論堤防項目后評價指標體系框架的構建-

1、論堤防項目后評價指標體系框架的構建周亞東河海大學公共管理學院,南京(216098E-mail:huihuilang123摘要:從堤防工程項目管理的角度出發(fā),在科學發(fā)展觀的指導下,結合后評價的基本理論,提出構建堤防項目后評價指標體系的框架。關鍵詞:堤防項目,科學發(fā)展觀,后評價,指標體系中圖分類號:F287.71. 引言堤防是一種增大安全泄量的防洪工程,通常是指為防止季節(jié)性洪水而筑的土堤,但隨著時代的發(fā)展和人類的進步,形式也日漸多樣化,它包括規(guī)劃、設計、施工、防汛搶險和管理等方面。堤防工程項目從公共投資項目的角度出發(fā),有著自己的特點,首先,堤防工程項目資金的來源以各級政府籌集為主,不以追求經(jīng)濟效益

2、為主要目標。第二,堤防工程項目屬于公共投資項目,公共投資項目的經(jīng)濟效益具有間接性,它所提供的產品是公共產品,公共產品具有“非排他性”和“非競爭性”,可以集體消費和免費消費。因此,作為堤防工程項目,它的直接經(jīng)濟效益一般很少,但是,堤防項目的建設可以保護人民群眾的生命財產安全,因此,項目效益具有隱蔽性和間接性的特點。第三,作為政府來講,它的社會職能主要包括滿足社會日益增長的文化、教育、醫(yī)療等各方面的需要,維持國家機器的正常運轉,提供一些必要的國防設施及一些私人不愿涉足或無力涉足,但又是社會所必需的基礎設施項目建設等,堤防工程項目符合這些特點,以實現(xiàn)政府的社會職能為主。開展堤防工程項目的后評價,既可

3、以為同類型的堤防工程設計提供佐證,有利于項目整體設計水平的提高,又可以讓管理者在評價過程中發(fā)現(xiàn)由于管理原因造成效益低下的具體因素,管理部門可以以此為依據(jù)修正管理體制和運行機制上的問題,從而提高管理水平。改革開放20年來, 我國已投入了大量的資金進行堤防工程建設。這些項目, 有的已經(jīng)建成投產運營, 有的即將投入使用, 有的還在建設。也就是說對它們雖然已作了前評價中評價, 但這些評價是按傳統(tǒng)的評價指標進行的, 很難全面反映是否符合科學發(fā)展觀的要求?，F(xiàn)在只有按照科學發(fā)展觀的要求設計和建立后評價指標體系, 通過對這些項目進行后評價, 反饋信息、總結經(jīng)驗、汲取教訓、完善后評價, 才能保證今后的堤防項目按

4、照科學發(fā)展觀的要求建設。基于此, 本文提出構建堤防后評價指標體系框架的設想。2. 構建堤防項目后評價指標體系的指導思想及設置原則堤防工程項目后評價指標的設立(一以可持續(xù)發(fā)展觀為指導,建設和諧社會思想為核心中共十六屆三中全會提出了堅持以人為本, 全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的科學發(fā)展觀。隨后在十六屆五中全會又提出, 要堅定不移地以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展全局, 堅持以人為本,轉變發(fā)展觀念, 創(chuàng)新發(fā)展模式, 提高發(fā)展質量,把經(jīng)濟社會發(fā)展切實轉入全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的軌道?？茖W發(fā)展觀既是對我國現(xiàn)代化建設經(jīng)驗的總結, 又是對人類社會發(fā)展進程中面臨新問題的積極回應。為此, 在基本建設領域我們必須按科學發(fā)展觀的

5、要求來審視和評價每一個建設項目, 使其能夠駛入可持續(xù)發(fā)展的健康軌道。要按照科學發(fā)展觀的要求審評建設項目, 首先要重新設計和確定評價指標。建設項目從項目構思、目標設計、可行性研究、工程設計、建造, 直到運行管理全過程的每一個階段都需進行評價1。對于堤防工程項目的后評價,必須體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的特點,評價指標體系的建立也應該以此為指導。(二以工業(yè)化社會的指標體系為基礎,引進現(xiàn)代化社會的指標體系在中國, 工業(yè)化與現(xiàn)代化處于同一個進程當中, 即現(xiàn)代化的進程具有明顯的“二元性”特征:一方面農業(yè)文明與工業(yè)文明并存, 且更多的是在追求工業(yè)文明;另一方面我們的參照系卻是現(xiàn)代化社會。因此, 在設計評價指標時,既要考

