城市管理轉型與城市治理分析框架

1、城市管理轉型與城市治理分析框架王 佃 利摘 要 在全球化和市場化的推動下,不僅城市外在的形態(tài)發(fā)生了改變,其內在的權力結構和運行機制也產生了改變。本文選擇了從城市權力理論的角度分析城市管理轉型。傳統(tǒng)的精英論、 多元論、 城市增長理論強調政府在城市中主導作用,難以解釋現代城市的權力轉移現象。城市治理理論提出了整合多元主體的思路,注重在多層次治理、 跨域治理、 治理能力、 伙伴關系等方面來分析城市的發(fā)展和權力運行。關鍵詞 城市政府;城市治理;多層次治理中圖分類號 D03515 文獻標識碼 A文章編號1006 - 0863 (2006) 12 - 0097 - 0520世紀 90 年代以來 ,隨著全球

2、化的進展 ,資本和人才在全球范圍內的流動不斷加速 ,在城市發(fā)展中的表現就是全球城市體系的建立和城市之間的競爭越來越激烈。在這種情景下 ,對城市管理變革的研究主要可以分為兩個方面:一是著眼于城市在全球化趨勢中的發(fā)展定位 ,城市作為全球經濟網絡的結合點正發(fā)揮著越來越重要的作用 ,國際經濟競爭主要體現為城市之間的競爭 ,城市如何取得城市競爭中的有利地位、 如何構建自身的競爭優(yōu)勢都成為城市面臨的重要問題;二是關注城市內部的權力、 結構的發(fā)展 ,城市內部眾多的行為主體之間的權力關系日益網絡化 ,面對城市內部越來越突出的各種問題 ,城市政府如何轉型和定位就成為城市管理的核心問題。傳統(tǒng)的城市管理思維面對全球

3、化的、 權力分化的城市必須尋求新的突破 ,本文分析了城市管理轉型的背景 ,并對城市治理的基本意涵和基本分析框架進行了分析。一、 從城市政府到城市治理從20 世紀 70 年代開始 ,城市發(fā)展面臨著越來越多的挑戰(zhàn):經濟全球化、 急劇的市場競爭、 資本的快速流動、 不斷分化的利益群體、 緊張的公共財政、 公民社會的崛起等。在城市內部 ,縱向協(xié)作的工業(yè)企業(yè)、 科層分明的政府體制、 工業(yè)時代的核心家庭、 清晰可辨的城鄉(xiāng)景觀等已經一去不復返。變化的不僅是城市外觀 ,城市的運行方式也隨著經濟關系的演變而變化?？梢哉f ,幾乎生活的所有方面 ,舊的秩序正在瓦解或披上新的外衣。 1 這些激烈的變化和挑戰(zhàn)都刺激著人

4、們對當代大城市的思考 ,構成了人們思考城市管理和城市權力結構變革的背景。突出科層制政府在城市中的作用是傳統(tǒng)城市管理模式的特點。盡管所面臨的社會環(huán)境和政策議題會改變 ,城市政治運作方式會有不同的形式 ,但傳統(tǒng)的城市管理都突出顯現城市政府的主導作用。這一點可以從人們關于城市權力結構分析的理論演變中得到證明。對城市內部權力進行描述的理論首先起源于精英論和多元論的爭辯。精英論強調權力集中在少數精英而非由普遍的社會大眾來共同支配 ,政策為城市少數權力精英意志通過政府實現的表達形式;多元主義則認為 ,政策的形成是多元的利益團體通過游說或其他政治參與方式影響政府的結果。這一爭辯的重點在于分析在城市的權力網絡

5、中誰是政策的主導者。對精英論和多元論進行反思的結果是產生了城市增長機器理論 ,莫爾切(Molotch)提出 “都市是一個增長機器” 的看法。 2 這一理論認為 ,城市的發(fā)展動力來自于土地使用 ,地方政府實施經濟社會政策的重要工具就是土地使用計劃 ,那些因改變土地使用而獲利的團體會形成一個增長聯盟 ,而因此受損的則形成反增長聯盟 ,他們會提出互相抗衡的政策主張。地方政府就會成為這兩股勢力爭奪的焦點。這些理論都強調城市政策的形成關鍵 ,在于城市中不同的權力行使者和彼此之間的互動 ,政府是最主要的權力運作主體。這樣 ,理論關注的視野固定在城市范圍之內 ,在城市小區(qū)內部分析權力結構的運行 ,呈現出一種

