我國水資源保護立法問題探討

1、我國水資源保護的立法問題探討(1)、效率原則。效率原則在許多國家都是評價政府活動及體制的合理性的重要標準之一，管理的有效性和管理機構的效率始終應作為設置體制的大體目標。而管理系統(tǒng)的專門化和管理體制的單一權利機構，有助于減少決策和辦事進程中的消耗，能夠增加效率、克服無責任性和混亂性。若是將水資源保護管理權分散于多個政府部門或各區(qū)域性部門，不只是簡單的肯定權利分工，為實質上是使機構之間具有了競爭性，這種競爭既有正面效應，如調動個部門的踴躍性，形成保護水資源的一路盡力；也有負面效應，為鼓勵個部門利用一切可行的機緣去追求短時刻利益提供了便利。因為，若是一個部門不如此做，則其他部門便會如此做。其結果是致

2、使水資源如此的公共資源的開發(fā)走到可悲的境界。當相關的方面包括了大量的權利重疊和交叉的小公共權利，而各個小的公共權利又只能夠規(guī)范幾個較小的與作用方面有關的權利的行為時，“公眾悲劇”就會在幾個較小權利的競爭中發(fā)生：而個較小的權利機構沉溺于權利的病態(tài)競爭，則無法去注意和實現該權利的真正目標，從而致使效率低下或不計效率，使公共權利變成否定性的負值游戲。因此，應充分熟悉”系統(tǒng)專門化才能增加效率”的意義，吸取過去水資源保護管理體制中普遍存在的因權利分散而致使的低效率的慘重教訓，避免”公眾悲劇“和“非集權化的惡性循環(huán)”的發(fā)生。在此意義上，水資源保護管理體制的構建必需以效率作為大體目標,選擇通過加壯大權利者或

3、通過增加專門機構的決策能力、增加對專門化系統(tǒng)的組建、歸并與強化的體制。具體而言，就是要真正給予水資源保護機構以決策權、監(jiān)督權、協調權和執(zhí)行權，使其能夠擔負起統(tǒng)一管理的責任，保證管理的效率。(2)、協調原則。水資源的公共性和對其利用方式的多元性決定了其資源保護管理的任務絕對不可能是單一機構就可以完成的，必需有各相關部門的配合，而這種配合必需是協調的。協調是為了避免采取互不相容的政策，控制各機構的活動與決定，使大家步伐一致地追求已肯定的一路目標和目的。協調既要避免矛盾、又要解決矛盾，既有預時性、又有戰(zhàn)略性，既有程序性、又有實質性。在對水資源保護的管理進程中，必然會產生權利的交叉與分割，存在實際上的

4、權利相對分散的多元化體制，也必然會出現分權與平衡的問題。這種情形下，就必需正確處置統(tǒng)一管理與分權的關系，在保證管理效率的前提下，確立合理解決矛盾的原則，成立普遍的處置機構間權利沖突的機制。這種機制表此刻法律上就是要明確各管理部門的具體職責與權限，明確各部門行使職權的法律程序和行為范圍，以協調各部門在長江水資源保護管理中的關系。在協調原則下，統(tǒng)一管理是大體目標，各部門在這一目標下分權與平衡：必要的權利交叉既有偏重點又有勾通程序，適當的權利分割也不是彼此推諉和扯皮的借口。統(tǒng)一管理機構與分管機構之間的關系也是彼此配合和依存的關系，它們各自均有明確的地位、功能和作用，既不能彼此替代，也不能彼此競爭，而

5、是為了實現一路的管理目標各負其責。具體而言，水資源保護管理機構在水資源管理體制中處于核心地位，水流域內的各區(qū)域性環(huán)境保護部門、水利管理部門和漁政漁港管理部門、航道管理部門等均是協管部門，各部門應在法律給予的職權范圍內進行管理；同時，還必需同意統(tǒng)一管理部門的宏觀調控，及時調整工作方向，避免因權利的競爭損害權利目標的實現。過去，正是由于沒有統(tǒng)一的水資源保護立法，才出現了管理上的各種混亂，此刻要制定有關法規(guī)，固然第一耍解決好管理體制的協調問題，確立各部門間的正常關系，以保證管理目標的實現。(3)、民主決策原則。水資源保護管理從必然意義上看就是對水資源這種公共資源的分派與控制。在對水資源供給的分派中，

