論堤防項(xiàng)目后評價指標(biāo)體系框架的構(gòu)建-

1、論堤防項(xiàng)目后評價指標(biāo)體系框架的構(gòu)建周亞東河海大學(xué)公共管理學(xué)院,南京(216098E-mail:huihuilang123摘要:從堤防工程項(xiàng)目管理的角度出發(fā),在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,結(jié)合后評價的基本理論,提出構(gòu)建堤防項(xiàng)目后評價指標(biāo)體系的框架。關(guān)鍵詞:堤防項(xiàng)目,科學(xué)發(fā)展觀,后評價,指標(biāo)體系中圖分類號:F287.71. 引言堤防是一種增大安全泄量的防洪工程,通常是指為防止季節(jié)性洪水而筑的土堤,但隨著時代的發(fā)展和人類的進(jìn)步,形式也日漸多樣化,它包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、防汛搶險和管理等方面。堤防工程項(xiàng)目從公共投資項(xiàng)目的角度出發(fā),有著自己的特點(diǎn),首先,堤防工程項(xiàng)目資金的來源以各級政府籌集為主,不以追求經(jīng)濟(jì)效益

2、為主要目標(biāo)。第二,堤防工程項(xiàng)目屬于公共投資項(xiàng)目,公共投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益具有間接性,它所提供的產(chǎn)品是公共產(chǎn)品,公共產(chǎn)品具有“非排他性”和“非競爭性”,可以集體消費(fèi)和免費(fèi)消費(fèi)。因此,作為堤防工程項(xiàng)目,它的直接經(jīng)濟(jì)效益一般很少,但是,堤防項(xiàng)目的建設(shè)可以保護(hù)人民群眾的生命財產(chǎn)安全,因此,項(xiàng)目效益具有隱蔽性和間接性的特點(diǎn)。第三,作為政府來講,它的社會職能主要包括滿足社會日益增長的文化、教育、醫(yī)療等各方面的需要,維持國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn),提供一些必要的國防設(shè)施及一些私人不愿涉足或無力涉足,但又是社會所必需的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)等,堤防工程項(xiàng)目符合這些特點(diǎn),以實(shí)現(xiàn)政府的社會職能為主。開展堤防工程項(xiàng)目的后評價,既可

3、以為同類型的堤防工程設(shè)計(jì)提供佐證,有利于項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)水平的提高,又可以讓管理者在評價過程中發(fā)現(xiàn)由于管理原因造成效益低下的具體因素,管理部門可以以此為依據(jù)修正管理體制和運(yùn)行機(jī)制上的問題,從而提高管理水平。改革開放20年來, 我國已投入了大量的資金進(jìn)行堤防工程建設(shè)。這些項(xiàng)目, 有的已經(jīng)建成投產(chǎn)運(yùn)營, 有的即將投入使用, 有的還在建設(shè)。也就是說對它們雖然已作了前評價中評價, 但這些評價是按傳統(tǒng)的評價指標(biāo)進(jìn)行的, 很難全面反映是否符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。現(xiàn)在只有按照科學(xué)發(fā)展觀的要求設(shè)計(jì)和建立后評價指標(biāo)體系, 通過對這些項(xiàng)目進(jìn)行后評價, 反饋信息、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)、完善后評價, 才能保證今后的堤防項(xiàng)目按

4、照科學(xué)發(fā)展觀的要求建設(shè)?；诖? 本文提出構(gòu)建堤防后評價指標(biāo)體系框架的設(shè)想。2. 構(gòu)建堤防項(xiàng)目后評價指標(biāo)體系的指導(dǎo)思想及設(shè)置原則堤防工程項(xiàng)目后評價指標(biāo)的設(shè)立(一以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo),建設(shè)和諧社會思想為核心中共十六屆三中全會提出了堅(jiān)持以人為本, 全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。隨后在十六屆五中全會又提出, 要堅(jiān)定不移地以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局, 堅(jiān)持以人為本,轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念, 創(chuàng)新發(fā)展模式, 提高發(fā)展質(zhì)量,把經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展切實(shí)轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道。科學(xué)發(fā)展觀既是對我國現(xiàn)代化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié), 又是對人類社會發(fā)展進(jìn)程中面臨新問題的積極回應(yīng)。為此, 在基本建設(shè)領(lǐng)域我們必須按科學(xué)發(fā)展觀的

