淺議中國(guó)行政處罰聽證程序(一)

1、淺議中國(guó)行政處分聽證程序 一 一、聽證程序的根本理論一聽證程序的內(nèi)涵 聽證制度是從英美普法中的自然公正原那么中演化而來(lái)的，立法上最早規(guī)定聽證制度是 1946 年美國(guó)聯(lián)邦?行政程序法? 。聽證制度的內(nèi)涵是 “聽取當(dāng)事人的意見(jiàn)， 尤其是在作出不利于 當(dāng)事人的決定之前， 應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的意見(jiàn)， 從而表達(dá)出行政的公正。 聽證程序有廣義和狹 義兩種， 所謂廣義的聽證是指把行政機(jī)關(guān)聽取當(dāng)事人意見(jiàn)的程序統(tǒng)稱為聽證。 狹義的聽證是 指將聽證界定為行政機(jī)關(guān)以聽證會(huì)的形式聽取當(dāng)事人意見(jiàn)的程序， 是一種正式的聽取當(dāng)事人 意見(jiàn)的形式。在行政程序中應(yīng)用聽證，對(duì)行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)起到了約束作用。二聽證程序的功能 確立聽證程

2、序是為了賦予受行政機(jī)關(guān)決定影響的當(dāng)事人為自己的權(quán)益進(jìn)行辯護(hù)的權(quán)利。 是利 用法律手段促使行政機(jī)器有效運(yùn)轉(zhuǎn)的管理方法。聽證程序有三大功能：1、保護(hù)功能。聽證的本質(zhì)在于給有利發(fā)表自己意見(jiàn)的時(shí)機(jī)，允許當(dāng)事人與案件調(diào)查人員當(dāng) 面質(zhì)證和辯駁， 給當(dāng)事人一種事前自衛(wèi)的權(quán)利。 通過(guò)這種程序來(lái)發(fā)現(xiàn)真實(shí)， 校正片面的認(rèn)識(shí)， 總結(jié)出正確的處理方案。 當(dāng)事人可以在聽證程序中對(duì)付非法行政行為的侵害， 維護(hù)自己的合 法權(quán)益。從而維護(hù)社會(huì)公共利益發(fā)揮直接的積極作用。2、監(jiān)督功能。行政處分在行政管理中適用廣泛，要求行政機(jī)關(guān)在行使行政處分權(quán)時(shí)，不得 與法律標(biāo)準(zhǔn)相抵觸。 它在實(shí)際應(yīng)用中產(chǎn)生了一些積極的正面效應(yīng)， 通過(guò)聽證， 直

3、接審查行政 機(jī)關(guān)將作出的行政處分是否正確。 對(duì)于保證行政處分的公正性和合法性十分必要， 從而促進(jìn) 依法行政，減少行政爭(zhēng)議，提高行政效率。3、教育功能。通過(guò)聽證，教育行政執(zhí)法人員在行政工作中必須依法行政，公開公正處理或 處分決定，減少行政爭(zhēng)議，改良行政管理，提高執(zhí)法水平；讓當(dāng)事人了解法律法規(guī)，運(yùn)用法 律的武器保護(hù)自己， 起到了積極的法制宣傳教育作用； 讓旁聽群眾通過(guò)雙方辯論獲得法制教 育，提高公民法制觀念。三聽證程序的根本原那么 聽證程序的兩大根本原那么是： 公開原那么和公正原那么。 公開原那么是聽證程序的根底， 公正原那么 是聽證程序?qū)崿F(xiàn)價(jià)值的目的，兩者相輔相成。1、公開原那么。公開原那么與聽

4、證程序的性質(zhì)相符，是現(xiàn)代法治國(guó)家的一個(gè)根本要求，現(xiàn)代法 律追求民主、保護(hù)公民合法權(quán)益，強(qiáng)調(diào)行政公開。 但涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私 除外，聽證應(yīng)當(dāng)以公開方式舉行。 聽證公開有兩個(gè)方面成效： 一是有利于保證行政處分全面、 客觀地行使；二是有利于加強(qiáng)公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，提高公民的守法意識(shí)。2、公正原那么。 公正原那么是指公平正值， 沒(méi)有偏私。 主要包括兩方面內(nèi)涵： 一是指立法公正， 在有關(guān)聽證方面， 聽證主體包括聽證組織機(jī)關(guān)、 聽證主持人與聽證參與人的聽證權(quán)利和聽證 義務(wù)的設(shè)定都應(yīng)一視同仁，公平對(duì)待；二是執(zhí)法公正，通過(guò)賦予當(dāng)事人告知權(quán)、聽證權(quán)、陳 述權(quán)等權(quán)利， 變以往執(zhí)法主體對(duì)受罰主體的