6、不僅需要有效，也需要公正、合理。使這種分派有利于實現環(huán)境保護的整體目標,有利于實現社會的一路利益,即公眾的久遠利益。而集體決策、民主決策，即是應用正義與公平的必要條件。這就需要合作與參與，需要有對決策進程的了解和提出批評的權利，更需要有參與和對決策進行修改的程序。因此，在功能性權利集中的同時，還必需建設決策性權利的協調合作機制，以使決策科學、公正、合理。保證合理、公正的水資源管理體制存在于民主決策與功能權利集中的復合結構當中。多元的決策與集中的控制執(zhí)行相結合才能組成“完善”的水資源保護管理體制。為保障民主決策原則的實現，在水資源保護管理體制的構建中，就必需充分注意各管理機構、各管理相對人的民主

7、權利，在法律上給予他們相應的地位與權利，設置必要的程序，保證這些權利的實現。五.參考文獻1曲格平：關注生態(tài)安全之二：影響中國生態(tài)安全的若干問題，載環(huán)境保護2002年第7期2肖風勁、歐陽華：生態(tài)系統(tǒng)健康及其評價指標和方式，載自然科學學報第17卷第2期(2002年3月),第203頁。3 .王樹義水權制度研究出版社，2003年12月4 .王蓉中國環(huán)境的法律制度的經濟學分析法律出版社2003年6月1號5.韓洪建水法學基礎中國水利水電出版社2004年12月1日6 .劉國濤環(huán)境與資源保護法學中國法制出版社2004年1月1號7 .劉青松主編環(huán)境保護法的概能中國法制出版社，2003年版我國水資源法律保護現狀與

8、對策研究摘要1水資源是人類賴以生存和發(fā)展最為重要的自然資源之一。當前，我國水資源保護工作雖然取得了一定成效，但也存在不少亟待解決的問題。針對我國水資源的立法保護、執(zhí)法保護、司法保護方面的實際情況，對我國水資源法律保護現狀與存在的主要問題進行綜合分析，并從立法、執(zhí)法、司法三個方面提出對策建議。對改善我國水資源法律保護工作現狀，逐步完善我國水資源法律體系和科學的管理體制建設具有一定的指導意義。關鍵詞水資源；法律保護現狀；對策建議中圖分類號TV211文獻標識碼A文章編號10041184(2012)04-0(X)8-04收稿日期12012-05-25作者簡介田飛(1986-),男，四川安岳人，研究生，

9、主攻方向：環(huán)境資源保護法學。StudyonCurrentSituationofWaterResourcesLegalProtectionanditsCountermeasureTIANFei(LawschoolofYunnanuniversity,Kunming65()091,YunNan,China)AbstractrWatcrresourcesisoneofthemostimportantnaturalresourcesforhumansurvivalanddevelopment.Currently,thewaterresourcesprotectionworkhasmadesomeach

10、ievementsinChina,buttherestillexistsomeproblemsneededtoresolve.Thisarticlewilldiscussthelegislation,thelawenforcementandprotectionandthejudicialprotectionanalysisofthecurrentsituationofwaterresourcesprotection,thustofindouttheproblemsandtogivesuggestionsofimprovingitfromthelegislation,enforcement,ju

11、dicialaspects.Keywords:WatcrResources；LegalprotectionsituationandImprovementsuggestions水資源是在一定經濟技術條件下能夠被人類利用并能逐年恢復的淡水資源的總稱lo本文所論述的水資源僅限于狹義的定義范疇，即與人類生活和生產活動以及社會進步息息相關的淡水資源總和2o水資源是“數量”和“質量”的高度統(tǒng)一，然而當前我國水資源現狀卻不容樂觀，一方面面臨水資源總量不足全國人均水資源占有量僅為世界人均占有量的1/4,中國是世界上公認的13個水資源最為貧乏的國家之一31;另一方面又面臨因水環(huán)境污染而導致的水資源質量嚴重下降的

