國土空間規(guī)劃體系背景下的控規(guī)整合實踐探索

1、國土空間規(guī)劃體系背景下的控規(guī)整合實踐探索在空間規(guī)劃體系重構的過程中，控制性詳細規(guī)劃的作用依然不可替代。多數(shù)城市在動態(tài)漸進實現(xiàn)控規(guī)全覆蓋的過程中，存在著規(guī)劃不協(xié)調、不統(tǒng)一、規(guī)劃布局合成謬誤等問題，在“多規(guī)合一”的進程中需進一步整合。結合國土空間規(guī)劃體系新背景新要求，文章以XX市區(qū)控規(guī)實施性整合為例，突出問題導向和地方特點，從加強現(xiàn)狀摸底、落實發(fā)展格局、加強規(guī)劃彈性和適應性、增強規(guī)劃可操作性等四個方面，提出控規(guī)整合規(guī)劃編制方法和思路。1、引言2019年1月23日，中央全面深化改革委員會第六次會議審議通過了關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空

2、間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，明確了國土空間規(guī)劃體系改革方向。在2008年實施的城鄉(xiāng)規(guī)劃法確定的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）作為向上銜接城市總體規(guī)劃（或分區(qū)規(guī)劃）、落實城市發(fā)展戰(zhàn)略意圖，向下銜接修建性詳細規(guī)劃、指導具體開發(fā)建設行為的一類規(guī)劃，具有承上啟下的重要作用?？梢哉f，全覆蓋的控規(guī)是實現(xiàn)國土空間規(guī)劃時代“多規(guī)合一”的必要工作基礎，是“強化規(guī)劃權威、改進規(guī)劃審批、健全用途管制”的重要依據(jù)。除少數(shù)大城市開展了系統(tǒng)的控規(guī)全覆蓋工作外，多數(shù)中小城市的控規(guī)是分期、分區(qū)逐步實現(xiàn)全覆蓋的。這種動態(tài)漸進的控規(guī)全覆蓋過程由于規(guī)則的不統(tǒng)一、不健全，導致不同控規(guī)之間不協(xié)

3、調、不統(tǒng)一、規(guī)劃布局的合成謬誤等問題較為普遍。結合國土空間規(guī)劃體系新背景新要求，以XX市區(qū)控規(guī)整合為例，剖析現(xiàn)有控規(guī)問題，探索控規(guī)整合規(guī)劃的編制方法，以期拋磚引玉，為國土空間規(guī)劃時代的控規(guī)編制提供參考。2、XX市及市區(qū)控規(guī)編制基本情況 1) 1)XX市基本情況XX位于XX省北部，是傳統(tǒng)的嶺南門戶關隘、商貿(mào)重鎮(zhèn)。XX歷史悠久，擁有積淀深厚的歷史文化以及豐富精彩的民族文化，史上被稱為“嶺南名郡”。建國后，XX作為華南重工業(yè)基地和XX戰(zhàn)略后方建設，先后建立XX鋼鐵廠、XX冶煉廠、XX挖掘機廠等大批重工業(yè)企業(yè)。2016年12月，XX被列為第三批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。2004年行政區(qū)劃調整后，XX

4、市轄3區(qū)，分別為XX區(qū)、XX區(qū)和XX區(qū)。 2) XX市區(qū)已編控規(guī)情況城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施以后，XX市區(qū)陸續(xù)編制了若干控規(guī)，基本覆蓋武江區(qū)、湞江區(qū)建設用地范圍，但由于各種原因，規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)了與現(xiàn)狀及未來發(fā)展訴求不吻合的問題，具體包括：1）現(xiàn)狀調查內容不完整、不準確，規(guī)劃方案可操作性不強，增量規(guī)劃痕跡明顯；2）空間布局上的銜接不充分，從橫向上看，不同控規(guī)之間的道路、公共服務設施、市政公用設施規(guī)劃布局不協(xié)調；從縱向上看，控規(guī)對城市總體規(guī)劃、專項規(guī)劃等上層次規(guī)劃要求落實不足；3）規(guī)劃剛性過大，對市場的適應性不足；4）不同時期編制的規(guī)劃標準差異較大，規(guī)劃標準不統(tǒng)一，公共服務設施、市政公用設施規(guī)劃布局的合

