試論公共財(cái)政支出范圍的界定

1、試論公共財(cái)政支出范圍的界定    公共支出是政府活動(dòng)的一個(gè)重要方面，其作為重要的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要的作用。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)是資源的主要配置者，起著基礎(chǔ)作用，政府只能在資源的配置中起補(bǔ)充和校正作用，只有在市場(chǎng)無(wú)法解決或市場(chǎng)雖能解決，但解決不好的領(lǐng)域，政府的介入才是必要的，即政府活動(dòng)的范圍主要在滿足社會(huì)公共需要的領(lǐng)域，因此，公共支出的作用極為重要。然而，在我國(guó)的財(cái)政理論和實(shí)踐中，對(duì)公共支出的研究一直很薄弱。重收入、輕支出的傳統(tǒng)體制下的理財(cái)觀念和做法依然盛行，尤其是對(duì)公共支出管理的研究更是缺乏，無(wú)法為之提供科學(xué)的理論指導(dǎo)。目

2、前，公共支出領(lǐng)域中，財(cái)政供應(yīng)范圍和資金分配的邊界界定不清，哪些現(xiàn)在可以交給市場(chǎng)，哪些將來(lái)可以交給市場(chǎng)，哪些現(xiàn)在財(cái)政沒承擔(dān)而以后該承擔(dān)，理論上不清楚，實(shí)踐中更模糊。公共支出領(lǐng)域中管理粗放、預(yù)算軟化、控制不力現(xiàn)象相當(dāng)普遍。因此，根據(jù)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)與進(jìn)程，從理論與實(shí)踐上對(duì)公共支出有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究，是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制相適應(yīng)的公共財(cái)政的客觀要求。 一、公共支出范圍界定的標(biāo)準(zhǔn) 所謂公共支出范圍，乃是由財(cái)政內(nèi)涵決定的外延邊界問(wèn)題。公共財(cái)政就是滿足社會(huì)公共需要的社會(huì)資源配置活動(dòng)。這是認(rèn)識(shí)和界定公共支出范圍的基本依據(jù)。社會(huì)公共需要既不是通常所說(shuō)的人人都需要，也不是一般說(shuō)的大家的需要，而是維持一

3、定社會(huì)存在和正常發(fā)展，必須以社會(huì)為單位組織實(shí)施的諸多事務(wù)的需要。滿足社會(huì)公共需要的是社會(huì)公共事務(wù)，它是（1）代表全社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益， 只有社會(huì)出面組織和實(shí)施，方能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；（2）是家庭部門和企業(yè)部門不愿辦， 而又是社會(huì)所必須辦的事務(wù)；（3）雖系一般社會(huì)成員可以舉辦， 但唯有社會(huì)為主體去舉辦，才能有效地協(xié)調(diào)社會(huì)成員利益的事務(wù)。它從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度來(lái)觀察，也就是在社會(huì)資源配置中，不能進(jìn)入市場(chǎng)和市場(chǎng)作用失誤的領(lǐng)域。 要正確劃清公共支出范圍，除了要掌握住科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)外，還要注意觀察問(wèn)題的視角。因?yàn)樨?cái)政內(nèi)涵是穩(wěn)定的，但其外延卻是隨生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)方式變遷，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的改變，而不斷發(fā)展變化著。同樣的

4、需要，在特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制下，其滿足屬于公共事務(wù)，而在另一社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制下則未必。因此，同一事務(wù)從不同的體制角度出發(fā)，就會(huì)得出不同的結(jié)論。例如，高等教育事業(yè)支出，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，是財(cái)政支出范圍，而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，就不再完全屬于公共支出范圍。因此，運(yùn)用界定公共需要及支出范圍標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分公共事務(wù)與其它事務(wù)界限，必須立足于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制這一基點(diǎn)上，才能得出正確的結(jié)論。 此外，公平和效率也是界定公共支出范圍的重要問(wèn)題。預(yù)算支出分配要做到公平，必須科學(xué)、合理、公正和公開，使各部門和單位對(duì)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算心中有數(shù)。由于資源是有限的，因而其使用不能不考慮到效率。為此，公共支出范圍的確定要滿足公平與效率的