6、靜態(tài)的描述。 “這樣的研究對于小區(qū)外的可能制肘或促進發(fā)展因素通常不予考慮 ,好似這些可能影響一個城市發(fā)展的變量都可視為分析公式的外生變量 ,而一個城市發(fā)展的主要關鍵系于城市政治行動者的理性選擇和其互動結果。 ” 3 但是 ,在不同時代和發(fā)展背景下 ,城市由于自身資源和競爭對手的差異 ,就會形成不同的發(fā)展模式 ,進行促成城市管理模式的轉變。如在全球化經濟結構轉型、 資本主義市場化普及等潮流的推廣下 ,城市政府權力開始突破行政區(qū)域 ,發(fā)生各種轉移 ,在這種轉移過程中形成更加復雜的權力關系。第一 ,向下轉移 ,權力在城市政治體系中下向移轉 ,即移轉給小區(qū)或公民;第二 ,向上移轉 ,與中央政府建立伙伴

7、關系 ,并成為全球與地方經濟創(chuàng)新的節(jié)點;第三 ,控制權向外移轉給遠離政治精英所控制的機構與組織;第四 ,向外移轉 ,重視多重組織部門間的伙伴關系 ,亦可稱為 “組際關系” 。這些轉移不僅形成了城市政府的運行空間 ,改變城市政府自身的組織結構 ,更重要的是形成了多重的城市權力主體 ,導致了城市權力呈現出新的運行方式。盡管城市運行方式因國家和地區(qū)的不同而存在一定的差異,不過可以透過一系列變化來觀察新的運行方式所呈現出來的特征。依據梅耶(Mayer M. )的歸納,這些特征主要有以下三點:第一,地方政治日益重要,成為制定發(fā)展戰(zhàn)略的焦點;第二,在支持經濟發(fā)展時,經濟政策與勞動力政策更能引導地方的政治力

8、量,不少城市因此被稱為 “企業(yè)家城市” ;第三,城市被運行于一種更商業(yè)化的機制之中,地方政治行為不僅包含地方當局,也包括一系列私有與半公共體。 4 對于城市政府的自主空間來說,在全球化的背景中,資本的轉移和流動范圍大大擴大,使中央政府越來越不可能組織和協(xié)調特定的生產,只能由地方政府指揮和協(xié)調。地方政府與跨國資本的談判技巧,及其創(chuàng)造資本以適應經濟全球化的能力,成為塑造城市形象和在國際城市體系中定位的關鍵因素。在政府職能上,傳統(tǒng)上由政府負責提供的公共服務,很多改由其他的非政府主體參與和負責。與私營機構的合作也使地方政府具備了某些顯著的商業(yè)特色,包括風險承擔、 創(chuàng)造力、 宣傳及利益驅動。在各權力主體

9、之間的互動關系上,城市政府重構各種權力關系,各種私營部門、 公益部門、 社區(qū)組織的角色和作用也重新定位。由此可見 ,隨著城市權力的轉移 ,城市政治的運行狀態(tài)正在演變。城市政府在自身利益不斷突出的狀況下尋求一種新的中央與地方關系平衡 ,在這樣的變化過程中 ,城市政府在城市政治中處于越來越主動的狀態(tài) ,表現為地方政府在不斷增加的政治壓力中擴大了對政策制定和執(zhí)行的自主性。與此同時 ,越來越多的行為主體參與到城市政治的運行當中 ,它們基于自身利益的判斷和追求 ,越來越多地滲透進城市政治過程中 ,并重新構造與城市政府以及各利益主體之間的關系。以政府主導為特征的城市管理模式開始走向一種多元的城市治理模式

