論我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

1、論我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)    【摘要】80年代后期以來，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在我國廣大農(nóng)村悄然興起。土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包實踐的產(chǎn)物。它不僅解決了農(nóng)村土地撂荒等現(xiàn)實問題，而且推動了土地規(guī)模經(jīng)營，加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，把農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)推進。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)達到了一定的數(shù)量規(guī)模，流轉(zhuǎn)形式也較多，但土地流轉(zhuǎn)是一新生事物，它的實踐和運作中還存在一些問題。針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實際問題，本文從更高層次提出了解決對策。【關(guān)鍵詞】土地使用權(quán)  土地流轉(zhuǎn)  原因  規(guī)模經(jīng)營  

2、;問題1978年，發(fā)生在安徽鳳陽的“小崗試驗”，點燃了中國農(nóng)村改革的導(dǎo)火索，一種嶄新的經(jīng)濟制度農(nóng)村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經(jīng)證明，農(nóng)村土地承包制的全面推行，從根本上改變了中國農(nóng)村的面貌和中國農(nóng)民的命運。隨后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包寫進了憲法。從上世紀(jì)80年代后期開始，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全國悄然興起，很大程度上又鞏固和促進了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加快了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展?，F(xiàn)在國家把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)寫進多部有關(guān)法律，確立了我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位。因此，有人把土地流轉(zhuǎn)比作又是一次土地革命中國第三次土地革命。一、土地流轉(zhuǎn)的原因我國農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)開始于1985年，先是沿海一些發(fā)達

3、地區(qū)悄悄萌芽了承包土地經(jīng)營權(quán)的自發(fā)性流傳，進而向內(nèi)地蔓延，從自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)展到有順流轉(zhuǎn)，至今已有18年歷史。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正原因是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。從農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村勞動生產(chǎn)率有了很大的提高，出現(xiàn)了大量的富余勞動力，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移人數(shù)逐年增加，同時農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民棄田打工；從另一方面看，農(nóng)業(yè)發(fā)展一定的程度需要土地規(guī)模經(jīng)營。土地承包中遇到了一些新的問題。在這種背景下，為了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄悄興起。它是我國農(nóng)村在家庭承包制度的基礎(chǔ)上的一項重大制度創(chuàng)新。具體的原因如下：1、為解決農(nóng)村的實際問題而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)之所以發(fā)生大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，在很大

4、程度上與中國農(nóng)村的現(xiàn)實危機有關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，而用在種子、化肥、農(nóng)藥和灌溉用水等生產(chǎn)成本有增無減，農(nóng)業(yè)稅費卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區(qū)承包土地甚至成了“虧本買賣”。在城市和沿海勞動力市場開放的情況下，農(nóng)民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/41/3。打工收入已成為家庭收入的主要來源，一定程度上弱化了農(nóng)民對土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農(nóng)民視為“負(fù)擔(dān)”，他們不愿再種田，有的農(nóng)民全家踏上進城打工、經(jīng)商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉(zhuǎn)到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危

5、機的必然選擇，在不少農(nóng)村地區(qū)，這是促成承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原始動機。此外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求土地連片集中高效；工商企業(yè)、“三資”企業(yè)介入農(nóng)業(yè)開發(fā)，要求有專業(yè)化、成規(guī)模的原料生產(chǎn)基地與之配套，以改變有效的技術(shù)服務(wù)不足的問題；等等；這些問題的解決導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。正是解決我國農(nóng)村際問題，土地流轉(zhuǎn)在我國許多地方興起。2、為土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地效率而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。土地小規(guī)模的家庭經(jīng)營必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化，兼業(yè)化必然導(dǎo)致土地利用率低，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)利用率低，工作效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，同時小規(guī)模經(jīng)營也使產(chǎn)、供、銷的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規(guī)模經(jīng)營之路，要

6、求土地適當(dāng)集中，土地集中必須通過市場行為，即通過土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)使土地相對集中。世界銀行一份研究報告指出：當(dāng)人均GDP低于500美元時，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營為主，當(dāng)人均GDP大于1000美元之后，土地的商業(yè)運用和市場價值才能顯現(xiàn)出來，表現(xiàn)在土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)讓土地的愿望，土地經(jīng)營者有擴張規(guī)模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我國大部分地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)，人均GDP都超過了1000美元。從國家的政策來看，國家在穩(wěn)定農(nóng)民長期承包土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)土地要向部分高效農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營行業(yè)集中。一些地區(qū)，特別是發(fā)達地區(qū)或勞動力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，把土地適當(dāng)集中，包給種田能