5、成謬誤較為普遍。3、XX市區(qū)控規(guī)整合規(guī)劃編制方法（1）突出現(xiàn)狀摸底、做到“三定”，建立基于GIS的數(shù)字現(xiàn)狀一張圖以土地利用變更調查數(shù)據(jù)、部門收資數(shù)據(jù)、百度地圖POI數(shù)據(jù)等為基礎，建立現(xiàn)狀踏勘工作底圖，在此基礎上結合分片區(qū)的地毯式現(xiàn)狀踏勘，實現(xiàn)對規(guī)劃區(qū)現(xiàn)狀的全面摸查；同時，基于ArcGIS建立包括用地、公共服務設施、市政公用設施、交通設施、綠地廣場等類型數(shù)據(jù)的數(shù)字現(xiàn)狀一張圖。數(shù)字現(xiàn)狀一張圖的深度能實現(xiàn)“三定”，包括定類型、定位置和定屬性。“定類型”，即確定用地類型。以城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（GB50137-2011）為依據(jù)，通過內業(yè)整理和外業(yè)核查，明確規(guī)劃范圍全空間各類用地類型。“定位置

6、”，即確定用地邊界及非獨立占地的公服、市政、交通等類型設施點位。在土地利用變更調查，以及地塊權屬、規(guī)劃許可、行政審批（選址意見書、規(guī)劃條件）、已批修規(guī)等數(shù)據(jù)基礎上，結合地形圖和現(xiàn)狀踏勘，明確用地邊界；在百度地圖POI數(shù)據(jù)基礎上，結合部門收資和外業(yè)核查，對于獨立占地的設施，明確用地界線；對于非獨立占地的設施，明確點位及所在地塊?！岸▽傩浴?，即確定用地狀態(tài)和設施功能屬性。對比現(xiàn)狀和現(xiàn)有控規(guī)用地性質，針對存量地區(qū)和增量地區(qū)2種類型，確定現(xiàn)狀保留、規(guī)劃改造、規(guī)劃待建、規(guī)劃新增等類型用地狀態(tài)；明確文化、體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務設施主要功能屬性，如教育設施的班數(shù)班額、醫(yī)療衛(wèi)生設施的類型、床位數(shù)等。兼

7、顧類型、位置、屬性等信息于一體的數(shù)字化現(xiàn)狀一張圖，和第三次國土調查一起，作為國土空間規(guī)劃過程中優(yōu)化空間布局、要素配置等工作的基礎。（2）突出規(guī)劃聯(lián)動、多規(guī)合一，鉚定城市空間發(fā)展格局針對空間布局不協(xié)調問題，規(guī)劃編制過程中，一是強化與XX市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定、生態(tài)保護紅線規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地儲備規(guī)劃等規(guī)劃進行協(xié)調，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內進行建設用地布局。二是強化與在編的新一輪XX市城市總體規(guī)劃相銜接，構建功能單元、管理單元、街坊、地塊四級管控體系，系統(tǒng)落實總規(guī)關于定位、規(guī)模、三大設施（公共服務、市政公用、道路交通）、控制線等剛性控制內容。同時，依據(jù)總規(guī)，落實新理念新要求，對公共服務設施、道路交通設

8、施、道路豎向、開發(fā)強度等主要專項內容進行系統(tǒng)整合。三是與醫(yī)療衛(wèi)生設施、教育設施、肉菜市場等專項規(guī)劃相銜接，保障專項規(guī)劃提出的設施落地。（3）突出分層編制、分類管控，加強規(guī)劃彈性和適應性借鑒武漢、佛山等城市經(jīng)驗，通過分層編制控規(guī)應對規(guī)劃剛性過大、彈性不足的問題。將總規(guī)通過發(fā)展單元傳導的規(guī)模、設施、四線等強制性內容，以法定圖則形式在管理單元、街坊層面進一步深化明確；對具體地塊的容積率、綠地率、建筑密度等控制要求，以詳細圖則形式進行表達，作為指引性控制內容。具體地塊的指標，可結合開發(fā)訴求，在滿足總量平衡、用地兼容、容積率調整符合既定要求等規(guī)則前提下，進行合理調整。針對用地控制的不同要求，在用地控制手