10、,在這樣的基礎上 ,人們開始思考城市治理的含義。二、 城市治理的內涵在城市的背景下治理的概念受到更多關注的原因在于,因為治理所表現出來的多元、 分散、 網絡性以及多樣性的理念在城市中能夠找到更確切的表現形態(tài)和實現途徑。在城市中,從統(tǒng)治到治理概念的轉變往往被理解為資源分配、 利益整合方式的轉變,治理就是通過多個利益主體的對話、 協(xié)調、 合作以達到最大程度動員資源、 實現利益關系雙贏的利益調節(jié)機制和過程。要更好地理解城市治理的概念 ,就應該突破把城市治理當作是治理概念的一種應用和自然延伸的觀點 ,深入研討治理概念在城市環(huán)境中的特性和運行方式。較之于治理 ,城市治理所表現出新的特點:第一 ,要探究在

11、全球經濟背景下城市政府恰當的角色定位 ,以爭取發(fā)展策略的主動權;第二 ,探究如何適應經濟、 社會發(fā)展的新特征 ,更好地促進私營部門、 非政府組織在公共服務中擔任更重要的角色;第三 ,重新界定城市中有關利益主體之間的關系以及相應產生的許多新權力中心。目前 ,城市治理的概念在學術上存在眾說紛紜的現象 ,沒有一個被普遍認識和統(tǒng)一的概念。如有的從城市發(fā)展和城市規(guī)劃的角度強調政府在城市管理中的職能轉變 ,有的強調城市治理對城市區(qū)劃的作用。有的強調經濟發(fā)展中各利益主體的不同作用 ,但從基本含義可以看出 ,大家都承認城市治理是治理概念在城市區(qū)域中的延伸和拓展 ,城市治理是當代多層次治理體系中的重要部分。 5

12、 在綜合國內外學者研究的基礎上 ,我們嘗試對城市治理做出一個基本的界定 ,作為我們進行研究的基礎。我們認為 ,對城市治理內涵的考慮必須基于治理原則 ,同時又兼顧城市的特色 ,體現出城市中各個行為主體的特征和要求?？梢詮膹V義和狹義兩個角度來理解城市治理的內涵。從廣義的角度來看,城市治理是指一種城市地域空間治理的概念,為了謀求城市中經濟、 社會、 生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展,對城市中的資本、 土地、 勞動力、 技術、 信息、 知識等生產要素進行整合,實現整體地域的協(xié)調發(fā)展。狹義的城市治理是指城市范圍內政府、 私營部門、 非營利組織作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴的多主體治理網絡,在平等的基礎上按照參

13、與、 溝通、 協(xié)商、 合作的治理機制,在解決城市公共問題、 提供城市公共服務、 增進城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程。廣義上的城市治理主要涉及到城市定位、 城市規(guī)劃、 城市可持續(xù)發(fā)展等問題,主要是處理城市發(fā)展的各種要素;狹義上的城市治理主要涉及到治理主體的組織形式、 利益沖突、 利益整合,著眼于城市公共服務的提供。本研究對城市治理概念的應用主要是從狹義的角度來理解,就是在城市公共服務中政府、私營部門和非營利組織為達成相互合作而進行的利益博弈。我們不同意將城市治理等同于好政府的觀點:城市治理首先是個多主體參與的過程,除了政府以外,私營部門、 非營利組織都會按照其自身的利益機制參與到這個

14、過程中。當然從理論上看,城市治理是基于對城市政府作用的重新認識,城市治理中關于城市政府作用最基本的差異在于:城市政府作為國家權力在城市中的具體而簡化的代表,具有有限的權力并有其獨立性;同時城市政府在個人與公共社會關系方面是一個必需的、 合法的和自治的單位。對于后者的強調使城市政府與其他行為主體結成伙伴關系具有了可能,城市政府的國家職能和城市政府的自主性得以成立,因此城市政府在城市中的作用就獲得更多的自主性和創(chuàng)新空間。城市政府成為治理體系形成的引導者和維護者,具有其他行為主體難以替代的核心作用。三、 城市治理的分析框架城市治理基本上是涉及城市地區(qū)不同行為主體 城市政府、 私營部門、 非營利組織關

15、系的性質、 質量和目標的總和 ,不僅表現為各種正式或非正式的結構和規(guī)則 ,還表現為一個權力斗爭和利益博弈的過程。它不僅要回答 “誰在治理” ,還要回答 “為何以及如何治理” 。從治理主體的角度看 ,這就涉及到治理的自主性空間、 治理范圍、 治理能力、 治理關系等問題。具體來說 ,城市治理的分析框架主要包括:1 多層次治理與城市政府自主空間城市治理首先起于中央政府與城市政府二者雙向關系上有所改變 ,這得益于多層次治理所提供的思路。在全球化的推動下 ,城市日益處于多層次的組織體系中 ,從國際組織、 國家政府到地方層級政府等各組織之間已環(huán)環(huán)相扣。全球競爭體系中的城市可能會結成地方或區(qū)域性的結盟 ,將

