《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》解讀

1、1 / 55 全面提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)治理水平的重要舉措財(cái)政部會(huì)計(jì)司司長(zhǎng)劉玉 廷解讀企業(yè)內(nèi)部操縱配套指引 4月 26日，財(cái)政部會(huì)同證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、國(guó)資委、銀監(jiān)會(huì)、保 監(jiān)會(huì)等部門在北京召開聯(lián)合公布會(huì)，盛大公布了企業(yè)內(nèi)部操縱配 套指引（以下簡(jiǎn)稱配套指引）。該配套指引連同 2008年 5月公布 的企業(yè)內(nèi)部操縱差不多規(guī)范，共同構(gòu)建了中國(guó)企業(yè)內(nèi)部操縱規(guī) 范體系，自 2011年 1月 1日起首先在境內(nèi)外同時(shí)上市的公司施行， 自 2012 年 1 月 1 日起擴(kuò)大到在上海證券交易所、 深圳證券交易所主 板上市的公司施行；在2 / 55 此基礎(chǔ)上，擇機(jī)在中小板和創(chuàng)業(yè)板上市公司 施行。同時(shí)，鼓舞非上市大中型企業(yè)提早執(zhí)行

2、。執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部操縱 規(guī)范體系的企業(yè)，必須對(duì)本企業(yè)內(nèi)部操縱的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)， 披露年度自我評(píng)價(jià)報(bào)告，同時(shí)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)其財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部 操縱的有效性進(jìn)行審計(jì)，出具審計(jì)報(bào)告。政府監(jiān)管部門將對(duì)相關(guān)企 業(yè)執(zhí)行內(nèi)部操縱規(guī)范體系的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。這是全面提升上市 公司和非上市大中型企業(yè)經(jīng)營(yíng)治理水平的重要舉措，也是我國(guó)應(yīng)對(duì) 國(guó)際金融危機(jī)的重要制度安排。 配套指引由 21項(xiàng)應(yīng)用指引（此次公布 18 項(xiàng)，涉及銀行、證券 和保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)的 3 項(xiàng)指引暫未公布）、企業(yè)內(nèi)部操縱評(píng)價(jià)指引 和企業(yè)內(nèi)部操縱審計(jì)指引組成。其中，應(yīng)用指引是對(duì)企業(yè)按照 內(nèi)控原則和內(nèi)控“五要素”建立健全本企業(yè)內(nèi)部操縱所提供的指引， 在配套指

3、引乃至整個(gè)內(nèi)部操縱規(guī)范體系中占居主體地位；企業(yè)內(nèi)部 操縱評(píng)價(jià)指引是為企業(yè)治理層對(duì)本企業(yè)內(nèi)部操縱有效性進(jìn)行自我評(píng) 價(jià)提供的指引；企業(yè)內(nèi)部操縱審計(jì)指引是為注冊(cè)會(huì)計(jì)3 / 55 師和會(huì)計(jì)師事 務(wù)所執(zhí)行內(nèi)部操縱審計(jì)業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則。三者之間既相互獨(dú)立，又 相互聯(lián)系，形成一個(gè)有機(jī)整體。 一、關(guān)于應(yīng)用指引 應(yīng)用指引能夠劃分為三類，即內(nèi)部環(huán)境類指引、操縱活動(dòng)類指 引、操縱手段類指引，差不多涵蓋了企業(yè)資金流、實(shí)物流、人力流 和信息流等各項(xiàng)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。 （一）內(nèi)部環(huán)境類指引 內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實(shí)施內(nèi)部操縱的基礎(chǔ)，支配著企業(yè)全體職員的 內(nèi)控意識(shí)，阻礙著全體職員實(shí)施操縱活動(dòng)和履行操縱責(zé)任的態(tài)度、 認(rèn)識(shí)和行為。內(nèi)部環(huán)境類指

4、引有 5 項(xiàng)，包括組織架構(gòu)、進(jìn)展戰(zhàn)略、 人力資源、企業(yè)文化和社會(huì)責(zé)任等指引。 第一， 關(guān)于組織架構(gòu)。 組織架構(gòu)是企業(yè)按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、 股東 （大）會(huì)決議和企業(yè)章程，結(jié)合本企業(yè)實(shí)際，明確股東（大） 會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和企業(yè)內(nèi)部各層級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán) 限、人員編制、工作程序和相關(guān)要求的制度安排。企業(yè)要實(shí)施進(jìn)展 戰(zhàn)略，必須要有科學(xué)的組織架構(gòu)，要緊包括治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè) 置。假如企業(yè)治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，缺乏科學(xué)決策、良性運(yùn)行機(jī)制和 執(zhí)行力，就可能發(fā)生經(jīng)營(yíng)失?。淮送?，假如內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)不科學(xué)， 權(quán)責(zé)分配4 / 55 不合理，也可能導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉或缺失，運(yùn)行效 率低下。為防范和化解組織