7、手經(jīng)營，取得了較多的經(jīng)濟效益?？梢哉f農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是近年來土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的重要原因之一，也是未來現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。3、國家的政策、法律促進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是十分慎重的，逐步放開的，土地流轉(zhuǎn)是逐步發(fā)展起來的。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從自發(fā)到合理有序流轉(zhuǎn)、從少到多，完全是國家從我國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)，先后出臺了允許土地流轉(zhuǎn)的政策和法律、法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)這一新生事物在廣大農(nóng)村發(fā)展起來，特別是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較多地區(qū)和發(fā)達地區(qū)。1984年中央1號文件規(guī)定：“自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其它非農(nóng)用地”。又規(guī)定：“鼓勵土地逐步向種田能手集中，社員

8、在承包期內(nèi)，因無力耕地或轉(zhuǎn)自他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意由社員自找對象，協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包的條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會議通過的憲法修訂案對總綱第十條增加“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月七屆人大常委會五次會議通過的土地管理法修正案也相應(yīng)地在第二條增加了第三款：“國有土地集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。后來發(fā)布的中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定第31條指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發(fā)性生產(chǎn)項目的承包經(jīng)營權(quán)。允許土地使用權(quán)依法有償

9、轉(zhuǎn)讓，少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡潔地規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會決定指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自主、有償?shù)脑瓌t依法進行，不得以任何理由強制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營。”2001年12月，中央又專門出臺了中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知來引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。新出臺的土地承包法第二章第五節(jié)也規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承

10、包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其它方式流轉(zhuǎn)”。這些法律和政策為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，在一定程度上引導(dǎo)、規(guī)范、支持和推進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。二、我國土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及形式據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，截止2001年底，全國以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6%8%，發(fā)達地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達到2030%，一般超過10%，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例最高縣市達到1020%左右，一般在5%左右。如到2001年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13.5%；福建省為10.7%；而青海省僅4%，安徽約5%?？偟膩砜次覈r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式

11、處探索試點階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在35年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達地區(qū)。如廣東、福建、浙江流轉(zhuǎn)的土地占總的承包土地比例都在10%以上，而內(nèi)地省份平均都在5%左右。五是參與土地流轉(zhuǎn)的主體呈多元化，除農(nóng)戶外，城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)(包括外商企業(yè))、科研機構(gòu)、機關(guān)事業(yè)單位等也下鄉(xiāng)租地、包地開發(fā)農(nóng)業(yè)。目前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：1  自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)節(jié)承包地。它解決部分農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)區(qū)相對分散、不便管理的問題，通常由村干部作為協(xié)調(diào)中間人

12、。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時無力或不愿經(jīng)營承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因為簡單明了、手續(xù)簡便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。解決了農(nóng)村青壯年臨時外出打工、家中無勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問題。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要勞動力外出打工抓收入，便把承包地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的對象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見證人和協(xié)調(diào)人

13、。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)在發(fā)達地區(qū)較常見，占有較大比重。2  租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期。農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營權(quán)，有規(guī)模地成片地開發(fā)土地、荒山資源，從事各項開發(fā)項目。經(jīng)營方式主要有兩種，一是租賃后請勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營。二是把租賃得到經(jīng)營權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民按規(guī)定的開發(fā)項目生產(chǎn)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派住技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原訂合同價格進行收購、銷售。3  股份合作制。在一些經(jīng)濟發(fā)達、市場化程度較高的地方，出

14、現(xiàn)了一些企業(yè)集團作為投資主體，興辦規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡單轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導(dǎo)，按照現(xiàn)代經(jīng)營方式將土地承包經(jīng)營權(quán)折股與其它生產(chǎn)要素結(jié)合，農(nóng)民以股東身份與其它投資者共享收益、共擔(dān)風(fēng)險，以實現(xiàn)區(qū)域化和專業(yè)化生產(chǎn)。4、抵押、托管、拍賣。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營經(jīng)濟較為發(fā)達的東南沿海一帶，由于開辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進行抵押。托管是承包方承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托

15、方支付一定的費用。托管期間原承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以由承包方履行，也可以在協(xié)議中明確由托管方履行。拍賣是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競標(biāo)方式公開拍賣經(jīng)營權(quán)，實行開發(fā)經(jīng)營。三、我國土地流轉(zhuǎn)存在的問題農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營制度的一種行之有效的實現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟效益，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)?；l(fā)展的必然趨勢。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實際運作中還存在著一些問題。1、存在土地強制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

16、的推進，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財政或集體收入的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強迫農(nóng)民長時間、低價出讓土地經(jīng)營權(quán)。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。2、土地流轉(zhuǎn)機制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理