5、要求來審視和評價每一個建設(shè)項(xiàng)目, 使其能夠駛?cè)肟沙掷m(xù)發(fā)展的健康軌道。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求審評建設(shè)項(xiàng)目, 首先要重新設(shè)計(jì)和確定評價指標(biāo)。建設(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目構(gòu)思、目標(biāo)設(shè)計(jì)、可行性研究、工程設(shè)計(jì)、建造, 直到運(yùn)行管理全過程的每一個階段都需進(jìn)行評價1。對于堤防工程項(xiàng)目的后評價,必須體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的特點(diǎn),評價指標(biāo)體系的建立也應(yīng)該以此為指導(dǎo)。(二以工業(yè)化社會的指標(biāo)體系為基礎(chǔ),引進(jìn)現(xiàn)代化社會的指標(biāo)體系在中國, 工業(yè)化與現(xiàn)代化處于同一個進(jìn)程當(dāng)中, 即現(xiàn)代化的進(jìn)程具有明顯的“二元性”特征:一方面農(nóng)業(yè)文明與工業(yè)文明并存, 且更多的是在追求工業(yè)文明;另一方面我們的參照系卻是現(xiàn)代化社會。因此, 在設(shè)計(jì)評價指標(biāo)時,既要考

6、慮工業(yè)化社會的評價指標(biāo), 又要兼顧現(xiàn)代化社會的評價指標(biāo)。(三以現(xiàn)實(shí)性思維為基礎(chǔ),引入理性思維和哲學(xué)思維的新理念在我國的工程項(xiàng)目管理模式中, 傳統(tǒng)的評價指標(biāo)主要是以現(xiàn)實(shí)性思維為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的, 而現(xiàn)實(shí)性思維是工業(yè)化社會的產(chǎn)物。但是, 由于中國目前工業(yè)化與現(xiàn)代化處于同一個進(jìn)程當(dāng)中,因此必須引入與現(xiàn)代化社會評價體系相適應(yīng)的思維模式,即項(xiàng)目管理的思維時間跨度應(yīng)由建造管理到全生命期管理, 思維空間范圍應(yīng)由現(xiàn)實(shí)性思維到理性思維和哲學(xué)思維。以可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)的堤防工程項(xiàng)目評價指標(biāo)的設(shè)置原則第一,科學(xué)性原則。這是一條最根本的原則。根據(jù)這一原則,指標(biāo)與指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)必須同可持續(xù)發(fā)展的財富及價值概念相一致,指標(biāo)反映

7、的概念要科學(xué),不能含糊其詞,不能有多種解釋,計(jì)算范圍要明確,不能各取所需?？傊?科學(xué)性原則要求每一項(xiàng)指標(biāo)的概念要準(zhǔn)確,內(nèi)涵和外延要清楚,計(jì)算方法科學(xué)可行,并且指標(biāo)計(jì)算口徑要統(tǒng)一。第二,可比性原則。設(shè)置指標(biāo)與指標(biāo)體系時要使其在一定時期內(nèi),在涵義、范圍、方法等方面保持相對穩(wěn)定,以便于積累資料和保證資料的可比性。第三,實(shí)踐性原則。根據(jù)這一原則,指標(biāo)及指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、統(tǒng)計(jì)水平、管理水平,要盡可能地與統(tǒng)計(jì)、會計(jì)核算口徑相一致,利用現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),對投資項(xiàng)目做出適當(dāng)?shù)脑u價。第四,可操作性原則。設(shè)計(jì)指標(biāo)與指標(biāo)體系時必須明確計(jì)算方法、表述方法,使各項(xiàng)指標(biāo)都容易用數(shù)值計(jì)算出來,便于操作。第五,全

