中國勞動(dòng)保障法律體系建設(shè)的現(xiàn)狀和展望

1、中國勞動(dòng)保障法律體系建設(shè)的現(xiàn)狀和展望勞動(dòng)保證部法制司閆寶卿在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，中國十分重視勞動(dòng)保證法律體系建設(shè)工作。專門是近十年來，國家加快勞動(dòng)保證立法步伐，制定了一大批勞動(dòng)保證法律法規(guī)及規(guī)章，初步形成勞動(dòng)保證法律體系的框架，在勞動(dòng)保證的要緊方面做到了有法可依、有章可循。這關(guān)于和諧勞動(dòng)關(guān)系，愛護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，推進(jìn)勞動(dòng)保證事業(yè)的進(jìn)展發(fā)揮了重要的作用。一、勞動(dòng)保證立法的現(xiàn)狀為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的需要，中國在勞動(dòng)和社會(huì)保證方面進(jìn)行了一系列重大的改革，積極探究和建立市場(chǎng)就業(yè)機(jī)制、勞動(dòng)關(guān)系和諧機(jī)制、收入分配制度和有中國特色的社會(huì)保證體系。相伴著勞動(dòng)保證制度的改革，勞動(dòng)保證立法取

2、得了重大進(jìn)展。依照憲法確定的有關(guān)原則，國家制定了勞動(dòng)法，以及有關(guān)調(diào)整勞動(dòng)保證關(guān)系的職業(yè)教育法、民辦教育促進(jìn)法等；制定的法規(guī)要緊有：失業(yè)保險(xiǎn)條例、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例、企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例、禁止使用童工規(guī)定等；公布了關(guān)于職工工作時(shí)刻的規(guī)定和差不多養(yǎng)老保險(xiǎn)、差不多醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的決定；制定的規(guī)章要緊有：勞動(dòng)力市場(chǎng)治理規(guī)定、勞動(dòng)合同規(guī)定、集體合同規(guī)定、企業(yè)工資集體協(xié)商方法、勞動(dòng)監(jiān)察規(guī)定等。在國家立法取得專門大進(jìn)展的同時(shí)，地點(diǎn)立法也取得了一定成績，制定了一批地點(diǎn)法規(guī)和規(guī)章，適應(yīng)了地點(diǎn)勞動(dòng)保證工作的需要，并為國家立法奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。同時(shí)，我國批準(zhǔn)了一批國際勞工公約，涉及就業(yè)政策、最低工資、最低就業(yè)年

3、齡等方面，為我國國內(nèi)立法提供了重要參考。目前，以憲法為依照，以勞動(dòng)法為龍頭，以國務(wù)院的行政法規(guī)和決定為骨干的勞動(dòng)保證法律體系框架已初步形成。勞動(dòng)保證法律體系所規(guī)定的要緊制度是：（一）全面實(shí)行勞動(dòng)合同制度。按照勞動(dòng)法的規(guī)定，企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織招用人員必須簽訂勞動(dòng)合同。目前，城鎮(zhèn)國有企業(yè)、集體企業(yè)和外商投資企業(yè)差不多實(shí)行了勞動(dòng)合同制，在私營企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織勞動(dòng)合同的簽訂率達(dá)到60%。這項(xiàng)制度的實(shí)行，實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)用工由打算經(jīng)濟(jì)時(shí)期的固定工制度向勞動(dòng)合同制度的轉(zhuǎn)變，也為勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了法律保證。（二）健全勞動(dòng)關(guān)系和諧機(jī)制，完善平等協(xié)商、簽訂集體合同制度。按照勞動(dòng)法等法律規(guī)定，政府勞動(dòng)保證部門與工會(huì)