12、問題全國90%以上的城市水環(huán)境嚴重惡化，城鎮(zhèn)附近河流或水域已成為“排污溝、臭水池”M,這也對我國水資源保護提出了更高的要求。本文立足于我國水資源法律保護現狀分析，探究其存在的問題，并從法律層面提出完善建議。1我國水資源法律保護現狀7.1 我國水資源保護的立法現狀憲法（2004年）第9條第2款和第26條第1款中關于自然資源的保護規(guī)定顯然適用于水資源的保護，構成我國水資源立法保護的核心和基礎。以憲法為核心和基礎，國家制定并頒布了水資源保護最為重要的專門性法律水法。水法對水資源規(guī)劃，開發(fā)利用和保護，以及對水資源的配置和節(jié)約使用，水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查、法律責任等作出了詳細規(guī)定L53o水法第4條規(guī)

13、定:“開發(fā)利用，節(jié)約和保護水資源以及防治水害，應當全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協調好生活、生產經營和生態(tài)環(huán)境用水?！彼ǖ?條規(guī)定：“國家鼓勵單位和個人依法開發(fā)利用水資源并保護其合法權益。開發(fā)利用水資源的單位和個人有依法保護水資源的義務。”此外，我國涉及水資源保護的其他重要法律法規(guī)主要有：水污染防治法（2008年修訂）、環(huán)境保護法（1989年修訂）、防洪法（1997年）、水土保持法（1991年）等；行政法規(guī)主要有：取水許可和水資源費征收管理條例（2006年）、水土保持法實施條例（1993年）、水污染防治法實施細則（2000年）等。綜上所述，我國現行的

14、關于水資源保護的法律法規(guī)及法規(guī)性文件以不同的法律地位和效力，構成了我國水資源保護的法律體系，在保護水資源方面基本做到了有法可依、執(zhí)法有據。但是，從目前我國水資源法律保護的相關法律所構成的體系在相互銜接和法律實施可行性上來看，還存在不少問題。1）各法律法規(guī)之間規(guī)定過于原則，實際可操作性差，配套實施細則和辦法不完善，尤其是缺乏程序性的規(guī)定，致使一些法律制度的適用范圍不夠清楚明確，具體實施時困難重重，限制了水資源保護執(zhí)法工作的順利進行6L2）水資源保護仍然是以政府行政為主導，凸顯出政府在其中扮演主要角色，從而忽視市場經濟在水資源保護中的重要作用，造成水資源利用的混亂狀態(tài),更是沒有成功建立健全完善的水

15、權制度及水權交易市場，造成了水資源浪費的加重以及水資源配置效率的低下7L3）我國現行環(huán)境保護法中關于環(huán)境公益訴訟制度的缺陷和不足，導致在雖然對水資源污染或破壞時違法，但卻不構成刑法規(guī)定的環(huán)境相關的犯霏，而在客觀上又對國家和公眾利益造成損害，沒有適格主體可以提起訴訟以保護水資源。4）水資源保護的公眾參與制度缺位，使得政府部門在做出不當的行政決策時，得不到公眾監(jiān)督和糾正，給水資源的開發(fā)利用和管理以及保護帶來諸多危害。7.2 我國水資源保護的執(zhí)法現狀水法的頒布實施，標志著我國水資源保護行政執(zhí)法工作正式起步。水法第13條規(guī)定：“國務院有關部門按照職責分工，負責水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護的有關工作?！彼?/p>

16、法第12條的前三款規(guī)定：“我國對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構（以下簡稱流域管理機構），在所管轄的范圍內行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責?！币虼?，我國的流域管理機構是我國重要的水資源保護執(zhí)法機構。關于加強水政規(guī)范化建設的通知（1995年）頒發(fā)以后，我國各級地方政府越來越重視水政監(jiān)察工作，經過了16年的大力發(fā)展，全國上下基本建立健全了水行政執(zhí)法機構體系。但是，實際水資源保護執(zhí)法也存在突出問題。1）執(zhí)法管理體制模式較為散

17、亂，環(huán)境、林業(yè)、農業(yè)、土地等管理部門在執(zhí)法工作存在交叉重疊現象，權限不明、職責不清。2）地方政府保護主義比較嚴重，少數地方政府為了政績，盲目追求本行政區(qū)域內眼前經濟利益，對水資源的破壞和污染視而不見，更甚者有直接采取行政命令干涉水資源保護執(zhí)法工作。3）現行的水資源保護法律法規(guī)對流域的執(zhí)法權限尚無原則和規(guī)則性規(guī)定，執(zhí)法部門職能交叉、條塊分割，監(jiān)管不力。部門立法的弊端導致了部門利益法律化的現象，致使行政執(zhí)法部門的職能相互沖突交錯，出現“多龍治水、各享其利”的不利局面9L4）在現行的水資源開發(fā)利用和管理保護過程中，水資源行政執(zhí)法隊伍人員素質參差不齊，一些執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和能力較弱，從而出現執(zhí)法指導

