淺析如何處置企業(yè)超出許可的品種范圍生產食物問題

1、淺析如何處置企業(yè)超出許可的品種范圍生產食物問題【內容提要】企業(yè)超出許可的品種范圍生產食物行為，是以“未取得食物生產經營許可從事食物生產經營活動”適用食物平安法處置，仍是以“未申請變更”適用食物生產許可治理方法處置?作者從食物生產許可的依據、許可的類別限定、地址性法規(guī)的規(guī)定、法律適用的延續(xù)性、“未取得食物生產經營許可從事食物生產經營活動”與“未申請變更”的關系等角度進行探討，以為應當別離適用食物平安法和食物生產許可治理方法進行處置。案情簡介：某市場監(jiān)管部門在檢查中發(fā)覺，某食物生產企業(yè)有生產銷售“咖喱粉、高辣粉”行為，經對照國家食物藥品監(jiān)督治理總局關于發(fā)布食物生產許可分類目錄的公告，“咖喱粉、高辣

2、粉”屬于0305調味品類別，與A企業(yè)食物生產許可證核準范圍：“蔬菜制品蔬菜干制品（熱風干燥蔬菜）”不屬同一個品種范圍。爭議觀點：如何處置A企業(yè)超出許可的品種范圍生產食物行為，辦案人員有三種意見：第一種意見以為，該行為違背了食物平安法第三十五條：“國家對食物生產經營實行許可制度。從事食物生產、食物銷售、餐飲效勞，應當依法取得許可?？墒牵N售食用農產品，不需要取得許可?！睂儆凇拔慈〉檬澄锷a經營許可從事食物生產經營活動”，適用食物平安法第一百二十二條：“違背本法規(guī)定，未取得食物生產經營許可從事食物生產經營活動，或未取得食物添加劑生產許可從事食物添加劑生產活動的，由縣級以上人民政府食物藥品監(jiān)督治理部

3、門沒收違法所得和違法生產經營的食物、食物添加劑和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食物、食物添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款?！边M行懲罰。第二種意見以為，該行為違背了國家食物藥品監(jiān)督治理總局公布的食物生產許可治理方法第三十二條：“食物生產許可證有效期內，現有工藝設備布局和工藝流程、要緊生產設備設施、食物類別等事項發(fā)生轉變，需要變更食物生產許可證載明的許可事項的，食物生產者應當在轉變后10個工作日內向原發(fā)證的食物藥品監(jiān)督治理部門提出變更申請?！睉斶m用食物生產許可治理方法第五十四條：“本方法第

4、三十二條第一款規(guī)定，食物生產者工藝設備布局和工藝流程、要緊生產設備設施、食物類別等事項發(fā)生轉變，需要變更食物生產許可證載明的許可事項，未按規(guī)定申請變更的，由原發(fā)證的食物藥品監(jiān)督治理部門責令更正，給予警告；拒不更正的，處XX元以上1萬元以下罰款”處置。第三種意見以為，對“超出許可的品種范圍生產食物行為”，第一應當定性為“未取得食物生產經營許可從事食物生產經營活動”，適用食物平安法第一百二十二條給予沒收違法所得和違法生產經營的食物、和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品，并給予罰款的懲罰；同時，若是認定其已經變更生產的食物類別，對其“應當辦理變更記錄手續(xù)而未辦理的”行為，可由原發(fā)證部門責令更正

5、，給予警告；拒不更正的，處XX元以上1萬元以下罰款。試探分析：筆者同意第三種意見，理由如下：一、食物生產許可是法律強制性要求。食物平安法第三十五條規(guī)定：“國家對食物生產經營實行許可制度。從事食物生產、食物銷售、餐飲效勞，應當依法取得許可?？墒牵N售食用農產品，不需要取得許可。”食物生產許可的功能在于事前防范食物平安風險，是一種事前操縱手腕。也確實是說食物生產企業(yè)必需在正式投入批量生產之前取得行政許可，未經許可從事食物生產即為違法，違法就有受懲罰的固然性，就意味著企業(yè)一旦未獲批準生產某類食物即應按食物平安法懲罰，不論所生產的食物是不是符合查驗標準，不論其是不是具有生產條件與生產能力，也不能因為在

6、事后補辦變更手續(xù)，即能夠幸免食物平安法所規(guī)定的懲罰。而實行如此嚴格的生產許可制度，意在從食物的源頭實行有效的監(jiān)管，同時也要求監(jiān)管部門必需對食物生產行業(yè)進行嚴格監(jiān)管，幸免不平安食物流向社會。二、食物生產許可有品種范圍的限定。食物平安法第三十三條第一款：“食物生產經營應當符合食物平安標準，并符合以下要求：具有與生產經營的食物品種、數量相適應的食物原料處置和食物加工、包裝、貯存等場所，維持該場所環(huán)境整潔，并與有毒、有害場因此及其他污染源維持規(guī)定的距離；具有與生產經營的食物品種、數量相適應的生產經營設備或設施，有相應的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通風、防腐、防塵、防蠅、防鼠、防蟲、洗滌和處置廢水、寄

7、存垃圾和廢棄物的設備或設施；”食物生產許可治理方法第五條規(guī)定：“食物藥品監(jiān)督治理部門依照食物的風險程度對食物生產實施分類許可。”從以上要求看，各類食物生產經營活動所要求的場所、設施、布局流程等要求不一一而同，不同的食物品種，有不同的生產要求，適用不同的生產標準和審查細那么。某項食物生產經營必需符合相關的法律、法規(guī)、標準、標準的要求才能予以行政許可，未經許可擅自生產經營可能會阻礙消費者的軀體健康和生命平安。A企業(yè)需要在已許可的品種范圍外生產新品種食物的，應當向許可部門提出申請，取得新品種的食物生產許可，不然就屬于“未取得食物生產經營許可從事食物生產經營活動”。3、對類似問題地址性法規(guī)有規(guī)定。今年