8、面性與必要性原則?？沙掷m(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是一個多要素、全方位的三維復(fù)合體,項(xiàng)目的總體影響只能從不同角度以不同指標(biāo)進(jìn)行評價,因此,指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)反映出目前與長遠(yuǎn)、局部與整體、單項(xiàng)與綜合、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)、自然與社會等方面的情況。從理論上說,指標(biāo)設(shè)置越細(xì)致、越全面,反映客觀實(shí)際也越準(zhǔn)確。但是,隨著指標(biāo)數(shù)量的增加,整理資料的工作量也在增加。另外,指標(biāo)劃分過細(xì),難免發(fā)生重疊,這反而給評價工作帶來不必要的麻煩。因此,指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)適度,以避免重復(fù)。3. 指標(biāo)體系的特點(diǎn)及問題指標(biāo)體系應(yīng)該具有的特點(diǎn)第一,針對性。必須切實(shí)針對堤防工程項(xiàng)目后評價的特點(diǎn),能夠更為合理、科學(xué)地進(jìn)行后評價。第二,綜合性。評價指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)包含堤

9、防項(xiàng)目后評價多個方面的內(nèi)容,同時還要兼顧效率與公平。第三,系統(tǒng)性。它應(yīng)從不同側(cè)面、不同層次反映生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益及社會效益之間的內(nèi)在聯(lián)系。某一個指標(biāo)只反映某一個側(cè)面、某一個層次,相互聯(lián)系的指標(biāo)就反映了整體可持續(xù)性發(fā)展效益。第四,實(shí)踐性及可操作性。制定評價指標(biāo)的目的是為了應(yīng)用于實(shí)踐,指導(dǎo)項(xiàng)目評價工作。因此,指標(biāo)體系必須來源于實(shí)踐,并能夠在實(shí)踐中有效實(shí)施。可持續(xù)性績效評價的指標(biāo)設(shè)計(jì)及存在問題對于堤防工程項(xiàng)目而言,涉及的后評價內(nèi)容較多,一般包括規(guī)劃設(shè)計(jì)和立項(xiàng)決策后評價,工程建設(shè)后評價,工程管理后評價,財物后評價,國民經(jīng)濟(jì)后評價,移民安置后評價,環(huán)境影響后評價和社會影響后評價等,針對每一項(xiàng)內(nèi)容,都宜設(shè)

10、置相應(yīng)的評價指標(biāo)2。而檢驗(yàn)投資的績效,主要從環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會三個方面來進(jìn)行。可持續(xù)性發(fā)展經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是“生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會”三維復(fù)合系統(tǒng)。可持續(xù)性發(fā)展觀是一種多要素、全方位的綜合發(fā)展觀。其中,經(jīng)濟(jì)是中心,將經(jīng)濟(jì)與社會、制度、科技、資源、環(huán)境融為一體,進(jìn)行綜合分析,研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程。公共投資項(xiàng)目必須體現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的觀點(diǎn),可持續(xù)性包括經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性、生態(tài)可持續(xù)性及社會可持續(xù)性三個方面,評價指標(biāo)體系的建立也應(yīng)該以此為基礎(chǔ),進(jìn)行這三個方面的指標(biāo)設(shè)計(jì)。堤防工程項(xiàng)目的后評價指標(biāo),很多情況下要把定性與定量指標(biāo)結(jié)合進(jìn)行分析。這在影響評價指標(biāo)的設(shè)置上表現(xiàn)尤為明顯。影響評價指標(biāo)包括定性指標(biāo)和定量指標(biāo)兩部分,但是在實(shí)際應(yīng)用上

11、,更多地被使用的是定性指標(biāo)。但這在具體項(xiàng)目評價時,主觀性太大,不易于進(jìn)行縱向比較,因此,應(yīng)將定性問題盡量用量化的指標(biāo)表現(xiàn)出來。1、從項(xiàng)目建設(shè)的社會貢獻(xiàn)入手設(shè)置定性問題的量化指標(biāo)從社會貢獻(xiàn)入手,應(yīng)當(dāng)主要分析以下指標(biāo):項(xiàng)目建設(shè)是否減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),減輕了多少,項(xiàng)目的防洪效益為多少,涉及的主要的技術(shù)改革有多少,是否提高我國堤防建設(shè)技術(shù)水平和科技含量,環(huán)境效益有多少。2、從對保護(hù)區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)入手,選擇定性問題的量化指標(biāo)項(xiàng)目是否對農(nóng)村種植業(yè)結(jié)構(gòu)有影響,是否對增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入有貢獻(xiàn),貢獻(xiàn)有多少,是否對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有影響,主要有哪些。也要考慮項(xiàng)目的負(fù)經(jīng)濟(jì)效益,主要是造成的經(jīng)濟(jì)損失有多少。3、從項(xiàng)目