4、組織、企業(yè)家組織緊密合作，目前在中央和省級(jí)己建立了勞動(dòng)關(guān)系三方和諧機(jī)制，有些省的市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道也建立了相應(yīng)的工作機(jī)制和會(huì)議制度。按照勞動(dòng)法的規(guī)定，企業(yè)可與職工代表協(xié)商簽訂集體合同。盡管在企業(yè)實(shí)行集體合同制度不是法律強(qiáng)制性的規(guī)定，但為了更好地和諧勞動(dòng)關(guān)系，我們指導(dǎo)企業(yè)積極實(shí)行平等協(xié)商、簽訂集體合同。目前，全國簽訂集體合同的企業(yè)有63.5萬戶，涉及職工8000多萬人。（三）統(tǒng)一實(shí)行了差不多勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。一是普遍建立了最低工資保證制度，制定了最低工資標(biāo)準(zhǔn)，并建立了最低工資調(diào)整機(jī)制。二是進(jìn)一步調(diào)整了工時(shí)制度。繼勞動(dòng)法確立了每天8小時(shí)、每周工作時(shí)刻不超過44小時(shí)的工時(shí)制度后，國務(wù)院于1995年決定將每周

5、工作時(shí)刻調(diào)整為40小時(shí)。1999年國務(wù)院頒布了全國年節(jié)及紀(jì)念日放假方法，將年法定節(jié)假日由7大增加到10天。各類企業(yè)按照規(guī)定改善勞動(dòng)條件，執(zhí)行了新的工作時(shí)刻、休息時(shí)刻和休假、加班加點(diǎn)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)。（四）推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。中國政府制定了關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工差不多養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定等一系列規(guī)范性文件，實(shí)行了國家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)、建立社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的差不多養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。保險(xiǎn)費(fèi)由用人單位和職工個(gè)人共同承擔(dān)，用人單位繳費(fèi)比例一樣不得超過工資總額的20%,職工個(gè)人繳費(fèi)比例為本人繳費(fèi)工資的8%0單位繳費(fèi)的大部分納入社會(huì)統(tǒng)籌，其余部分和職工個(gè)人繳費(fèi)全部記入個(gè)人賬戶，為職工個(gè)人所有

6、。差不多養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分組成，職工達(dá)到法定退休年齡且個(gè)人繳費(fèi)符合條件的發(fā)給差不多養(yǎng)老金。這是適應(yīng)中國國情的專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。個(gè)人賬戶制度的實(shí)行，不僅調(diào)動(dòng)了職工個(gè)人繳費(fèi)并關(guān)注企業(yè)繳費(fèi)情形的積極性，同時(shí)也由于部分積存機(jī)制的建立，為應(yīng)對(duì)人口老齡化提供了條件。養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋城鎮(zhèn)各類企業(yè)和個(gè)體工商戶。截止2002年底，中國參加企業(yè)差不多養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工達(dá)11128多萬人，領(lǐng)取差不多養(yǎng)老金的企業(yè)離退休人員3347萬人。除國家強(qiáng)制實(shí)行差不多養(yǎng)老保險(xiǎn)外，還鼓舞企業(yè)為職工建立企業(yè)年金制度，鼓舞職工參加儲(chǔ)蓄性保險(xiǎn)。（五）實(shí)行失業(yè)保險(xiǎn)制度。1999年1月，國務(wù)院公布失業(yè)保險(xiǎn)條例，將城鎮(zhèn)各類企業(yè)

7、和事業(yè)單位的職工依法納入失業(yè)保險(xiǎn)，并規(guī)定了各類企業(yè)事業(yè)單位和職工雙方共同交納夫業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。單位繳費(fèi)比例為本單位職工工資總額的2%,職工個(gè)人繳費(fèi)為本人工資收入的1%,建立失業(yè)保險(xiǎn)基金。在失業(yè)保險(xiǎn)基金入不敷出時(shí)，財(cái)政給予必要的補(bǔ)貼。失業(yè)保險(xiǎn)基金要緊用于給符合條件的人員發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金、領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的醫(yī)療補(bǔ)助金等。失業(yè)保險(xiǎn)制度的差不多功能：一是保證失業(yè)人員差不多生活，二是支持和促進(jìn)失業(yè)人員再就業(yè)。截止2002年底，全國參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)10182萬人，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人員440萬人。（六）建立醫(yī)療保險(xiǎn)制度。1998年底，國務(wù)院公布了關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工差不多醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定。醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的總體思