6、慮工業(yè)化社會的評價指標, 又要兼顧現(xiàn)代化社會的評價指標。(三以現(xiàn)實性思維為基礎,引入理性思維和哲學思維的新理念在我國的工程項目管理模式中, 傳統(tǒng)的評價指標主要是以現(xiàn)實性思維為基礎設計的, 而現(xiàn)實性思維是工業(yè)化社會的產物。但是, 由于中國目前工業(yè)化與現(xiàn)代化處于同一個進程當中,因此必須引入與現(xiàn)代化社會評價體系相適應的思維模式,即項目管理的思維時間跨度應由建造管理到全生命期管理, 思維空間范圍應由現(xiàn)實性思維到理性思維和哲學思維。以可持續(xù)發(fā)展觀為指導的堤防工程項目評價指標的設置原則第一,科學性原則。這是一條最根本的原則。根據(jù)這一原則,指標與指標體系的設計必須同可持續(xù)發(fā)展的財富及價值概念相一致,指標反映

7、的概念要科學,不能含糊其詞,不能有多種解釋,計算范圍要明確,不能各取所需?？傊?科學性原則要求每一項指標的概念要準確,內涵和外延要清楚,計算方法科學可行,并且指標計算口徑要統(tǒng)一。第二,可比性原則。設置指標與指標體系時要使其在一定時期內,在涵義、范圍、方法等方面保持相對穩(wěn)定,以便于積累資料和保證資料的可比性。第三,實踐性原則。根據(jù)這一原則,指標及指標體系的設計應適應經(jīng)濟發(fā)展水平、統(tǒng)計水平、管理水平,要盡可能地與統(tǒng)計、會計核算口徑相一致,利用現(xiàn)有統(tǒng)計數(shù)據(jù),對投資項目做出適當?shù)脑u價。第四,可操作性原則。設計指標與指標體系時必須明確計算方法、表述方法,使各項指標都容易用數(shù)值計算出來,便于操作。第五,全

8、面性與必要性原則。可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟系統(tǒng)是一個多要素、全方位的三維復合體,項目的總體影響只能從不同角度以不同指標進行評價,因此,指標體系應當反映出目前與長遠、局部與整體、單項與綜合、生態(tài)與經(jīng)濟、自然與社會等方面的情況。從理論上說,指標設置越細致、越全面,反映客觀實際也越準確。但是,隨著指標數(shù)量的增加,整理資料的工作量也在增加。另外,指標劃分過細,難免發(fā)生重疊,這反而給評價工作帶來不必要的麻煩。因此,指標的設置應適度,以避免重復。3. 指標體系的特點及問題指標體系應該具有的特點第一,針對性。必須切實針對堤防工程項目后評價的特點,能夠更為合理、科學地進行后評價。第二,綜合性。評價指標體系的設計應包含堤

9、防項目后評價多個方面的內容,同時還要兼顧效率與公平。第三,系統(tǒng)性。它應從不同側面、不同層次反映生態(tài)效益、經(jīng)濟效益及社會效益之間的內在聯(lián)系。某一個指標只反映某一個側面、某一個層次,相互聯(lián)系的指標就反映了整體可持續(xù)性發(fā)展效益。第四,實踐性及可操作性。制定評價指標的目的是為了應用于實踐,指導項目評價工作。因此,指標體系必須來源于實踐,并能夠在實踐中有效實施?？沙掷m(xù)性績效評價的指標設計及存在問題對于堤防工程項目而言,涉及的后評價內容較多,一般包括規(guī)劃設計和立項決策后評價,工程建設后評價,工程管理后評價,財物后評價,國民經(jīng)濟后評價,移民安置后評價,環(huán)境影響后評價和社會影響后評價等,針對每一項內容,都宜設