12、對社會環(huán)境的影響分析入手,選擇相應(yīng)的定性、定量評價指標(biāo)主要考察項(xiàng)目區(qū)對勞動者就業(yè)的影響,提供了多少就業(yè)機(jī)會,對工程建設(shè)區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣和社會風(fēng)氣是否有影響。對自然環(huán)境的影響,是維持了原有的自然景觀不變還是有所改變,或是破壞了自然景觀,是加深了環(huán)境污染還是減輕了污染,在防止自然環(huán)境污染的影響方面是否發(fā)揮了積極作用。4、從項(xiàng)目與社會環(huán)境的項(xiàng)目適應(yīng)性入手,選擇評價指標(biāo)項(xiàng)目的社會適應(yīng)性分析,保護(hù)地區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)是否有提高,提高多少。社會環(huán)境對項(xiàng)目的適應(yīng)性分析,可調(diào)查項(xiàng)目的支持率,群眾支持率,干部支持率。受損群眾補(bǔ)償滿意度3。4. 后評價指標(biāo)體系框架構(gòu)想后評價指標(biāo)體系框架由主因素層、次因素層、描述層和指標(biāo)層構(gòu)成

13、。分別針對后評價不同時期的內(nèi)容,設(shè)置相應(yīng)的評價指標(biāo)。(1堤防項(xiàng)目過程后評價指標(biāo)。過程后評價的指標(biāo)設(shè)置主要集中在前期工作情況和實(shí)施情況上,其它方面定性分析比較多。(見表1表1 過程后評價指標(biāo) 堤防項(xiàng)目過程后評價指標(biāo)主因素層 次因素層 描述層 指標(biāo)層工程任務(wù)變化情況工程規(guī)模變化 主要工程量變化工期偏離率 勘測設(shè)計(jì)階段 靜態(tài)總投資變化 前期工作情況 前期運(yùn)行管理情況 能夠全面反映建設(shè)方案與規(guī)模、設(shè)計(jì)與實(shí)際情況的指標(biāo)。定性與定量分析相結(jié)合。機(jī)構(gòu)(人數(shù)變化實(shí)際工期偏離率單元工程合格率、優(yōu)良率分部工程合格率、優(yōu)良率外觀質(zhì)量評定等級實(shí)施情況 施工評價 主要考察進(jìn)度控制、質(zhì)量控制 施工質(zhì)量等級(2國民經(jīng)濟(jì)評價

14、主要指標(biāo)國民經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)主要考慮費(fèi)用、效益、敏感性分析等要素。對于效益的計(jì)算,由于一般的堤防工程主要作用是防洪,所以只計(jì)算防洪效益。(見表2表2 國民經(jīng)濟(jì)后評價指標(biāo)國民經(jīng)濟(jì)后評價主要指數(shù)主因素層 次因素層描述層 指標(biāo)層 固定資產(chǎn)投資建設(shè)期固定資產(chǎn)投資后評價時點(diǎn)以前的運(yùn)行費(fèi)和流動資金 運(yùn)行費(fèi)后評價時點(diǎn)以后的運(yùn)行費(fèi)和流動資金 費(fèi)用 流動資金投資變動情況分為后評價時點(diǎn)以前及以后 后評價時點(diǎn)前后流動資金 效益 防洪效益 工程完工后可減免的國民經(jīng)濟(jì)損失值 防洪效益指數(shù)內(nèi)部收益率經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值敏感性分析 投資、效益浮動指標(biāo)主要經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo) 經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用比部分重要內(nèi)部國民評價指標(biāo)內(nèi)部收益率:(=+n t t t

15、 IRR CO CI 001式中: CI -現(xiàn)金流入量;CO -現(xiàn)金流出量;(CI-CO -第t 年的凈現(xiàn)金流量 經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值:ENPV=1(1n t t st CI CO i =+式中:ENPV -經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值; s i -基準(zhǔn)折現(xiàn)率;經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用比:EBCR =11(1(1n tt s i n tt si B i C i =+ 式中:EBCR -經(jīng)濟(jì)效益費(fèi)用比;i B -第t 年的效益;i C -第t 年的費(fèi)用4。(3財務(wù)評價主要指標(biāo)因?yàn)榈谭拦こ虒儆诠嫘再|(zhì)的水利建設(shè)項(xiàng)目,一般沒有財務(wù)收入,可以分析其資金來源及其運(yùn)用情況,使項(xiàng)目在財務(wù)上具有生存能力。(4征地及移民安置評價主要指標(biāo)(見表3表3