16、造成忽略民族國家 ,轉而追求跨國合作。城市作為一個競爭主體 ,其政府的權力自主性受限于其治理的城市行政范圍 ,還關系到在政府層級中的地位和權力。地方政府的權力自主必須展現在與中央政府關系的調節(jié)中 ,獲得來自中央的授權和資源;同時 ,城市政府的施政能力又必須展現在城市空間的規(guī)劃、 地方財政平衡、 公共服務供應等。在城市治理的關系網絡中 ,城市政府是地方治理的主體 ,但相對于整個政府系統(tǒng)來說 ,起決定性作用的管理者還是指中央政府 ,尤其是在中央集權性質的國家里。因此 ,對于城市治理的變革來講 ,城市政府自主性空間的獲得 ,主要體現在中央政府調整中央與地方之間的關系 ,由此影響到地方政府之間的關系。

17、在城市的發(fā)展歷史中 ,對自主性的強調一直是城市政府的一個特色 ,因此 ,在中央與地方關系的調整過程中 ,城市政府并不是消極的、 被動的 ,而是具有很強的主動性 ,能夠積極主動地去影響中央政府和地方政府之間的關系。2 跨域治理與城市空間改造在一些發(fā)達國家大城市中 ,城市的迅速增長帶來了許多新的形態(tài) ,如城市區(qū)域的蔓延和人口的集中、 相互作用網絡的擁擠、社會差異日漸突出等等;發(fā)展中國家的快速城市化也使城市形態(tài)面臨著新的問題 ,如環(huán)境惡化、 貧困增加、 社會分化嚴重等等。這些新增長帶來的一些新的形態(tài)使得城市管理和政府職責更加復雜化 ,對城市政府形成了嚴重的挑戰(zhàn)。由于擴展的城市都傾向于向更大的地理范圍

18、擴散 ,城市功能和形態(tài)的擴展都面臨著行政區(qū)劃的限制 ,一般來說 ,如果城市發(fā)展和服務需求擴展到行政區(qū)以外就需要進行調整 ,如兼并、 合并、 重組等等。如我國在城市化過程所采取的設立特區(qū)、 市管縣、 重新劃分行政區(qū)劃等都是這方面的例子。對于這種新的城市形態(tài)所引發(fā)的是兩種截然不同的反應。一種是主張擴大行政區(qū)域 ,通過兼并、 合并等手段 ,促使城市與郊區(qū)、 城市與城市之間合并以擴大行政區(qū)域 ,這樣可以把一些問題內部化 ,尤其是一些區(qū)域性的問題可以得到更好的解決 ,但這樣容易導致行政區(qū)域越來越大;與之相反的是主張多中心 ,通過成立新的小的政府單位來分別承擔不同的公共服務 ,這些政府單位的管轄區(qū)域可以是

19、重疊的 ,這以美國城市發(fā)展最為典型。美國地方行政體制的一個重要特點就是多中心、 高度分散、 重疊管轄。美國不僅政府數量多 ,而且政府規(guī)模特別小。美國 35935 個市、 鎮(zhèn)、 和鄉(xiāng)政府有半數以上管轄人數少于 1000 人 ! 這些普通型的小地方政府并不在都市地區(qū) ,但都市地區(qū)有不少政府的平均管轄人數約 5900 人。 6 過去中國城市在發(fā)展過程中所采取的主要是第一種思路 ,通過市管縣、 縣改市等措施來擴大城市的行政區(qū)域。但是行政區(qū)域的調整在中國還必須面臨一種情況 ,即行政區(qū)劃調整后面蘊涵的是城市政府與中央或上級政府之間行政權力的劃分。這是因為中國的區(qū)劃都是有行政層次的 ,行政區(qū)域的擴大往往意味