5、要求，使其規(guī)模適當(dāng)，結(jié)構(gòu)合理。 按照上述的標(biāo)準(zhǔn)，今后我國(guó)政府的公共支出主要有兩大類：第一類主要是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷或者說(shuō)對(duì)市場(chǎng)失敗領(lǐng)域的支出，如滿足社會(huì)對(duì)國(guó)防安全、社會(huì)秩序、行政管理、外交事務(wù)等方面的需要；滿足社會(huì)對(duì)社會(huì)公益事業(yè)如社會(huì)基礎(chǔ)性文化、教育、科技、衛(wèi)生事業(yè)及社會(huì)保障等的需要；滿足社會(huì)對(duì)社會(huì)公共設(shè)施如道路、橋梁、郵電通訊、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的需要，等等。第二類是矯正市場(chǎng)偏差的支出，如調(diào)節(jié)總量平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支出；調(diào)節(jié)地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間和個(gè)人之間的利益關(guān)系，實(shí)際效率和公平兼顧的支出，等等。 二、主要的公共支出的范圍界定與調(diào)整 （一）公共工程支出范圍的界定與調(diào)整。 建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，財(cái)政職

6、能也必須轉(zhuǎn)換。國(guó)有資產(chǎn)按其經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能來(lái)劃分，包括社會(huì)公共性資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)兩個(gè)部分。公共性資產(chǎn)是國(guó)家財(cái)政為滿足社會(huì)公共需要而投入資金所形成的資產(chǎn)。它們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下仍是滿足社會(huì)公共需要，因而其投資是公共財(cái)政支出的范圍。而經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)則不同，它不是為了社會(huì)共同需要，而是為了滿足一般社會(huì)需要和增值目的，而投資形成的。它的作用與私人的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)沒有多少區(qū)別，因此，其投資應(yīng)當(dāng)也必須從公共財(cái)政的職能中分離出去。 我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出范圍包括：（1 ）基本建設(shè)投資撥款；（2）流動(dòng)資金支出；（3）挖潛改造資金；（4 ）簡(jiǎn)易建筑費(fèi)；（注：1999年政府預(yù)算收支科目取消“簡(jiǎn)易建筑費(fèi)”類級(jí)科目，有關(guān)

7、支出在“其他支出”類中反映。參閱財(cái)政部：1999年政府預(yù)算收支科目，中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社1999年版第82頁(yè)。）（5）科技三項(xiàng)費(fèi)用； （6）地質(zhì)勘探費(fèi)；（7）支援農(nóng)村生產(chǎn)支出；（8 ）農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費(fèi)；（9）工業(yè)交通商業(yè)部門事業(yè)費(fèi)；（10 ）政策性補(bǔ)貼支出，等等。 以上十項(xiàng)內(nèi)容大體可歸結(jié)為三類：一類是用于社會(huì)共同需要的經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，包括基本建設(shè)支出中用于交通、郵電、電力的部分投資及用于公共設(shè)施和社會(huì)科教文衛(wèi)部門固定財(cái)產(chǎn)的投資；地質(zhì)勘探費(fèi)；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出及價(jià)格補(bǔ)貼等等；一類是用于提供社會(huì)一般產(chǎn)品的擴(kuò)大再生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性投資的經(jīng)費(fèi)，包括基本建設(shè)投資中扣除公共投資以外的剩余部分；一類是屬于維持企業(yè)生

8、產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)所需運(yùn)營(yíng)資金，除前兩類資金之外都屬這一類。以上三類，前一類屬公共財(cái)政支出范圍，其余則否。要建立公共財(cái)政，必須科學(xué)地劃清財(cái)政的公共建設(shè)投資與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)性投資的界限，把經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本投資職能，轉(zhuǎn)移給國(guó)有資本專業(yè)管理部門。同時(shí)財(cái)政全面地從企業(yè)財(cái)務(wù)日?；顒?dòng)中退出去，不再直接干預(yù)企業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)，也不再承擔(dān)為企業(yè)彌補(bǔ)虧損和補(bǔ)充資金，歸還貸款等責(zé)任。 （二）公共教育支出內(nèi)容與范圍的界定與調(diào)整。 目前，教育經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的主要障礙。因此，財(cái)政必須不斷增加公共教育支出。但是，目前公共教育支出也存在著支出范圍與結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理的問(wèn)題，即：財(cái)政對(duì)社會(huì)共同需要性教育負(fù)擔(dān)的費(fèi)用過(guò)少，對(duì)非社

9、會(huì)共同需要性教育負(fù)擔(dān)的費(fèi)用過(guò)多；對(duì)基礎(chǔ)教育投入過(guò)少，對(duì)非基礎(chǔ)教育投入過(guò)多。因此，應(yīng)轉(zhuǎn)換財(cái)政在教育領(lǐng)域的職能范圍，同時(shí)調(diào)整公共教育支出的范圍和結(jié)構(gòu)。 從滿足社會(huì)公共需要這一公共財(cái)政本質(zhì)出發(fā)，可以把公共教育分為兩類：一類是社會(huì)公共需要性教育（義務(wù)性教育），一類是非社會(huì)公共需要性的教育（非義務(wù)性教育）。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，非社會(huì)公共性教育的供給應(yīng)主要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)解決，因?yàn)檫@類教育的結(jié)果往往會(huì)直接為受教育者及投資者增加收入。諸如崗前培訓(xùn)、職業(yè)再教育、普通高等教育、更高層次的教育等均屬此類。這類教育應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)提供，受教育者本人或其它非政府部門如家庭、企業(yè)等對(duì)此付費(fèi)，財(cái)政一般不再全部承擔(dān)此類教育費(fèi)用。社會(huì)