5、單向管理為雙向制約， 變當(dāng)事人的事后救濟(jì)為政 府的事先、事中控制，最大限度地標(biāo)準(zhǔn)行政執(zhí)法，保障管理相對(duì)人的合法權(quán)益。四聽證程序的分類 聽證程序按實(shí)施的時(shí)間先后不同分為事前聽證和事后聽證。1、事前聽證。事前聽證指行政機(jī)關(guān)作出決定之前進(jìn)行的聽證。事前聽證有利于保護(hù)當(dāng)事人 的合法權(quán)益不受行政行為的侵害。促使行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前聽取行政相對(duì)人意見(jiàn)， 保證行政決定合法公正性。 從而提高行政管理的合理性和科學(xué)性。 我國(guó)行政處分聽證是正式 的事前聽證。2、事后聽證。事后聽證指行政機(jī)關(guān)作出決定之后進(jìn)行的聽證。事后聽證可以方便行政機(jī)關(guān) 迅速作出決定， 受到不利影響的當(dāng)事人可在事后要求進(jìn)行符合該決定具體情況

6、的聽證。 如果 不損害當(dāng)事人的權(quán)利， 對(duì)當(dāng)事人不產(chǎn)生無(wú)法彌補(bǔ)的損失， 行政機(jī)關(guān)可以決定采用事后聽證的 形式。如涉及金錢利益的行政裁決，一般采取事后聽證的形式。(五) 行政處分聽證程序的法律特征 行政處分聽證是指狹義的聽證， “指在行政機(jī)關(guān)作出行政處分決定之前，由行政機(jī)關(guān)指派專 人主持聽取案件調(diào)查人員和當(dāng)事人就案件事實(shí)及其證據(jù)進(jìn)行陳述、質(zhì)證和辯論的法定程 序。 行政處分聽證程序法律特征為：1、聽證是由行政機(jī)關(guān)臨時(shí)召集的，聽證由行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)臨時(shí)召集。它 不同于行政復(fù)議和行政仲裁， 由法定的復(fù)議機(jī)構(gòu)和仲裁庭舉行， 也不同于行政、 民事和刑事 審判， 由人民法院進(jìn)行。 在我國(guó)不設(shè)獨(dú)立

7、的行政法院或行政法官， 聽證一般是在行政機(jī)關(guān)內(nèi) 部由負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行。2、聽證采取辯論式的審理方式。審理人員站在與案件無(wú)關(guān)的第三者立場(chǎng)上，由雙方提供證 據(jù)，互相辯論， 審理人員不發(fā)表任何意見(jiàn)， 只是主持審理過(guò)程的進(jìn)行， 充分聽取雙方的意見(jiàn)， 并加以區(qū)分的法律制度。二、我國(guó)行政處分聽證程序的主要規(guī)定及存在問(wèn)題(一)我國(guó)行政處分聽證程序的主要規(guī)定 我國(guó)?行政處分法?公布以前就已經(jīng)有了聽證程序的部門規(guī)定。如國(guó)家稅務(wù)總局 1990 年制 定的?稅務(wù)機(jī)關(guān)查處稅務(wù)案件方法試行 ?第 15 條規(guī)定： “調(diào)查機(jī)關(guān)和調(diào)查人員將認(rèn)定的 事實(shí)同被查處的對(duì)象見(jiàn)面， 認(rèn)真聽取其申辯， 然后寫出調(diào)查報(bào)告。 又如

8、國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局 1990 年 7 月發(fā)布的?技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定?第 20 條至 22 條規(guī)定： “案件調(diào)查結(jié)束 后，承辦人員應(yīng)當(dāng)將調(diào)查結(jié)果和有關(guān)證據(jù)材料提交技術(shù)監(jiān)督行政部門審理。 各級(jí)技術(shù)監(jiān)督行 政部門應(yīng)當(dāng)實(shí)行集體審議制度， 設(shè)立相應(yīng)的案件審理組織。 案件審理組織經(jīng)集體評(píng)議后， 提 出案件處理意見(jiàn)。 此外還有一些法律、 規(guī)章明確規(guī)定必須經(jīng)過(guò)合議方能作出行政處分決定， 從而保證了執(zhí)法的公正性。 上述一些部門規(guī)定是聽證程序的一局部， 包含調(diào)查者與裁決者相 別離的規(guī)那么。我國(guó)于 1996 年 3 月 17 日八屆人大四次會(huì)議通過(guò)了?行政處分法? ，?行政處分法?第 42 條 規(guī)定，行政機(jī)