20、著城市政府行政級別的提升。所以在中國的城市治理過程中 ,城市區(qū)劃的調整首先要考慮行政權力的調整 ,然后才表現為經濟、 社會發(fā)展需求的整合。與城市空間聯系在一起的是 ,必須探究不同層級行政區(qū)之間的合作機制、 利益沖突協(xié)調模式;尋求解決城市在發(fā)展中如何處理集聚經濟市場優(yōu)勢的同時避免社會不穩(wěn)定和減少環(huán)境代價的兩難;如何解決城市中土地供給、 勞動力市場和人口流動的關系 ,確保城市穩(wěn)定。3 治理能力與城市政府功能重組就城市發(fā)展來說 ,城市空間是城市發(fā)展的前提和基本條件。城市空間的拓展也意味著城市經濟規(guī)模的擴大、 城市人口增加 ,這都會提高公民對城市公共服務的需求。在這個過程中 ,城市政府就應該擔負起整理

21、地方資源、 促進公民參與、 建立合作機制的作用。這些更新、 更高的要求都是和城市政府職能的特點相互聯系的。在城市中 ,對城市政府作用的認識有不同的觀點。一種是城市政府不但是地方公共產品和服務的 “提供者” ,而且還在城市經濟發(fā)展方面起著決定的作用 ,這些地方政府還能在尋求地方收益拉動城市發(fā)展方面起積極的推動作用;另外一種是城市政府的作用僅僅局限于對城市事務的管理、 仲裁和調停 ,難以對收入重新分配活動起到真正的作用。從城市理論上看 ,市場經濟條件下的城市政府更應該定位于城市公共服務的提供者角色 ,但在實際發(fā)展中 ,沒有一個城市敢于忽略城市政府對經濟發(fā)展的推動作用。這二者分歧的原因是多方面的 ,

22、其中比較核心的就是城市競爭的壓力和公民社會不足而形成的局面。從城市治理的觀點來看 ,分權化和多主體參與并不意味著城市政府責任和作用的降低 ,而是表明新形勢下政府功能重組的重要性。城市政府不僅要繼續(xù)承擔城市公共服務的功能 ,而且更要在城市治理中承擔一些新的職能 ,如戰(zhàn)略規(guī)劃與管理、 促進區(qū)域經濟發(fā)展、 強化社會沖突管理等。治理能力的提升要求在于城市政府功能的重組 ,其原因有:第一 ,城市政府功能重組的激發(fā)因素主要來自對保持自身競爭力、 保持經濟增長水平和經濟活力、 穩(wěn)定基本稅收的需求以及來自于其他城市和區(qū)域強有力的競爭。問題的焦點是:在競爭激烈的環(huán)境條件中 ,在區(qū)域合作、 協(xié)調以及政府改革方面

23、,政府應如何保持競爭 “優(yōu)勢” 。第二 ,公共部門內部的財政拮據。日益上升的市政設施運行成本和衰退的財政稅收使人們認識到需要改善政府的效率 ,減少公共開支?；蛘邔Ψ詹块T實施開源節(jié)流 ,或者是將市政運行成本轉嫁給地方政府 ,迫使削減服務或提升稅收 ,或者都做。第三個原因是現代公共管理中政府職能轉變 ,城市政府逐漸放松了對經濟方面的影響和干預 ,它的主要職能是制定規(guī)則來適應某些社會需求。在城市治理中 ,城市功能評價是一個綜合的體系 ,其中最主要的是對城市政府的評價。斯拉克提出了用于評價地方政府結構和功能的指標體系:經濟指標 ,在服務提供和財政方面捕獲經濟規(guī)模和范圍的能力;外在型指標 ,地方服務溢

24、出的機制;資源再分配的能力指標;反饋型指標 ,消費者需求對地方差異的反饋;可滿足指標 ,對借用者可獲得的服務提供的程度;責任性指標 ,決策者的政治責任程度。 7 4 伙伴關系與多元利益主體在城市治理的過程中 ,無論哪個組織都不可能擁有知識和資源等各方面足夠的能力來獨自解決一切問題 ,它們必須通過與其他組織交換知識和資源達到目的 ,實現自身利益的滿足。交換過程的成功與否 ,既取決于各自的利益需求 ,也受到互動過程中的關系的影響。一般來說 ,作為一種互動過程的治理涉及多種形式的伙伴關系。這些關系有三種:第一是主導者與職能單位的關系 ,如一方(主導者)雇傭另一方(職能單位)或以承包方式使之承擔某種項

