我國財政分權(quán)體制下農(nóng)民工公共服務(wù)權(quán)利的缺失

1、我國財政分權(quán)體制下農(nóng)民工公共服務(wù)權(quán)利的缺失            郭青(1963-)，男，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室農(nóng)村組局長 一、農(nóng)民工公共服務(wù)權(quán)利現(xiàn)狀分析    農(nóng)民工的問題是個戰(zhàn)略問題，將伴隨我國現(xiàn)代化的全過程。1在農(nóng)民工面臨的諸多問題中，農(nóng)民工所應(yīng)被賦予的各項權(quán)利是研究的重點問題。農(nóng)民工享有與其他群體對等的權(quán)利，作為社會公民，他們首先具有人之為人的自然權(quán)利，其人格、自由、財產(chǎn)都應(yīng)當?shù)玫缴鐣某姓J和尊重；其次，具有作為社會合

2、作者的契約權(quán)利，他們有權(quán)共享社會發(fā)展的利益，并且在利益分配的制度設(shè)計中處于一定的優(yōu)先地位；最后，具有作為社會弱勢群體的福利權(quán)利，社會應(yīng)該為他們提供人道主義關(guān)懷。在具體表現(xiàn)形式上，農(nóng)民工的權(quán)利主要包括勞動就業(yè)權(quán)、政治經(jīng)濟權(quán)、文化教育權(quán)、社會保障和公共服務(wù)權(quán)利等。其中，社會保障和公共服務(wù)權(quán)利依賴于政府這一社會服務(wù)的提供者來予以保證。    就人類社會的一般規(guī)律而言，政府在社會的變革和維持中扮演著核心的角色。尤其是對于我國這樣一個剛剛從計劃經(jīng)濟中走出的大國而言，在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府是社會的主要調(diào)節(jié)主體，對各個社會群體提供公共管理、公共資源以及公共服務(wù)。政府的管

3、理與服務(wù)既是公民權(quán)利不可或缺的重要部分，也是確定公民權(quán)利、保障維護公民權(quán)利的主要方面。    目前農(nóng)民工在享受輸入地政府公共服務(wù)方面的境遇非常尷尬。即便拋開農(nóng)民工所提供的勞動力對當?shù)亟?jīng)濟增長的拉動作用不談，農(nóng)民工給流入地所作的貢獻也遠遠大于其所得到的服務(wù)。從個人貢獻來說，農(nóng)民工的稅收是在流入地繳納的，這既包括在流入地的個人所得稅，也包括農(nóng)民工消費本地生產(chǎn)煙酒等商品所繳納的消費稅。但同時，與之不對等的是，公共服務(wù)的分配往往與戶籍聯(lián)系，作為外來人員的農(nóng)民工實際能夠得到的服務(wù)很少。就這意義上而言，地方政府并沒有一視同仁地給自己的交稅個體提供對等的公共服務(wù)，對農(nóng)

4、民工的公共管理和服務(wù)嚴重缺位。在城市基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、勞動就業(yè)、教育衛(wèi)生、住宅建設(shè)等方面，都沒有考慮到農(nóng)民工的需要，在公共財政預(yù)算方面也沒有相應(yīng)安排。城市對外來流動人口的管理重點是維護社會治安和穩(wěn)定，管制多于服務(wù)，防范多于保護。一些地方追求經(jīng)濟增長速度，偏重于經(jīng)濟增長的干部考核，只強調(diào)親商、愛商、富商，而忽視親民、愛民、富民，在處理勞資關(guān)系時往往偏向投資者和企業(yè)主一邊，缺乏對農(nóng)民工合法權(quán)益的有效保護。    此外，輸出地政府也存在對農(nóng)民工權(quán)利的忽視。表現(xiàn)比較突出的就是“留守兒童”和“留守老人”問題，財政支出很少考慮到農(nóng)民工群體在這個問題上的訴求，而是寄

5、希望于農(nóng)民工利用打工所得自己解決問題，這顯然是將公共應(yīng)該負責的問題轉(zhuǎn)嫁給個人負責。    二、財政分權(quán)體制對農(nóng)民工公共服務(wù)權(quán)利獲得的影響    這種對農(nóng)民工公共服務(wù)的選擇性漠視與我國的財政分權(quán)體制有關(guān)。任何一個國家的政府體系都分為若干級別，政府通過權(quán)力的分配達到區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。財政分權(quán)通過給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責任范圍，允許其自主決定預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，使其自由選擇所需要的政策類型，并積極參與社會管理，以便地方政府能夠為社會提供更多更好的服務(wù)。    Tiebo