10、置相應的評價指標2。而檢驗投資的績效,主要從環(huán)境、經(jīng)濟、社會三個方面來進行?？沙掷m(xù)性發(fā)展經(jīng)濟系統(tǒng)是“生態(tài)經(jīng)濟社會”三維復合系統(tǒng)?？沙掷m(xù)性發(fā)展觀是一種多要素、全方位的綜合發(fā)展觀。其中,經(jīng)濟是中心,將經(jīng)濟與社會、制度、科技、資源、環(huán)境融為一體,進行綜合分析,研究經(jīng)濟發(fā)展過程。公共投資項目必須體現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的觀點,可持續(xù)性包括經(jīng)濟可持續(xù)性、生態(tài)可持續(xù)性及社會可持續(xù)性三個方面,評價指標體系的建立也應該以此為基礎,進行這三個方面的指標設計。堤防工程項目的后評價指標,很多情況下要把定性與定量指標結合進行分析。這在影響評價指標的設置上表現(xiàn)尤為明顯。影響評價指標包括定性指標和定量指標兩部分,但是在實際應用上

11、,更多地被使用的是定性指標。但這在具體項目評價時,主觀性太大,不易于進行縱向比較,因此,應將定性問題盡量用量化的指標表現(xiàn)出來。1、從項目建設的社會貢獻入手設置定性問題的量化指標從社會貢獻入手,應當主要分析以下指標:項目建設是否減輕了農民負擔,減輕了多少,項目的防洪效益為多少,涉及的主要的技術改革有多少,是否提高我國堤防建設技術水平和科技含量,環(huán)境效益有多少。2、從對保護區(qū)農村經(jīng)濟發(fā)展的貢獻入手,選擇定性問題的量化指標項目是否對農村種植業(yè)結構有影響,是否對增加當?shù)剞r民收入有貢獻,貢獻有多少,是否對農村基礎設施建設有影響,主要有哪些。也要考慮項目的負經(jīng)濟效益,主要是造成的經(jīng)濟損失有多少。3、從項目

12、對社會環(huán)境的影響分析入手,選擇相應的定性、定量評價指標主要考察項目區(qū)對勞動者就業(yè)的影響,提供了多少就業(yè)機會,對工程建設區(qū)風俗習慣和社會風氣是否有影響。對自然環(huán)境的影響,是維持了原有的自然景觀不變還是有所改變,或是破壞了自然景觀,是加深了環(huán)境污染還是減輕了污染,在防止自然環(huán)境污染的影響方面是否發(fā)揮了積極作用。4、從項目與社會環(huán)境的項目適應性入手,選擇評價指標項目的社會適應性分析,保護地區(qū)的防洪標準是否有提高,提高多少。社會環(huán)境對項目的適應性分析,可調查項目的支持率,群眾支持率,干部支持率。受損群眾補償滿意度3。4. 后評價指標體系框架構想后評價指標體系框架由主因素層、次因素層、描述層和指標層構成

13、。分別針對后評價不同時期的內容,設置相應的評價指標。(1堤防項目過程后評價指標。過程后評價的指標設置主要集中在前期工作情況和實施情況上,其它方面定性分析比較多。(見表1表1 過程后評價指標 堤防項目過程后評價指標主因素層 次因素層 描述層 指標層工程任務變化情況工程規(guī)模變化 主要工程量變化工期偏離率 勘測設計階段 靜態(tài)總投資變化 前期工作情況 前期運行管理情況 能夠全面反映建設方案與規(guī)模、設計與實際情況的指標。定性與定量分析相結合。機構(人數(shù)變化實際工期偏離率單元工程合格率、優(yōu)良率分部工程合格率、優(yōu)良率外觀質量評定等級實施情況 施工評價 主要考察進度控制、質量控制 施工質量等級(2國民經(jīng)濟評價

14、主要指標國民經(jīng)濟評價指標主要考慮費用、效益、敏感性分析等要素。對于效益的計算,由于一般的堤防工程主要作用是防洪,所以只計算防洪效益。(見表2表2 國民經(jīng)濟后評價指標國民經(jīng)濟后評價主要指數(shù)主因素層 次因素層描述層 指標層 固定資產投資建設期固定資產投資后評價時點以前的運行費和流動資金 運行費后評價時點以后的運行費和流動資金 費用 流動資金投資變動情況分為后評價時點以前及以后 后評價時點前后流動資金 效益 防洪效益 工程完工后可減免的國民經(jīng)濟損失值 防洪效益指數(shù)內部收益率經(jīng)濟凈現(xiàn)值敏感性分析 投資、效益浮動指標主要經(jīng)濟評價指標 經(jīng)濟效益費用比部分重要內部國民評價指標內部收益率:(=+n t t t