17、，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患?？陬^協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長期經(jīng)營的打算，舍不得增加投入，積極性不高。3、農(nóng)民缺乏社會保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會保障機制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開土地，農(nóng)民把土地作為命根子來看待。認(rèn)為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢了還可以回來種田，心理踏實。在目前二元社會結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無論是多長時間，都很難取得城市戶口的，無法融入城市生活，城市的社會保障始終把他們排除在外的。因此，農(nóng)民始終是惦戀土地，將來還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對土地私有化心存幻想，認(rèn)為承包期延長30年以后，到那時政策變了

18、，土地就成為自己的了，而那時自己如果還沒有由農(nóng)民變成真正的市民，現(xiàn)在又不爭取承包地，等于斷了子孫財路，將來就后悔莫及。正因為將來的后顧之憂，相當(dāng)一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險田”，寧可粗放經(jīng)營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。4、土地流轉(zhuǎn)價格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當(dāng)前承包土地根本無價可談，因為送給別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種

19、地不合算，一個勞動力種地獲得收入的遠遠低于打工的收入。二是土地流動渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)沒有完全展開，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農(nóng)戶漫無目的尋找轉(zhuǎn)讓對象來完成交易過程，勢必因效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)速度。急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在沒有辦法的情況下，只能以低價，甚至采到倒貼的方式把土地轉(zhuǎn)給別人耕種。三是沒有完善的中介機構(gòu)為之服務(wù)。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區(qū)別，其運作程序相當(dāng)復(fù)雜，特別是土地使用權(quán)流動涉及到多個主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟利益，而交易主體的素質(zhì)參差不

20、齊，無法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評估機構(gòu)、委托代理機構(gòu)、法律咨詢機構(gòu)、土地投資機構(gòu)、土地融資機構(gòu)和土地保險機構(gòu)等。交易中心缺乏嚴(yán)重地制約了土地市場的發(fā)育。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價格淡薄。我國農(nóng)村土地長期以來都是實行實物管理，土地流轉(zhuǎn)價格不象普通商品價格一樣容易確定，土地產(chǎn)權(quán)價格無衡量標(biāo)準(zhǔn)，根本沒有完整的價格體系。由于土地在歷史上沒有可供參照的價格，且目前又沒有完整的價格體系，從而導(dǎo)致農(nóng)民價格意識淡薄。四、促進農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對策措施在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照中共

21、中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知要求，落實農(nóng)村土地承包法，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不斷探索創(chuàng)新，促進其健康發(fā)展。1、在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的基礎(chǔ)上，促進農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。十一屆三中全會以來的實踐證明，家庭承包經(jīng)營責(zé)任制是適合國情的有中國特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進一步發(fā)展完善。具體思路是：強化集體所有權(quán)，最大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。絕對不可像有些人說的土地流轉(zhuǎn)就要搞土地私有化。要將土地的使用權(quán)作為商品價格化，按照價值規(guī)律實現(xiàn)土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會公開發(fā)包，實現(xiàn)土

22、地規(guī)模經(jīng)營。2、土地流轉(zhuǎn)必須堅持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)戶自主決定。即使鄉(xiāng)村操作的土地流轉(zhuǎn)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、租金等應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)。其流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行中央的路線方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不得隨意改變土地承包關(guān)系，不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土

23、地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全制度，嚴(yán)格程序。經(jīng)管部門要組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書，建立土地流轉(zhuǎn)臺帳，當(dāng)好流轉(zhuǎn)雙方的“中間人”，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。加強土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保證不受損壞，做到專人、專柜保管。3、逐步建立農(nóng)村社會保障制度，弱化農(nóng)村土地社會保障功能。由于土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，因此承包土地?zé)o法向利潤最大化方向流動。所以，進行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦

24、養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地+個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地+個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，弱化土地的社會政治穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能。對于外出打工的農(nóng)民，國家要制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會的社會保障體系。農(nóng)民工和雇主簽定勞動合同時，國家應(yīng)強制規(guī)定就業(yè)單位在支付工資報酬之外，還要為這些流動性極高的勞動者繳納社會保險統(tǒng)籌費。讓打工農(nóng)民擺脫依戀土地的心理，促進土地流轉(zhuǎn)。也可以用土地進行流轉(zhuǎn)來解決打工農(nóng)民工的社會保障問題。具體辦法是，可探索成立專門針對進城民工的社會保障體系，由這種社會保障體系對進城農(nóng)民在原社區(qū)所擁有的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)集中托管。托管者將這部分農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)集中起來，以招標(biāo)的方式出租、出讓給規(guī)模經(jīng)營者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉(zhuǎn)讓收入，支付進城農(nóng)民的社會保障費用。4、減少土地承包的稅費，建立土地流轉(zhuǎn)市場，促進農(nóng)村土地正