8、3月30日通過的江蘇省食物小作坊和食物攤販治理條例第十條：“食物小作坊實行記錄治理。食物小作坊從事食物生產加工活動，應當依法取得營業(yè)執(zhí)照，并向所在地縣級食物藥品監(jiān)督治理部門申請食物小作坊記錄證?！?，第四十一條：“食物小作坊違背本條例第十條第一款規(guī)定，未經食物藥品監(jiān)督治理部門記錄從事食物生產加工活動的，由食物藥品監(jiān)督治理部門沒收違法所得和違法生產加工的食物，并可沒收用于違法生產加工的工具、設備、原料等物品；違法生產加工的食物貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款?！边@是對食物小作坊未經記錄從事食物生產加工活動的規(guī)定。該條例第十九

9、條規(guī)定：“食物小作坊不得有以下行為：超生記錄的食物品種范圍和包裝形式生產加工食物；”，第四十二條：“食物小作坊違背本條例第十三條第二款、第十九條規(guī)定的，由食物藥品監(jiān)督治理部門沒收違法所得和違法生產加工的食物和用于違法生產加工的工具、設備、原料等物品；違法生產加工的食物貨值金額不足一萬元的，并處一萬元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴峻的，責令停產停業(yè)直至撤消記錄證。”可見，江蘇省食物小作坊和食物攤販治理條例一是禁止食物小作坊超出記錄的食物品種范圍生產加工食物，二是對食物小作坊超范圍生產加工食物規(guī)定了不低于未經記錄生產加工食物的懲罰力度。以此類比，

10、食物生產企業(yè)作為與食物小作坊并行的食物生產主體之一，依照食物平安法禁止其生產加工未經許可的食物品種，違背規(guī)定的，以“未取得食物生產經營許可從事食物生產經營活動”，適用食物平安法第一百二十二條進行懲罰，方能表現法律的公平。4、法律適用要有延續(xù)性。XX版的食物生產許可治理方法第三條：“企業(yè)未取得食物生產許可，不得從事食物生產活動。”第三十條：“企業(yè)應當在食物生產許可的品種范圍內從事食物生產活動，不得超出許可的品種范圍生產食物?！钡谌鍡l：“違背本方法第三條、第十六條第二款、第十七條第二款、第十七條第三款、第三十條等規(guī)定，或已取得食物生產許可但被依法注銷的，依照中華人民共和國食物平安法第八十四條規(guī)

11、定懲罰。”食物平安法第八十四條：“違背本法規(guī)定，未經許可從事食物生產經營活動，或未經許可生產食物添加劑的，由有關主管部門依照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產經營的食物、食物添加劑和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品；違法生產經營的食物、食物添加劑貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款?！笨梢?，XX版的食物生產許可治理方法是將“超出許可的品種范圍生產食物”作為“未經許可從事食物生產經營活動”的一種情形適用一樣的罰那么來處置的。對照新食物平安法第一百二十二條和舊食物平安法第八十四條，在罰那么上，新食物平安法大大提高了懲罰

12、的力度。在懲罰適用的行為上，新舊食物平安法表述一致，都為“違背本法規(guī)定，未經許可從事食物生產經營活動。”考慮法律適用的延續(xù)性和新食物平安法“嚴”字當頭的立法宗旨，沒有理由將懲罰適用的情形作縮小說明，減輕違法者“超出許可的品種范圍生產食物”的法律責任。五、食物生產許可治理方法與食物平安法的規(guī)定其實并非沖突。第一，不同法律標準對同一違法行為的處置做出不同的規(guī)定，并非等于確實是相矛盾的。所謂矛盾，是指方向相反，完全相沖突。食物生產許可治理方法和食物平安法對“超生許可的品種范圍生產食物行為”，規(guī)定都是違法行為，都能夠給予行政懲罰，只是規(guī)定的懲罰種類不同罷了。第二，“超生許可的品種范圍生產食物行為”與“

13、應當辦理變更記錄手續(xù)而未辦理的”行為，盡管有極強的關聯性，卻是兩種不同的違法行為。前者是不得作為而作為的行為，后者是應看成為而不作為的行為，它們的違法組成要件，僅僅是違法主體相同，不管在主、客觀方面仍是在侵害客體方面都不相同。前者侵害的是國家食物生產監(jiān)督治理秩序，后者侵害的是國家食物許可證治理秩序；在主觀方面，前者故意超生經批準范圍生產食物，后者那么是故意不辦理變更記錄手續(xù)；在客觀上，前者實施了違背國家食物生產監(jiān)督治理法律標準生產食物的行為，而后者實施了違背國家食物生產許可證治理法律標準未辦理變更記錄手續(xù)的行為。只要遵循行政懲罰法第二十四條”對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政懲罰”的規(guī)定，就能夠夠適用兩部以上的法律標準對同一個違法行為別離做由懲罰。行為發(fā)生地監(jiān)督治理部門查處“超生許可的品種范圍生產食物行為”與原發(fā)證機關查處“應當辦理變更記錄手續(xù)而未辦理的”并非矛盾。第三，應當辦理變更記錄手續(xù)而未辦理的，原那么上應該是指具有“持續(xù)性”，在一樣情形下會繼續(xù)維持已變更狀態(tài)的許可事項。例如，注冊地址、生產地址、倉庫地址、企業(yè)法定代表人或負責人等。經營方式和經營范圍的變更，往往具有“時期性”，在監(jiān)