8、路是：差不多保證、廣泛覆蓋、雙方負(fù)擔(dān)、統(tǒng)賬結(jié)合、多層保證、三改并舉（在建立城鎮(zhèn)職工差不多醫(yī)療保險(xiǎn)制度的同時(shí)、進(jìn)行醫(yī)療衛(wèi)生體制和藥品流通體制改革），中央統(tǒng)一原則，地點(diǎn)分散決策。差不多醫(yī)療保險(xiǎn)制度引入醫(yī)療費(fèi)用由單位和個(gè)人共同承擔(dān)的分擔(dān)機(jī)制，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同繳納，社會(huì)統(tǒng)籌部分由用單位繳納，單位繳費(fèi)比例一樣為職工工資總額的6%左右，個(gè)人繳費(fèi)比例一樣為本人工資收入的2%左右，用人單位繳費(fèi)的30%左右劃入個(gè)人帳戶，其余部分建立統(tǒng)籌基金。個(gè)人賬戶用于支付門診等小額費(fèi)用，統(tǒng)籌基金用于支付住院等大額醫(yī)療費(fèi)用。差不多醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋范疇不僅包括城鎮(zhèn)各類企業(yè)、還包括政府機(jī)

9、關(guān)和社會(huì)團(tuán)體。從制度設(shè)計(jì)上，差不多醫(yī)療保險(xiǎn)制度是目前中國社會(huì)保險(xiǎn)制度中覆蓋范疇最廣的保險(xiǎn)制度。截止2002年底，全國參加差不多醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)9400萬人。（七）逐步擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)制度覆蓋范疇。1996年原勞動(dòng)部制定了企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行方法，確立了工傷保險(xiǎn)由過去企業(yè)全部負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，參加統(tǒng)籌的企業(yè)按工資總額的1%左右繳費(fèi)，職工個(gè)人不繳費(fèi)；按照“以支定收，收支平穩(wěn)”的原則，建立工傷保險(xiǎn)基金，用于支付工傷職工及其家屬醫(yī)療費(fèi)用、撫恤等待遇。目前，全國參加工傷保險(xiǎn)的職工達(dá)4381萬人。（八）積極試行生育保險(xiǎn)制度。1994年原勞動(dòng)部公布了企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行方法等行政規(guī)章，其目的是均衡企業(yè)生育

10、費(fèi)用負(fù)擔(dān)，保證女職工在生育期間得到必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和醫(yī)療保健。參加統(tǒng)籌的企業(yè)按工資總額的一定比例（不超過企業(yè)工資總額的1%）繳費(fèi)，職工個(gè)人不繳費(fèi)。生育保險(xiǎn)費(fèi)用實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌，建立生育保險(xiǎn)基金，用于支付女職工生育期間享受的產(chǎn)假、生育醫(yī)療服務(wù)等項(xiàng)待遇。目前全國參加生育保險(xiǎn)的職工達(dá)3479萬人。（九）建立都市居民最低生活保證。1999年9月，國務(wù)院公布了都市居民最低生活保證條例。該條例規(guī)定了都市居民享受最低生活保證的條件，明確了各級(jí)人民政府的責(zé)任和資金來源的渠道，以及制定最低生活保證標(biāo)準(zhǔn)的原則和權(quán)限等。保證的原則：遵循保證都市居民差不多生活的原則，堅(jiān)持國家保證與社會(huì)幫扶相結(jié)合、鼓舞勞動(dòng)自救的方針，標(biāo)準(zhǔn)：

11、按照當(dāng)?shù)貓?jiān)持都市居民差不多生活所必需衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤費(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用來確定保證的對(duì)象：持有非農(nóng)業(yè)戶口的都市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)囟际芯用褡畹蜕畋ＷC標(biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得差不多生活物質(zhì)關(guān)心的權(quán)益。對(duì)無生活來源、無勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的都市居民，能夠全額享受當(dāng)?shù)囟际芯用褡畹蜕畋ＷC；對(duì)尚有一定收入的其他都市居民，能夠差額享受當(dāng)?shù)囟际芯用褡畹蜕畋ＷC。目前，全國所有都市和縣級(jí)人民政府所在地的鎮(zhèn)全部建立了都市居民最低生活保證制度。截止2002年底，全國領(lǐng)取最低生活保證金的人數(shù)為2053萬人。（十）建立了勞動(dòng)保證監(jiān)察制度。