10、公共性教育則是為提高全民族文化素質(zhì)而從事的教育，這類教育不一定直接為受教育者增加收入，但提高全民族的文化素質(zhì)，也有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，因此應(yīng)當(dāng)由政府以社會(huì)集中的方式提供，屬于公共財(cái)政職能范圍以內(nèi)的事務(wù)。 目前我國(guó)預(yù)算安排的教育支出主要有：教育基建支出；反映教育各部門所屬各類學(xué)校和教學(xué)儀器廠等企業(yè)和事業(yè)單位的基建支出；教育費(fèi)附加收入用于教育的支出；政策性補(bǔ)貼支出中用于學(xué)生課本價(jià)格的補(bǔ)貼支出；支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出中用于教育方面的支出；農(nóng)村教育附加費(fèi)支出；城市維護(hù)費(fèi)中用于中小學(xué)校舍維修補(bǔ)助費(fèi)；教育企業(yè)的挖潛改造資金；教育科技三項(xiàng)費(fèi)用；各種各樣教育部門的教育事業(yè)費(fèi)；各部門事業(yè)費(fèi)中用于教育和干部培訓(xùn)的支出；

11、后四種的教育支出應(yīng)逐步從公共財(cái)政支出領(lǐng)域消除。四、企業(yè)實(shí)施ERP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策 以上分析了企業(yè)實(shí)施ERP項(xiàng)目時(shí)所面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)以及在對(duì)應(yīng)外部環(huán)境時(shí)所產(chǎn)生的決策風(fēng)險(xiǎn)。既然知道了風(fēng)險(xiǎn)，就可以針對(duì)性地考慮風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策。 從廣義上來(lái)說(shuō)，企業(yè)實(shí)施ERP項(xiàng)目所面臨的一部分外部風(fēng)險(xiǎn)，如上述的社會(huì)環(huán)境條件風(fēng)險(xiǎn)需要從國(guó)家和全社會(huì)的角度來(lái)考慮對(duì)策，例如，國(guó)家應(yīng)該下大力氣從政策、法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面改進(jìn)企業(yè)應(yīng)用和實(shí)施ERP的大環(huán)境，需要致力于清理調(diào)整一些陳舊的、不利于企業(yè)應(yīng)用實(shí)施ERP的政策規(guī)定，明確相關(guān)的優(yōu)惠扶持政策，催生國(guó)內(nèi)龍頭軟件企業(yè)，整頓和規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)這些機(jī)構(gòu)的培育和從業(yè)人員的培訓(xùn)。但是，更重要的

12、是 ERP實(shí)施企業(yè)如何對(duì)應(yīng)外部環(huán)境，分析外部環(huán)境，根據(jù)所處環(huán)境的具體特點(diǎn)來(lái)考慮如何防范和化解以上這些風(fēng)險(xiǎn)。 1軟件選擇風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略  企業(yè)在進(jìn)行軟件選型時(shí)首先需要立足于自己的實(shí)際需求和自己的實(shí)施能力之上，明確自己的業(yè)務(wù)需求到底是什么，想利用ERP解決的主要問(wèn)題是什么，企業(yè)內(nèi)部的管理水平與擬選擇的ERP系統(tǒng)要求的管理水平是否存在差別，差別多大，在此基礎(chǔ)上再考慮選擇什么樣的軟件。這是需要企業(yè)自己把握的問(wèn)題，因?yàn)樵诤芏嗲闆r下，即使軟件供應(yīng)商或者咨詢服務(wù)提供商看到了這些問(wèn)題，他們?yōu)榱瞬粊G掉合同也不愿意主動(dòng)地說(shuō)。其次，企業(yè)在選型時(shí)既要立足于當(dāng)前的需要，更要放眼未來(lái)。由于企業(yè)的管理方式受到一定