15、 IRR CO CI 001式中: CI -現(xiàn)金流入量;CO -現(xiàn)金流出量;(CI-CO -第t 年的凈現(xiàn)金流量 經(jīng)濟凈現(xiàn)值:ENPV=1(1n t t st CI CO i =+式中:ENPV -經(jīng)濟凈現(xiàn)值; s i -基準折現(xiàn)率;經(jīng)濟效益費用比:EBCR =11(1(1n tt s i n tt si B i C i =+ 式中:EBCR -經(jīng)濟效益費用比;i B -第t 年的效益;i C -第t 年的費用4。(3財務評價主要指標因為堤防工程屬于公益性質的水利建設項目,一般沒有財務收入,可以分析其資金來源及其運用情況,使項目在財務上具有生存能力。(4征地及移民安置評價主要指標(見表3表3

16、征地及移民安置后評價指標 征地及移民安置后評價主要指標主因素層次因素層 描述層 指標層 前期工作 征地移民安置實施情況 實施階段 移民安置完成率 移民涉及村莊、搬遷人口、生活生產用地、房屋建設等實際完成數(shù)占計劃比率移民生產生活狀況移民資金的適用于管理移民生產生活條件 影響評價移民生產生活條件達標率 移民居住環(huán)境、住房條件、劃撥的耕地、發(fā)展生產的措施、資金撥付及實際投資達到規(guī)劃指標的比率(5社會影響評價主要指標(見表4 表4 社會影響評價指標 社會影響評價 主因素層 次因素層 保障人民生命 對社會經(jīng) 濟發(fā)展的 貢獻 財產安全 提高防洪標準 和防洪效率 負經(jīng)濟效益 就業(yè)效果 描述層 指標層 減免農

17、民負擔指數(shù) 收入增加指數(shù) 防洪效益指數(shù) 經(jīng)濟損失指數(shù) 就業(yè)效果指數(shù) 就業(yè)人數(shù) 適應性分析 部分社會影響評價指標說明： 就業(yè)效果指數(shù)=新增總就業(yè)人數(shù)/項目總投資 就業(yè)人數(shù)=直接就業(yè)人數(shù)+間接就業(yè)人數(shù) 搬遷移民反映心理指標指數(shù)=對搬遷持樂觀態(tài)度的人數(shù)/調查總人數(shù)×100 （6）環(huán)境影響評價主要指標（見表 5） 表5 環(huán)境影響后評價指標 對社會環(huán) 境的影響 搬遷移民反映心理指標指數(shù) 環(huán)境影響后評價主要指標 主因素層 占地與拆 遷安全 聲環(huán)境 次因素層 移民和施工 對環(huán)境的影 響 噪聲影響 移民安置區(qū)的荒地利用率 噪聲監(jiān)測值 描述層 指標層 移民安置區(qū)占用的綠地面積 對水文、水 水環(huán)境 溫、

18、稅質和泥 沙的影響 水質等級變化率 水文變化率 泥沙含量 平均流速變化率 氣溫變化率 大氣環(huán)境 對局部氣候 的影響 濕度變化率 降水量變化率 風速變化率 -6- 傳染病傳播率 人群健康 對人群健康 的影響 發(fā)生傳染病的概率 傳染病傳播范圍縮小率 水土保持 水土保持措 施執(zhí)行情況 水土保持措施工程量 5. 結論 本文在傳統(tǒng)的后評價指標體系基礎上, 針對后評價項目的共性, 從堤防項目管理的角度 出發(fā), 注意結合堤防工程的特點, 綜合三個思維層面, 構建后評價指標體系框架，對于堤防 項目來說，它具有普遍適用性。評價者可根據(jù)擬評項目的特點、所依據(jù)資料的質量以及對擬 評項目的具體要求進行選擇應用。 參考文獻 1國務院國有資產監(jiān)督管理委員會。 中央企業(yè)固定資產投資項目后評價工作指南。 國資發(fā)規(guī)劃200592 號。 2水利部水利建設與管理總站等。水利工程