9、段中分別采用實線控制、虛線控制、點位控制、指標控制和條文控制等方式進行分類控制。“實線控制”是指地塊的位置、邊界形狀、建設規(guī)模、設施要求等作出強制性規(guī)定原則上不得更改，地塊未特殊注明時均為實線控制?！疤摼€控制”是指地塊的位置、建設規(guī)模及設施要求不得作出更改，在地塊細分或下位規(guī)劃落實時對地塊的邊界可略作調整。“點位控制”是指在保證設施規(guī)模前提下，在地塊細分或下位規(guī)劃落實時對地塊的位置可在同一街坊內進行調整。“指標控制”是指地塊的控制指標不得改變，在地塊細分或下位規(guī)劃落實時其用地的位置和范圍可以通過下位規(guī)劃落實。“條文控制”其它通用性的控制要求和規(guī)定。（4）突出因地制宜、保障實施，增強規(guī)劃的可操作

10、性由于建國后作為華南重工業(yè)基地和XX省戰(zhàn)略后方建設，XX市區(qū)國有企業(yè)數(shù)量多、占地大，“企業(yè)辦社會”的情況較為普遍。當前，隨著經(jīng)濟發(fā)展轉型，一些國有資產(chǎn)不同情況存在利用率不足、閑置空置等情況。鑒于此，規(guī)劃對存量荒廢的國有資產(chǎn)（如廢棄的國營廠房、市場、學校、國有權屬用地范圍內的邊角地、插花地等），進行詳細現(xiàn)狀摸查并整理建庫，在規(guī)劃中作為“白地”進行控制。規(guī)劃確定“白地”控制要求為：1）建筑質量較好的，對其建筑進行改造利用，優(yōu)先用于社區(qū)級文體設施和社區(qū)管理用房；2）建筑質量較差的，考慮對原有建筑進行拆除，優(yōu)先用于小綠地、小廣場的建設；3）現(xiàn)狀有較大空地的，地塊視具體情況用于其他設施并考慮停車場建設。

11、同時，注重結合規(guī)劃管理實際，構建規(guī)建管一體化的工作技術框架，保障規(guī)劃的可操作性。一方面，利用控規(guī)整合規(guī)劃編制契機，同步完善管理技術和規(guī)劃標準，整合協(xié)調同步開展的各層次規(guī)劃，形成1條工作主線、1類輔助內容、1類支撐內容的“111”工作內容體系。另一方面，注重創(chuàng)新工作機制。首先，通過地塊三舊改造規(guī)劃、片區(qū)控規(guī)調整、重點地段規(guī)劃評估等規(guī)劃編制，對控規(guī)實施進行評估，完善政策研究、技術標準和管理規(guī)定，作為規(guī)劃編制依據(jù)，串聯(lián)建設和規(guī)劃；其次，通過規(guī)劃差異分析，銜接在編總規(guī)，實現(xiàn)總控聯(lián)動；協(xié)調專項規(guī)劃，落實多個專項規(guī)劃要求，實現(xiàn)控規(guī)層面“多圖合一”；最后，建立地區(qū)規(guī)劃師制度，一個功能單元配備一個地區(qū)規(guī)劃師，保障規(guī)劃實施和差異評估動態(tài)運行，構建閉合、自循環(huán)、可動態(tài)更新的規(guī)建管一體化的管理流程。4、結語國土空間規(guī)劃體系的建立過程是“多規(guī)合一”的過程，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等現(xiàn)有空間規(guī)劃將融合為新的國土空間規(guī)劃，自身將退出歷史舞臺；在國土空間規(guī)劃體系逐步建立過程中，控制性詳細規(guī)劃作為“強化規(guī)劃權威、改進規(guī)劃審批、健全用途管制”的重要依據(jù)，具有不可替代的作用。應當注意到，在很多城市，脫胎于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系母體的控規(guī)，或尚未實現(xiàn)規(guī)劃城市建設用地全覆蓋，或以動態(tài)漸進的方式逐步實現(xiàn)全覆蓋，必然存在不協(xié)調、