人的構(gòu)想13大學制定中期目大學制定中期目標與計劃和預(yù)算標與計劃和預(yù)算計劃計劃文科省文科省國立大學法人評估委員會國立大學法人評估委員會學位授予與大學評價機構(gòu)學位授予與大學評價機構(gòu)認可認可根據(jù)目標達成度對大根據(jù)目標達成度對大學進行評估學進行評估根據(jù)中期目標與根據(jù)中期目標與計劃評估結(jié)果進計劃評估結(jié)果進行預(yù)算撥款行預(yù)算撥款 法人化之后政府與國立大學法人的關(guān)系法人化之后政府與國立大學法人的關(guān)系評估主體評估主體中期目標和計劃制定中期目標和計劃制定周期為周期為6年年14中期目標和中期計劃 文部科學大臣文部科學大臣要求各國

7、立大學制定要求各國立大學制定年年的的中期中期目標目標。 有關(guān)提高有關(guān)提高教育研究教育研究質(zhì)量的事項質(zhì)量的事項 有關(guān)改善辦學的事項有關(guān)改善辦學的事項 有關(guān)改善財務(wù)內(nèi)容的事項有關(guān)改善財務(wù)內(nèi)容的事項 有關(guān)自我評估及信息公開的事項有關(guān)自我評估及信息公開的事項 其它重要事項其它重要事項 校級管理組織及人員構(gòu)成校級管理組織及人員構(gòu)成 (2010年年)校長校長副校長副校長校內(nèi)代表校內(nèi)代表（教授會）校外人士校外人士（知名校友等）運營協(xié)議會運營協(xié)議會(主要負責大學經(jīng)營)役員會役員會(討論和決定重要事項)評議會評議會(主要審議教學事務(wù))日本國立大學法人化改革評價日本國立大學法人化改革評價1、 法人化并不意味著政府

8、放棄對國立大學的管理，法人化并不意味著政府放棄對國立大學的管理， 只不只不過是管理形式上發(fā)生了變化，如通過評估手段，此外，國過是管理形式上發(fā)生了變化，如通過評估手段，此外，國立大學不僅受到主管部門立大學不僅受到主管部門(文科省文科省)的影響，而且還受制于社的影響，而且還受制于社會其他各種利益相關(guān)者。會其他各種利益相關(guān)者。2、在教學方面，由于強調(diào)辦學效率和減少支、在教學方面，由于強調(diào)辦學效率和減少支出，國立大學法人中專任教師日益減少，非出，國立大學法人中專任教師日益減少，非專任教師增加。在研究方面，法人化促使國專任教師增加。在研究方面，法人化促使國立大學與企業(yè)等外部聯(lián)系和合作不斷加強，立大學與企

9、業(yè)等外部聯(lián)系和合作不斷加強，但是也影響了大學的研究。但是也影響了大學的研究。日本國立大學法人化改革評價日本國立大學法人化改革評價3、 在院校內(nèi)部，由于強調(diào)大學的經(jīng)營，校級領(lǐng)導權(quán)在院校內(nèi)部，由于強調(diào)大學的經(jīng)營，校級領(lǐng)導權(quán)利加強，院系層面的教授會權(quán)利削弱，即大學內(nèi)部的利加強，院系層面的教授會權(quán)利削弱，即大學內(nèi)部的學術(shù)權(quán)利逐漸削弱，行政權(quán)利逐漸增大。這種變化的學術(shù)權(quán)利逐漸削弱，行政權(quán)利逐漸增大。這種變化的主要原因在于國立大學成為了獨立經(jīng)營的法人實體，主要原因在于國立大學成為了獨立經(jīng)營的法人實體，在市場競爭過程中需要建立相應(yīng)的內(nèi)部行政管理機制。在市場競爭過程中需要建立相應(yīng)的內(nèi)部行政管理機制。三、日本國

10、有企業(yè)的民營化改革三、日本國有企業(yè)的民營化改革日本國有企業(yè)日本國有企業(yè)民營化民營化改革大改革大背景背景 80年代初期，撒切爾和里根先后就任英國首相和美國總統(tǒng)，由此掀起一場世界范圍的私有化、自由化改革的浪潮。在這場浪潮的沖擊下，日本也進行了國有企業(yè)民營化改革和金融自由化改革。日本國有企業(yè)架構(gòu)日本國有企業(yè)架構(gòu)中央國有企業(yè)行政事業(yè)性企業(yè)公共性企業(yè)（國有性企業(yè)）行政事業(yè)性企業(yè)行政事業(yè)性企業(yè) 純粹行政事業(yè)性企業(yè)特指造幣局、印刷局、國有林業(yè)、郵政、煙酒專賣“五現(xiàn)業(yè)”。五現(xiàn)業(yè)不具有獨立法人資格，而是作為行政組織的一部分，分別由大藏省、農(nóng)林省和郵政省直接管理。 五現(xiàn)業(yè)的管理體制：領(lǐng)導由上級委派，員工適用于國家