25、目;第二種是組織之間的協(xié)商談判關系 ,指多個組織利用各自的資源 ,通過協(xié)商談判達到合作來進行某一項目以求更好地達到各自的目的;第三種是系統(tǒng)的協(xié)作關系 ,這是伙伴關系的進一步延伸 ,達到各個組織相互了解、 結合為一 ,確立共同的目標 ,通力合作 ,從而建立起一種自我管理的網絡。系統(tǒng)協(xié)作的伙伴關系與前兩者區(qū)別在于 ,它涉及的是 “關于規(guī)則的游戲” (games about rules)而不是 “遵守規(guī)則的游戲” (games under rules) 。這是由于系統(tǒng)協(xié)作必須設計、 選擇和采用某些治理的規(guī)則和結構。 8 這三種關系表明了伙伴合作關系在內容和程度方面的延伸 ,隨著城市治理的發(fā)展 ,這些

26、伙伴關系以更多的形式表現出來(如表 1) 。資料來源:顧朝林1 論城市管治A1 顧朝林等1 城市管治 概念理論方法實證 C1 東南大學出版社,2003171但應該注意的是 ,在這個過程中 , “遵守規(guī)則的游戲” 的特色是隨著游戲的展開 ,出乎意料的各種情況往往相繼而來 ,出現種種形式的機會主義行為 ,其中最主要的原因就在于各個行為主體在利益取向和利益機制方面的差異。如何防止各種機會主義行為、 整合各行為主體之間的利益差異 ,也就成為城市治理的核心工作。解決這個難題的一個基礎工作就是城市公民社會的發(fā)展。城市治理中多主體的參與從形式上看是對傳統(tǒng)政府權威的分化 ,各個行為主體的參與表明了城市治理更多

27、地表現為一個復合共同體 ,它們之間彼此形成建立在協(xié)商同意而不是強迫命令基礎上的社會關系 ,所以有學者認為 ,如果將城市政府權力結構看成是“地方國家” 的設立 ,那么高度分化性城市地區(qū)的治理結構則表明了地方公民社會的勝利。 9 從學理上看 ,城市治理多主體的發(fā)育和參與應該是建立在公民社會的基礎上并不斷促進城市公民社會的進步。治理之所以成為一個互動過程的原因在于系統(tǒng)內權力依賴(power dependence)的存在。所謂權力依賴就是指:致力于集體行動的組織必須依賴其他組織;為達到目的 ,各個組織必須交換資源、 談判共同的目標;交換的結果不僅取決于各個參與者的資源 ,而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交

28、換的環(huán)境。 10 城市治理的行動主體決定了政府、 私營部門和非政府組織是城市治理中最重要的行為主體。政府通過強大的組織體系、 政治規(guī)則來調整沖突、 分配資源、 協(xié)調行動和團體 ,其中權威是行動的準則;私營部門通過價格組織供求來調節(jié)沖突、 分配資源、 協(xié)調行動和團體;非營利組織則通過價值、 標準、 信念和信任來調解沖突、 分配資源、 協(xié)調行動和團體。具有不同行為準則的行動團體在城市治理中形成了不同的利益主體。由于資源的短缺 ,各個利益集團之間必然會存在著各種利益沖突 ,這就涉及到各個利益主體之間的利益協(xié)調和整合。在城市治理中所涉及的多元利益主體 ,在共同的集體行動和政策過程中 ,如何扮演角色 ,

29、如何進行權力的劃分和利益的調整 都需要建立良好的治理機制。城市治理歸根到底是價值和利益的體現 ,它代表了地方經濟、社會、 政治和歷史的秉賦在城市治理過程中的分配和整合。各個主體之間的互動過程實質上就是這些資源的分配、 再分配和調整的過程。反過來 ,這些資源 ,如權力斗爭和利益分配中的社會凝聚力、 文化、 歷史和財政壓力都影響著各個行為主體并決定著他們的互動過程。參考文獻1 Hall T. , Hubbard P. , The Ent repreneurial City : New Urban Politics , New Urban Geographies ? J 1 Progress in

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