5、架構(gòu)設(shè)計(jì)和運(yùn)行中存在的這些重要風(fēng)險(xiǎn)， 組織架構(gòu)應(yīng)用指引明確提出如下要求：一是，企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照國(guó)家有 關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，明確董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的職責(zé)權(quán)限、任 職條件、議事規(guī)則和工作程序，確保決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離， 形成制衡。同時(shí)強(qiáng)調(diào)，企業(yè)的重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免 及大額資金支付業(yè)務(wù)等（即通常所講的“三重一大”），應(yīng)當(dāng)按照 規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)嵭屑w決策審批或者聯(lián)簽制度；任何個(gè)人不得 單獨(dú)進(jìn)行決策或者擅自改變集體決策意見。二是，企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照科 學(xué)、精簡(jiǎn)、高效、透明、制衡的原則，綜合考慮企業(yè)性質(zhì)、進(jìn)展戰(zhàn) 略、文化理念和治理要求等因素，合理設(shè)置內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)，明確各 機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，幸免職

6、能交叉、缺失或權(quán)責(zé)過(guò)于集中，形成各司 其職、各負(fù)其責(zé)、相互制約、相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。三是，企業(yè)應(yīng) 當(dāng)依照組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)規(guī)范，對(duì)現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行 全面梳理，確保本企業(yè)治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行機(jī)制等符合 現(xiàn)代企業(yè)制度要求。四是，企業(yè)擁有子公司的，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)的投 5 / 55 資管操縱度，通過(guò)合法有效的形式履行出資人職責(zé)、維護(hù)出資人權(quán) 益，重點(diǎn)關(guān)注子公司特不是異地、境外子公司的進(jìn)展戰(zhàn)略、年度財(cái) 務(wù)預(yù)決算、重大投融資、重大擔(dān)保、大額資金使用、要緊資產(chǎn)處置、 重要人事任免、內(nèi)部操縱體系建設(shè)等重要事項(xiàng)。對(duì)子公司操縱一直 是企業(yè)集團(tuán)層面關(guān)注的一個(gè)重要問(wèn)題，組織架構(gòu)應(yīng)用指引在綜合調(diào) 研的基

7、礎(chǔ)上提出此項(xiàng)要求，對(duì)實(shí)務(wù)操作具有重要指導(dǎo)作用。 第二，關(guān)于進(jìn)展戰(zhàn)略。進(jìn)展戰(zhàn)略是指企業(yè)在對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況和以后 趨勢(shì)進(jìn)行綜合分析和科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，制定并實(shí)施的長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)展目 標(biāo)與戰(zhàn)略規(guī)劃。企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，要想求得長(zhǎng)期生存和持 續(xù)進(jìn)展，關(guān)鍵在于制定并有效實(shí)施適應(yīng)外部環(huán)境變化和自身實(shí)際情 況的進(jìn)展戰(zhàn)略。調(diào)查中我們發(fā)覺，有些企業(yè)缺乏明確的進(jìn)展戰(zhàn)略或 進(jìn)展戰(zhàn)略實(shí)施不到位，結(jié)果導(dǎo)致企業(yè)盲目進(jìn)展，難以形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)， 喪失進(jìn)展機(jī)遇和動(dòng)力；也有些企業(yè)進(jìn)展戰(zhàn)略過(guò)于激進(jìn)，脫離企業(yè)實(shí) 際能力或偏離主業(yè)，導(dǎo)致過(guò)度擴(kuò)張、經(jīng)營(yíng)失控甚至失??；還有一些 企業(yè)進(jìn)展戰(zhàn)略頻繁變動(dòng)，導(dǎo)致資源嚴(yán)峻白費(fèi)，最后危及企業(yè)的生存 和持續(xù)進(jìn)展。為