11、公務(wù)員法，其預(yù)算、決算、事業(yè)計劃等須得到上級行政部門批準并接受其檢查。五現(xiàn)業(yè)實行獨立核算制度，在資金籌措及收益分配方面有一定自主權(quán)。公共性企業(yè)公共性企業(yè) 一般由政府全額出資，享受較多的經(jīng)營自主權(quán)，其經(jīng)營范圍涉及保險、金融、通信、交通、社會福利、社會服務(wù)等廣泛領(lǐng)域 至2001年12月，此類特殊法人共有77個，在這些特殊法人中，日本電信電話公社（NTT）、國營鐵路公社和專賣公社在改革前職工總數(shù)超過70萬人 三大公社專賣公社NTT國營鐵路國有企業(yè)面臨的問題國有企業(yè)面臨的問題虧損虧損 負債負債 經(jīng)營不善經(jīng)營不善 人員冗雜人員冗雜 服務(wù)不佳服務(wù)不佳三公社的改革過程三公社的改革過程 1、1985年4月1日

12、，根據(jù)日本煙草產(chǎn)業(yè)股份公司法，組建了日本煙草產(chǎn)業(yè)股份公司（JT）。 2、1985年4月1日，日本電信電話公社改組為日本電信電話股份公司（簡稱“NTT”）。 3、1987年國有鐵路實行分割民營化，成立了東日本、北海道、東海、西日本、四國、九州、日本貨物鐵路股份有限公司。煙草專賣公社民營化1、廢除了流通專賣制，對煙草生產(chǎn)實行全額合同收購制，零售商由原來的指定制改為許可制；2、取消預(yù)算國會議決制，改由大藏大臣認可企業(yè)計劃和董事；3、從業(yè)人員由3.5萬人縮減為2.6萬人；4、職工由適用公營企業(yè)勞動法改為適用普通勞動法；5、公司的經(jīng)營范圍限制被放寬。日本電信電話公社民營化1、放開電信市場，取消電信業(yè)務(wù)壟

13、斷，引入了競爭機制；2、由國會預(yù)算制和管理者任命制改為主管大臣認可制；3、工資由法定改為認可，從業(yè)人員適用勞動法；4、職工由31.1萬人精簡為26.6萬人；5、實行股份制，分4次出售NTT全額股票的一半日本航空公司的民營化日本航空公司的民營化 1987年9月，運輸政策審議會做出決定，全部出售政府持有的日本航空公司股票，由此日本航空國有企業(yè)變?yōu)槊駹I企業(yè)。失去了以往特殊待遇，同時在經(jīng)營計劃、領(lǐng)導選任、章程修改、利潤分配、增資及發(fā)行債券、購買及轉(zhuǎn)讓飛機等方面，不再受政府限制，取得了經(jīng)營上的自主權(quán)。民營化效果民營化效果1、大幅度縮減人員，減少了運營成本。2、通過企業(yè)合并或關(guān)閉減少了開支、提高了經(jīng)營效益

14、3、壟斷局面被打破，引入競爭機制。4、服務(wù)質(zhì)量提高、服務(wù)價格下降，消費者得到了實惠。日本獨立行政法人改革對我國的啟示日本獨立行政法人改革對我國的啟示 1、日本獨立行政法人改革最大的特點是，根據(jù)政策規(guī)劃職能和實施職能向分離的原則，把公共事業(yè)領(lǐng)域的改革列入行政組織體制改革的總體方案，在對政府和公共服務(wù)部門關(guān)系進行重新劃定的基礎(chǔ)上，對新型公共體系的組織模式、人事制度、財務(wù)制度、評估制度進行了系統(tǒng)設(shè)計，并對改革進程作了具體的時間安排，這對我國事業(yè)單位改革具有很大的啟發(fā)意義日本獨立行政法人改革對我國的啟示日本獨立行政法人改革對我國的啟示 2、日本獨立行政法人改革的另一個特點，是在擴大公共服務(wù)機構(gòu)經(jīng)營自主權(quán)限的同時，通過健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)強化對其業(yè)務(wù)活動的約束 3、日本獨立行政法人改革的第三個特點，是在改革政策的設(shè)計中采取了謹慎務(wù)實的態(tài)度，對于獨立行政法人的身份，實行“國家公務(wù)員”和“非國家公務(wù)員”兩種身份參考文獻參考文獻1、吳寄南，新世紀日本的行政改革M，時事出版社，167-175.2、毛桂榮，日本獨立行政法