13、的社會(huì)環(huán)境、企業(yè)內(nèi)部人員素質(zhì)和信息技術(shù)應(yīng)用水平的影響，因此企業(yè)在選擇軟件時(shí)要考慮到發(fā)展的需求，用發(fā)展的眼光來(lái)考察所選擇的ERP軟件系統(tǒng)是否適合。再次，了解整個(gè)ERP軟件供應(yīng)行業(yè)的情況，對(duì)重點(diǎn)廠商全面考察，不能只關(guān)注其產(chǎn)品本身。企業(yè)需要把ERP軟件的選擇作為一次戰(zhàn)略選擇，未來(lái)的軟件廠商應(yīng)該符合作為戰(zhàn)略伙伴的條件，并且要有與實(shí)施企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略合作的意愿，而不僅僅是將產(chǎn)品賣出了事。對(duì)于國(guó)外軟件廠商，更需要了解其進(jìn)入國(guó)內(nèi)的時(shí)間，有無(wú)成功案例和升級(jí)準(zhǔn)備以及提前公布新版本功能的信息。最后，企業(yè)有必要提防和避免該過(guò)程中的腐敗行為。 2咨詢公司選擇風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略  對(duì)咨詢公司的選擇，由于國(guó)內(nèi)

14、到目前為止這個(gè)行業(yè)剛剛起步，實(shí)施企業(yè)往往沒有太多的選擇余地。一個(gè)建議是，即使費(fèi)用比較高昂，也寧可選擇既懂管理又有能力進(jìn)行選定軟件實(shí)施的咨詢公司，也就是說(shuō)，不能怕花錢。麥肯錫的一份分析報(bào)告顯示，在一個(gè) ERP實(shí)施項(xiàng)目中，企業(yè)所付出的總費(fèi)用中，往往是咨詢公司所得到的比軟件公司所得到的還要多，這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了選擇一個(gè)好的咨詢公司的重要性及其價(jià)值所在。在具體選擇上，企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)考察咨詢公司對(duì)于合作的觀念和意識(shí)，考察其以往的項(xiàng)目實(shí)施情況以及人員素質(zhì)。在人員素質(zhì)的考察上，尤其應(yīng)重視其人員從業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和相對(duì)穩(wěn)定性。 3合作風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略  對(duì)于合作風(fēng)險(xiǎn)，最根本的一條是通過(guò)提高思想認(rèn)識(shí)來(lái)增強(qiáng)企業(yè)主體意

15、識(shí)，堅(jiān)決防范和盡早消除錯(cuò)位風(fēng)險(xiǎn)。 只有增強(qiáng)企業(yè)主體意識(shí)，企業(yè)才能在三方合作的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中保證合作的方向，發(fā)揮合作中的主體作用，領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施，在項(xiàng)目中積極學(xué)習(xí)與轉(zhuǎn)變，致力于自身能力的提高。只有堅(jiān)持合作中的主體地位，才能充分調(diào)動(dòng)合作方的積極性與熱情，也只有堅(jiān)持合作中的主體地位，才能給合作方以壓力和驅(qū)動(dòng)力，更好地促進(jìn)知識(shí)轉(zhuǎn)移，保證實(shí)施企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。企業(yè)必須正確把握咨詢公司在ERP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的作用。咨詢公司的專家在企業(yè) ERP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的主要工作應(yīng)該是輔助實(shí)施，主要職責(zé)是知識(shí)轉(zhuǎn)移，即把咨詢公司所掌握的 ERP理論，ERP系統(tǒng)的流程和操作，分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的方法以及在這個(gè)領(lǐng)域的其它有關(guān)知

16、識(shí)都通過(guò)ERP的實(shí)施過(guò)程，逐步轉(zhuǎn)移到企業(yè)中，使企業(yè)自己的人員融會(huì)貫通，使企業(yè)能夠在合理時(shí)間期限內(nèi)擺脫對(duì)外部資源的依賴，達(dá)到最大限度的獨(dú)立。 在有些情況下，錯(cuò)位風(fēng)險(xiǎn)會(huì)因?yàn)橄铝幸蛩囟鴾p弱甚至消除：(1)合作方負(fù)責(zé)任地喚起了實(shí)施企業(yè)的主角意識(shí)；(2)在項(xiàng)目推進(jìn)的過(guò)程中，實(shí)施企業(yè)不得不承擔(dān)起責(zé)任，并逐漸意識(shí)到自己的角色；(3)在項(xiàng)目交付后，實(shí)施企業(yè)被逼著成長(zhǎng)。但是，與其這樣被動(dòng)地化解風(fēng)險(xiǎn)，毋寧及早意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)并防范風(fēng)險(xiǎn)。 參考文獻(xiàn)： 1 kanet，J.，and VSridharan，“The Value of Using Scheduling Information in Planning Materials Require ments”，Decision Sciences Vol29，No2(1