12、各級(jí)勞動(dòng)保證部門建立勞動(dòng)保證監(jiān)察機(jī)構(gòu)，配備監(jiān)察員，通過開展巡視檢查、舉報(bào)專查、勞動(dòng)保證年檢和組織專項(xiàng)檢查等方式檢查用人單位遵守勞動(dòng)保證法律法規(guī)的情形，發(fā)覺違法行為，依法禁止和糾正，較好地愛護(hù)了勞動(dòng)者的合法權(quán)益。（十一）加強(qiáng)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解和仲裁工作。按照勞動(dòng)法和企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例規(guī)定，建立了“一調(diào)、一裁、兩審”的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理體制。全國共建立了22.3萬多個(gè)企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)，有69.6萬名企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解員。成立了由勞動(dòng)保證部門代表、同級(jí)工會(huì)代表和用人單位代表組成的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)3192個(gè)，配備專兼職仲裁員2.1萬人。2001年，全國勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件15.5萬件，涉及勞動(dòng)

13、者46.7萬人，結(jié)案率達(dá)到92%,有效地愛護(hù)了勞動(dòng)關(guān)系雙方的合法權(quán)益。勞動(dòng)保證法律是各項(xiàng)勞動(dòng)保證工作開展的制度保證和依據(jù)。目前，盡管勞動(dòng)保證法律體系建設(shè)取得了專門大的進(jìn)展，但在一些方面依舊不能適應(yīng)勞動(dòng)保證制度改革的需要，不能適應(yīng)保證勞動(dòng)者權(quán)益的需要。要緊問題是：一是現(xiàn)實(shí)亟需的一些重要的法律沒有制定出來，如社會(huì)保險(xiǎn)法，一些改革和進(jìn)展中顯現(xiàn)的新勞動(dòng)關(guān)系還缺乏規(guī)范，法律制度方面存在一些空白亟待填補(bǔ)；二是法律體系結(jié)構(gòu)不合理，現(xiàn)實(shí)中大量勞動(dòng)保證關(guān)系依靠規(guī)章及規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整，法律規(guī)范層次低，強(qiáng)制性不夠，還存在法律責(zé)任不明確，可操作性差等問題，給法律實(shí)施工作帶來了困難。二、完善勞動(dòng)保證法律體系的展望中國

14、憲法規(guī)定，在中國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。建立社會(huì)主義法律體系，是關(guān)系建設(shè)社會(huì)主義法治國家的一件大事。勞動(dòng)保證法律是社會(huì)主義法律體系的重要組織部分，能夠說勞動(dòng)保證法律體系是整個(gè)社會(huì)主義法律體系的子體系。按照國家關(guān)于在2010年建立社會(huì)主義法律體系的總體要求，抓緊做好勞動(dòng)保證法律體系建設(shè)工作。在建立健全勞動(dòng)保證法律體系的過程中，既要有全局觀念和進(jìn)展觀點(diǎn)，從宏觀上對(duì)立法目標(biāo)和進(jìn)展趨勢(shì)作出整體性推測(cè)，又要從微觀上對(duì)立法進(jìn)展的各個(gè)局部有具體的認(rèn)識(shí)；既要研究縱向上不同層次的法律、法規(guī)、規(guī)章之間的銜接配套，又要在橫向上和諧一致；既要充分重視制定新法，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)展的需要。又要充分考慮隨著社

15、會(huì)的進(jìn)步和形勢(shì)的變化，對(duì)現(xiàn)有勞動(dòng)保證法律適時(shí)進(jìn)行修改，使立、改、廢有機(jī)結(jié)合；既要保證勞動(dòng)保證法律體系自身的和諧一致，又要使其與其他部門法律體系及國家整個(gè)法律體系的和諧一致。當(dāng)前，我們必須十分重視和加強(qiáng)社會(huì)保證法律體系建設(shè)，以保證勞動(dòng)保證各項(xiàng)工作的順得進(jìn)行。（一）重視制訂勞動(dòng)保證法律體系規(guī)劃。從勞動(dòng)保證工作的實(shí)際需要來看，勞動(dòng)保證法律體系，應(yīng)以勞動(dòng)法和社會(huì)保險(xiǎn)法為龍頭，以單項(xiàng)勞動(dòng)保證法律為骨干，其他法律規(guī)范一行政法規(guī)、規(guī)章為重要組成部分，分類組合而成的內(nèi)容和諧、層次分明、形式完整的勞動(dòng)保證法律規(guī)范的系統(tǒng)。具體要求：一是對(duì)現(xiàn)行勞動(dòng)法內(nèi)容進(jìn)行修改完善，同時(shí)抓緊制定社會(huì)保險(xiǎn)法，這兩部法律是其他勞動(dòng)和社