18、思想偏離可持續(xù)發(fā)展理念現象7.3 我國水資源保護的司法現狀水資源的司法保護指的是法院和檢察院通過審判和公訴等形式，對違反水資源法律法規(guī)的行為加以的懲罰并對遵守水資源法律法規(guī)的合法行為加以保護的行為1門。近年來，我國水污染事故頻發(fā)，水糾紛案件日益增多。2005年以來,我國每年的水環(huán)境污染糾紛事件以超過30%的速度增長；2007年一年內環(huán)保部處理水環(huán)境污染突發(fā)事件就達108起。水資源保護的立法、執(zhí)法方面還存在不少問題的同時，水污染事故頻發(fā)，糾紛案件日益增多，水資源的司法保護形式嚴峻。從司法實踐層面來看，水資源的司法保護主要還存在以下問題：1）水污染事件往往存在跨行政區(qū)域現象，此時的水污染案件在訴訟

19、時遭遇困難，導致跨流域的水污染案件司法救濟難。2）水污染案件由于取證難，多需要各相關政府部門配合；水污染案件的損害賠償標準又不確定，在啟動訴訟時訴訟標的計算難以找到具體的法律依據，導致訴訟難。3）水污染案件一般涉及的范圍和主體廣泛，引起原因復雜，潛伏期長等特征，導致案件矛盾突出、爭議多、審理難，即使判決下達以后執(zhí)行也十分困難。4）從我國目前的法院機構設置來看，多數法院至今仍沒有設立專門的環(huán)保法庭。水資源保護案件的審理要求具得較強的專業(yè)性知識，而刑事、民事、行政等審判庭在審理水環(huán)境案件時，由于涉及較深的專業(yè)知識導致司法保護力度不夠，環(huán)保案件審理層次不高及不到位。2完善我國水資源法律保護的建議7.

20、4 建立健全水資源保護法律體系1）確立起以可持續(xù)發(fā)展觀為立法的指導思想。徹底杜絕追求片面利益、眼前利益而以犧牲環(huán)境為代價的立法思想，在厘清理順現有的水資源保護相關的法律關系的基礎上，剔除不符合現今水資源保護的法律法規(guī)，并對相關水資源保護法律法規(guī)加以修訂完善。2）盡快對水法、水污染附治法、水土保持法及環(huán)境保護法之間的關系加以厘清。這四部由全國人大常委會制定的法律作為水資源保護領域的基本法律，具有很高的權威性，盡管它們所涉及的側重點不同，但保護水資源方面的任務是共同的。但是，這四部法律的先后制定是基于不同時期的立法指導思想，從而缺乏總體考慮和全面的平衡協調性12,因此，要厘清這四部法律之間的關系，

21、修改它們之間矛盾和沖突的地方，注重它們之間的銜接協調性13,3）跨流域的水資源保護一直就是水資源保護工作的重點難點，在立法層面上解決水污染和水資源保護問題，可以對水法和水污染防治法加以修訂完善，加以專門法律條文細化對跨流域水資源的保護；也可以制定一部流域水資源保護條例，在水法、水污染防治法的框架下，針對各流域水資源特點和水污染現狀，建立完善的各水流域資源保護機制，以期實現人與水資源的和諧相處4）建立健全完善的水權交易制度和水資源保護公眾參與制度。水權交易制度提法和現實實踐由來已久，但是在我國至今未建立起完善的水權交易機制，甚至連水權的概念界定都還存在很大的爭議。不管怎樣，市場經濟體制在水資源的