8、此，6 / 55 我們制定了進(jìn)展戰(zhàn)略應(yīng)用指引，就上述重要風(fēng) 險(xiǎn)有針對(duì)性地提出了應(yīng)對(duì)措施。一是，要求企業(yè)健全組織機(jī)構(gòu)，在 董事會(huì)下設(shè)立戰(zhàn)略委員會(huì)， 或指定相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)展戰(zhàn)略治理工作 同時(shí)，對(duì)戰(zhàn)略委員會(huì)的成員素養(yǎng)、工作規(guī)范也提出了相應(yīng)要求。二 是，明確要求企業(yè)應(yīng)在充分調(diào)查研究、科學(xué)分析預(yù)測(cè)和廣泛征求意 見的基礎(chǔ)上制定進(jìn)展目標(biāo)，而不是靠拍腦袋，盲目制定進(jìn)展戰(zhàn)略。 在制定目標(biāo)過(guò)程中，應(yīng)綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)政策、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求變 化、技術(shù)進(jìn)展趨勢(shì)、行業(yè)及競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手狀況、可利用資源水平和自身 優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)等阻礙因素。三是，強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依照進(jìn)展目標(biāo)制 定，明確進(jìn)展的時(shí)期性和進(jìn)展程度，確定每個(gè)進(jìn)展時(shí)期的具體目標(biāo)

9、、 工作任務(wù)和實(shí)施路徑。四是，要求董事會(huì)從全局性、長(zhǎng)期性和可行 性等維度，嚴(yán)格審議戰(zhàn)略委員會(huì)提交的進(jìn)展戰(zhàn)略方案，之后再報(bào)經(jīng) 股東（大）會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施。四是，從抓實(shí)施的角度，要求企業(yè)依照進(jìn) 展戰(zhàn)略，制定年度工作打算，編制全面預(yù)算，將年度目標(biāo)分解、落 實(shí)，確保進(jìn)展戰(zhàn)略有效實(shí)施。五是，設(shè)立了進(jìn)展戰(zhàn)略實(shí)施后評(píng)估制 度，要求戰(zhàn)略委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)進(jìn)展戰(zhàn)略實(shí)施情況的監(jiān)控，定期收集和 分析相關(guān)信息。對(duì)發(fā)覺明顯偏離進(jìn)展戰(zhàn)略的情況，要求及時(shí)報(bào)告； 對(duì)確需對(duì)進(jìn)展戰(zhàn)略作出調(diào)整的情形，明確要求企業(yè)要遵循規(guī)定的權(quán) 限和程序調(diào)整進(jìn)展戰(zhàn)略。 第三，關(guān)于人力資源。人力資源是指企業(yè)組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而 錄（任）用的各種人員，包括董事、監(jiān)事

10、、高級(jí)治理人員和全體職 員?，F(xiàn)代企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)7 / 55 的關(guān)鍵在于人力資源的競(jìng)爭(zhēng)。人力資源對(duì)實(shí)現(xiàn)企 業(yè)進(jìn)展戰(zhàn)略起到重要的智力支持作用，實(shí)現(xiàn)人力資源的合理配置， 能夠全面提升企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。假如人力資源缺乏或過(guò)剩、結(jié)構(gòu)不 合理、開發(fā)機(jī)制不健全，企業(yè)進(jìn)展戰(zhàn)略可能難以實(shí)現(xiàn)；假如人力資 源激勵(lì)約束制度不合理、關(guān)鍵崗位人員治理不完善，則可能導(dǎo)致人 才流失、經(jīng)營(yíng)效率低下；而假如人力資源退出機(jī)制不當(dāng)，又可能導(dǎo) 致法律訴訟或企業(yè)聲譽(yù)受損。為防范和化解人力資源治理中存在的 這些重要風(fēng)險(xiǎn)，人力資源應(yīng)用指引強(qiáng)調(diào)：一是，企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照人力 資源總體規(guī)劃，結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)際需要，制定年度人力資源需求打 算。也確實(shí)是講，人力資源要符合進(jìn)展戰(zhàn)略需要，符合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì) 人力資源的需求，盡可能做到“不缺人手，也不養(yǎng)閑人。二是，企 業(yè)應(yīng)當(dāng)依照人力資源能力框架要求，明確各崗位的職責(zé)權(quán)限、任職 條件和工作要求，通過(guò)公開招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗等多種方式選聘優(yōu)秀人 才。這項(xiàng)要求實(shí)際上意在強(qiáng)調(diào)，企業(yè)要選合適的人，要按公開、嚴(yán) 格的程序去選人，防止“人情招聘”、暗箱操作