16、會(huì)保險(xiǎn)法律、行政法規(guī)、規(guī)章的統(tǒng)領(lǐng)，是勞動(dòng)保證法律體系的基礎(chǔ)；二是有一系列完備的單項(xiàng)勞動(dòng)保證法律、行政法規(guī)、規(guī)章；三是要求勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)差不多法律、單項(xiàng)法律、行政法規(guī)、規(guī)章之間，內(nèi)容和諧一致，下位法不與上位法相抵觸，同位法律規(guī)范互不沖突。建立勞動(dòng)保證法律體系至少要有8部法律，即勞動(dòng)法、社會(huì)保險(xiǎn)法、促進(jìn)就業(yè)法、職業(yè)教育法、勞動(dòng)合同法、集體合同法、工資法、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理法；還要制定一大批與勞動(dòng)保證法律相配套的行政法規(guī)和規(guī)章。（二）加快立法步伐。依照立法的需要和可能，按照前瞻性和現(xiàn)實(shí)性相結(jié)合的要求，區(qū)別輕重緩急，堅(jiān)持重點(diǎn)突出，抓緊制定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展和勞動(dòng)保證制度改革亟需的勞動(dòng)保證法律、

17、法規(guī)。勞動(dòng)保證領(lǐng)域各項(xiàng)制度改革的深入展開，對(duì)勞動(dòng)保證法律體系建設(shè)提出了迫切要求。不僅要及時(shí)地用法律形式確信、鞏固、保證各項(xiàng)勞動(dòng)保證制度改革成果，而且要發(fā)揮社會(huì)保證立法對(duì)社會(huì)保證制度改革的引導(dǎo)和推動(dòng)作用，為勞動(dòng)保證制度改革提供良好的法律環(huán)境。加快社會(huì)保證立法步伐，我們應(yīng)將重要的社會(huì)保證法律列入國家立法打算并切實(shí)抓緊抓好打算的落實(shí)工作。結(jié)合當(dāng)前就業(yè)形勢(shì)和調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系、推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)工作的實(shí)際需要，近期比較急需的法律有：一是修改勞動(dòng)法。勞動(dòng)法的頒布實(shí)施，關(guān)于愛護(hù)勞動(dòng)者和用人單位的合法權(quán)益，推動(dòng)勞動(dòng)保證制度改革，促進(jìn)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展，愛護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益和社會(huì)穩(wěn)固發(fā)揮了十分重要的作用。然而，勞動(dòng)法

18、實(shí)施近十年來，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活發(fā)生了深刻的變化。在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，企業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在市場(chǎng)就業(yè)機(jī)制、勞動(dòng)關(guān)系和諧機(jī)制等方面有了新的變化。勞動(dòng)法中的一些規(guī)定己不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)進(jìn)展的需要，有必要對(duì)勞動(dòng)法的部分內(nèi)容進(jìn)行修改。修改的內(nèi)容要緊是：在促進(jìn)就業(yè)方面，明確政府在促進(jìn)就業(yè)方面的宏觀政策、目標(biāo)和措施，實(shí)行勞動(dòng)預(yù)備制度；在勞動(dòng)合同方面，明確靈活就業(yè)方式的合同治理制度，事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的法律地位；在勞動(dòng)爭(zhēng)議處理方面，完善勞動(dòng)爭(zhēng)議處理工作體制；在法律責(zé)任方面，明確不依法簽訂勞動(dòng)合同、克扣和拖欠工資、不執(zhí)行國家勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)、行政和刑事責(zé)任等。二是制定勞動(dòng)合同法。要緊規(guī)范勞動(dòng)合同主體的行為，簽訂勞動(dòng)合同的原則，勞動(dòng)合同的內(nèi)容，勞動(dòng)合同的訂立、變更、解除、終止的程序，違反勞動(dòng)合同的法律責(zé)任等。三是制定就