22、配置上起著基礎性的作用，為了高效合理的保護我國水資源，應該加快我國水權交易制度的建立，并制定一套切實可行的市場交易機制。水資源的保護離不開公眾的參與，完善水資源保護的公眾參與制度，在制度設計上可以采取鼓勵和獎勵機制，發(fā)揮公眾參與制度的監(jiān)督作用，從側面也起到了公眾對自己水資源權益的保護作用。7.5 切實加強水資源執(zhí)法保護工作1）建立完善的水資源保護行政執(zhí)法機構，理順各行政執(zhí)法機構的關系，加強統(tǒng)一的水資源保護管理。在水資源保護執(zhí)法過程中，國務院水行政主管部門應始終要處于主導和統(tǒng)籌的地位，其他各部門都應當嚴格依法配合水行政主管部門的工作15,將現行水資源管理、河道管理、水利工程保護等部門的行政執(zhí)法工

23、作進行有效整合，建立起行政許可制度、行政收費制度和行政處罰權相對集中的水行政執(zhí)法新機制，把有限的人力、財力集中整合起來辦理水資源保護案件116。2）地方政府要從大局出發(fā)，著眼于長遠利益，克服地方保護主義的狹隘思想，大力支持水資源保護行政執(zhí)法工作。地方各級政府要吸取已經發(fā)生的水資源污染事件的教訓，依照法律規(guī)定和法定程序，對違反水資源保護法律的人和事進行嚴處，做到依法辦案，推動依法治水管水和保護水資源3）明確各流域水資源保護機構在流域水資源管理體制中的主導地位，流域內的各環(huán)境保護部門、水利部門、農漁林政等部門都應該是流域水資源保護管理的協助部門。在流域水資源管理方面，應當嚴格遵守水法規(guī)定，以流域管

24、理機構為主導的管理模式，消除地方政府對流域水資源的越權管理現象，杜絕地方保護主義對水資源保護的干涉1叼。4）加強水資源保護行政執(zhí)法人員隊伍建設，提高綜合執(zhí)法能力。水資源保護行政執(zhí)法隊伍的自身建設是落實水資源保護法律法規(guī)的組織保障，各級政府應當加強水資源保護行政執(zhí)法隊伍建設，注重對執(zhí)法人員的業(yè)務水平培訓，加強對執(zhí)法人員的可持續(xù)發(fā)展觀念的宣傳和教育，提高執(zhí)法隊伍的整體素質和執(zhí)法能力，為水資源保護行政執(zhí)法提供組織保障。7.6 高度重視水資源司法保護工作1）我國目前有十個海事法院，可以充分發(fā)揮這十個海事法院在跨流域水資源保護方面的優(yōu)勢，賦予海事法院對跨流域水資源保護有專屬管轄權，加大對跨流域水資源的司

25、法保護力度，不僅可以解決跨流域水資源司法保護管轄權不明的問題，還可以起到時止地方保護主義對水資源保護行政執(zhí)法和司法的干預。于此同時，海事法院在對水環(huán)境案件的審理上具有較為豐富的經驗和扎實的法律知識及技術能力，有利于跨流域水資源的司法保護，并能夠有效節(jié)約國家的行政和司法資源。2）設立專門的環(huán)保法庭。環(huán)保法庭在西方國家設立已久，在我國還屬于起步階段。貴陽清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護審判庭（2007年11月20日設立）是我國最早設立環(huán)保法庭，經過幾年來的實踐，該環(huán)保法庭在對其轄區(qū)的環(huán)境案件審理和執(zhí)行上取得許多成果，不僅加強了對水資源司法保護的力度，也打破了原來的地方政府對環(huán)境司法的干預，其成功經驗值得借鑒

26、。3）建立健全環(huán)境公益訴訟制度。美國最早建立了環(huán)境公益訴訟制度（20實際70年代初），該制度現今已成為發(fā)達國家對環(huán)境保護的重要手段。該制度在我國學術界提出也是由來已久（學術界呼吁建立環(huán)境公益訴訟制度的學者和相關著作很多，本文不再贅述），但是在實踐中，該制度一直未被確立，在此呼吁相關部門對該制度的重視和盡快在我國建立健全該制度。4）實行水資源環(huán)境保護訴訟舉證責任倒置。我國的訴訟制度舉證責任一般為“誰主張、誰舉證”的原則，在水糾紛案件尤其是水環(huán)境污染案件和水污染公益訴訟案件中，現行的舉證責任導致原告舉證責任過重，舉證責任分配失衡對原告不利的現狀。因此，在水環(huán)境污染和水污染公益訴訟案件中，應該實行舉證責任倒置，把舉證責