9、關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 撤消許可證或執(zhí)照、 較大數(shù)額罰款等行政處分決定之前， 應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利； 當(dāng)事人要求聽證， 行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。 當(dāng)事人不承 擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用。聽證依照以下程序組織：A、 當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后的3日內(nèi)提出；B、行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的 7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)；C、除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證公開舉行；D、聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系 的，有權(quán)申請(qǐng)回避；E、 當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可委托1至2人代理；F、舉行聽證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行

10、政處分建議；當(dāng)事人進(jìn)申辯和 質(zhì)證；G、聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章。 當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處分有異議的，依照治安管理處分條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 綜上所述， 可以看出我國(guó)行政處分聽證屬于正式的事前聽證， 其主要規(guī)定可以歸納為以下幾 個(gè)方面：1 、聽證的原那么。聽證會(huì)舉行要求公開原那么和職能別離的原那么。(1) 公開原那么。公開原那么便于人民群眾對(duì)聽證進(jìn)行有效的監(jiān)督，防止行政部門個(gè)別人濫用職 權(quán)，是預(yù)防腐敗的關(guān)鍵。但涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的除外。(2) 職能別離原那么。職能別離原那么要求法官不能作自己案件的法官。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部同一行政 處分案件中從事調(diào)查取證

11、、聽證、裁決的行政人員應(yīng)當(dāng)彼此獨(dú)立、 各司其職，不得從事與其 職責(zé)不相容的活動(dòng)。 職能別離原那么克服了我國(guó)以往執(zhí)法職能合并， 執(zhí)法角色多重性所引起的 一系列弊端，有利于執(zhí)法公正性。2、聽證的范圍。聽證程序適用條件有兩點(diǎn)：一是在聽證適用范圍之內(nèi)，是實(shí)質(zhì)條件；二是 行政相對(duì)人提出聽證要求， 是程序條件。 這兩個(gè)條件既反映了公正和民主要求， 也表達(dá)了行 政效率原那么。 我國(guó)聽證的范圍限于行政機(jī)關(guān)給予責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 撤消許可證或執(zhí)照、 較大數(shù) 額罰款等三種行政處分案件。行政相對(duì)人只有對(duì)上述三種案件有權(quán)要求聽證。(1) 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是一種嚴(yán)厲的處分，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)會(huì)造成較大的經(jīng)濟(jì)利益損 失。在

12、使用時(shí)要根據(jù)違法情節(jié)，責(zé)令違法者全部或局部停產(chǎn)停業(yè)，限期整頓。(2) 撤消許可證或者執(zhí)照。是指行政機(jī)關(guān)依法限制或剝奪違法行為人某種權(quán)利或資格的處分。 它也是一種比擬嚴(yán)厲的行政處分， 要求行政機(jī)關(guān)在處分決定前必須充分聽取受處分人的意見(jiàn) 后，在證據(jù)確鑿、事實(shí)清楚的條件下正式作出。(3) 較大數(shù)額罰款。 行政機(jī)關(guān)在適用罰款時(shí)享有較大的自由裁量權(quán)，有時(shí)容易產(chǎn)生顯失公正。所以把較大數(shù)額罰款列入聽證范圍是十分必要的。3、舉行聽證的程序(1)聽證前的準(zhǔn)備： 當(dāng)事人申請(qǐng)。 當(dāng)事人受到行政機(jī)關(guān)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 撤消許可證或者執(zhí)照、 較大數(shù)額罰款， 要求舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3 日內(nèi)向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)；

13、通知。行政機(jī)關(guān)在舉行聽證的 7 日前將有關(guān)聽證的事項(xiàng)告知當(dāng)事人； 指定聽證主持人。聽證主持人為非本案調(diào)查人員與本案無(wú)利害關(guān)系人員； 回避。指定的主持人在舉行聽證前告知當(dāng)事人有申請(qǐng)回避的權(quán)利； 公告。聽證除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私外，必須公開舉行。(2)聽證舉行： 主持人宣布聽證會(huì)開始，核實(shí)到會(huì)的調(diào)查人員、當(dāng)事人、和其他有關(guān)人員； 由案件調(diào)查人員宣讀指控書，主持人詢問(wèn)當(dāng)事人、證人，接受有關(guān)證據(jù)資料； 當(dāng)事人對(duì)被指控的事實(shí)及相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行申辯； 當(dāng)事人、案件調(diào)查人員、代理人就有關(guān)事實(shí)和法律問(wèn)題進(jìn)行辯論； 當(dāng)事人最后陳述。聽證主持人宣告辯論會(huì)結(jié)束后，當(dāng)事人有最后陳述的權(quán)利。(3) 聽證筆錄。聽證筆錄是行政機(jī)