16、征地及移民安置后評價指標(biāo) 征地及移民安置后評價主要指標(biāo)主因素層次因素層 描述層 指標(biāo)層 前期工作 征地移民安置實(shí)施情況 實(shí)施階段 移民安置完成率 移民涉及村莊、搬遷人口、生活生產(chǎn)用地、房屋建設(shè)等實(shí)際完成數(shù)占計(jì)劃比率移民生產(chǎn)生活狀況移民資金的適用于管理移民生產(chǎn)生活條件 影響評價移民生產(chǎn)生活條件達(dá)標(biāo)率 移民居住環(huán)境、住房條件、劃撥的耕地、發(fā)展生產(chǎn)的措施、資金撥付及實(shí)際投資達(dá)到規(guī)劃指標(biāo)的比率(5社會影響評價主要指標(biāo)(見表4 表4 社會影響評價指標(biāo) 社會影響評價 主因素層 次因素層 保障人民生命 對社會經(jīng) 濟(jì)發(fā)展的 貢獻(xiàn) 財產(chǎn)安全 提高防洪標(biāo)準(zhǔn) 和防洪效率 負(fù)經(jīng)濟(jì)效益 就業(yè)效果 描述層 指標(biāo)層 減免農(nóng)

17、民負(fù)擔(dān)指數(shù) 收入增加指數(shù) 防洪效益指數(shù) 經(jīng)濟(jì)損失指數(shù) 就業(yè)效果指數(shù) 就業(yè)人數(shù) 適應(yīng)性分析 部分社會影響評價指標(biāo)說明： 就業(yè)效果指數(shù)=新增總就業(yè)人數(shù)/項(xiàng)目總投資 就業(yè)人數(shù)=直接就業(yè)人數(shù)+間接就業(yè)人數(shù) 搬遷移民反映心理指標(biāo)指數(shù)=對搬遷持樂觀態(tài)度的人數(shù)/調(diào)查總?cè)藬?shù)×100 （6）環(huán)境影響評價主要指標(biāo)（見表 5） 表5 環(huán)境影響后評價指標(biāo) 對社會環(huán) 境的影響 搬遷移民反映心理指標(biāo)指數(shù) 環(huán)境影響后評價主要指標(biāo) 主因素層 占地與拆 遷安全 聲環(huán)境 次因素層 移民和施工 對環(huán)境的影 響 噪聲影響 移民安置區(qū)的荒地利用率 噪聲監(jiān)測值 描述層 指標(biāo)層 移民安置區(qū)占用的綠地面積 對水文、水 水環(huán)境 溫、

18、稅質(zhì)和泥 沙的影響 水質(zhì)等級變化率 水文變化率 泥沙含量 平均流速變化率 氣溫變化率 大氣環(huán)境 對局部氣候 的影響 濕度變化率 降水量變化率 風(fēng)速變化率 -6- 傳染病傳播率 人群健康 對人群健康 的影響 發(fā)生傳染病的概率 傳染病傳播范圍縮小率 水土保持 水土保持措 施執(zhí)行情況 水土保持措施工程量 5. 結(jié)論 本文在傳統(tǒng)的后評價指標(biāo)體系基礎(chǔ)上, 針對后評價項(xiàng)目的共性, 從堤防項(xiàng)目管理的角度 出發(fā), 注意結(jié)合堤防工程的特點(diǎn), 綜合三個思維層面, 構(gòu)建后評價指標(biāo)體系框架，對于堤防 項(xiàng)目來說，它具有普遍適用性。評價者可根據(jù)擬評項(xiàng)目的特點(diǎn)、所依據(jù)資料的質(zhì)量以及對擬 評項(xiàng)目的具體要求進(jìn)行選擇應(yīng)用。 參考文獻(xiàn) 1國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。 中央企業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目后評價工作指南。 國資發(fā)規(guī)劃200592 號。 2水利部水利建設(shè)與管理總站等。水利工程