6、ut、2Musgrave3以及Oates4等人發(fā)展的第一代財政聯(lián)邦主義理論已經(jīng)證明，政府間的適度分權(quán)有助于資源配置效率的改進。第二代財政聯(lián)邦主義理論進一步指出，財政分權(quán)有助于改進不同層級政府的激勵，從而提高資源配置效率。這些理論都認為，不同的財政分權(quán)體制會帶來相應(yīng)的資源配置。第一，由于各地方居民的偏好不同，給定信息不對稱的情況下，如果通過中央統(tǒng)一供給公共品，就無法有效滿足居民的異質(zhì)偏好，而財政分權(quán)能夠賦予地方政府供給公共品的自主權(quán)，允許地方根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況提供公共品。第二，財政分權(quán)形成了地方的多中心利益格局，地方為追求自身利益的最大化，必然會展開競爭，而競爭導致要素流動，這種用腳投票的機制形

7、成了對地方政府的外在壓力，從而會硬化地方政府的預(yù)算約束，減少地方政府的尋租行為。第三，地方之間的競爭會促進各地方的分工和專業(yè)化，激勵地方進行制度和技術(shù)創(chuàng)新。第四，地方之間的競爭還有利于改善當?shù)氐墓仓卫硭?。所有這些方面都有助于促進經(jīng)濟增長和社會發(fā)展。    但另一方面，財政分權(quán)也會帶來一定的不利后果。第一，財政分權(quán)會導致地方利益分割，不利于地區(qū)之間的協(xié)調(diào)，導致一些具有地區(qū)外部性的公共品供給不足，比如教        育和醫(yī)療等等；而且，一些地方的免費搭便車行為更會加劇這種低

8、效率。第二，地區(qū)之間的競爭會加劇區(qū)際不平等，并且競賽到底的博弈格局會導致稅率下降，從而降低公共品的投入，特別是財政分權(quán)所引致的稅收競爭會導致針對流動和不流動要素的稅收歧視，從而產(chǎn)生收入再分配效應(yīng)，加劇不平等狀況。第三，地方政府擁有相應(yīng)的自由處置權(quán)后，在信息不對稱的情況下，可能會加劇地方的裙帶關(guān)系，從而導致地方政府的腐敗。    就我國的實際情況而言，情況又有所不同。與財政聯(lián)邦主義的分析背景不同，我國的財政分權(quán)是局部的、不完全的。首先，這種分權(quán)局限在中央和地方層級政府之間的責權(quán)利劃分上，地方雖然可以通過法定的預(yù)算內(nèi)收支權(quán)力以及預(yù)算外和制度外收支來獲得相應(yīng)的

9、自主權(quán)，但畢竟沒有獨立的稅權(quán)，所以稱不上嚴格的分權(quán)體制，只能算事實上的分權(quán)。其次，這種分權(quán)僅限于政府，不涉及居民。也就意味著事實上的分權(quán)讓地方政府獲得了事實上的自主權(quán)，但居民沒有相應(yīng)的權(quán)利，這就意味著地方所受的制約只能來自上級政府，而不是來自當?shù)鼐用?。這種非公共財政體制下的分權(quán)可以有效促進增長，但也會給經(jīng)濟帶來諸多負面影響。    龔鋒等5發(fā)現(xiàn)了我國的財政分權(quán)使得地方政府沒有很好地提供公共產(chǎn)品。首先，地方政府沒有提供可以滿足居民偏好的教育支出。根據(jù)其估計結(jié)果顯示，財政分權(quán)程度變量的系數(shù)為正，而在全部解釋變量均值處計算的邊際效應(yīng)也為正，且財政分權(quán)程度每增加

10、1個單位，教育服務(wù)供給不足的可能性就增加0.55個百分點。這表明財政分權(quán)程度越高，政府供給的教育服務(wù)水平低于居民偏好水平的可能性就越大；同時，雖然財政分權(quán)程度變量與過度供給指數(shù)的負相關(guān)關(guān)系沒有通過顯著性檢驗，但在均值處計算的邊際效應(yīng)卻在10%的水平上顯著，在這一點上，財政分權(quán)程度每提高1個單位，政府提供的教育服務(wù)過度供給的可能性降低0.464%。其次，對于撫恤與社會福利救濟費偏好匹配情況是財政分權(quán)程度與供給不足指數(shù)正相關(guān)，這表明財政分權(quán)程度越高的地區(qū)政府提供的撫恤與福利救濟服務(wù)越有可能低于居民偏好的需求水平。再次，行政管理費偏好匹配指數(shù)情況是財政分權(quán)程度與過度供給指數(shù)正相關(guān)，邊際效應(yīng)也為正，這

11、表明財政分權(quán)程度越高，地方政府越具有擴張政府成本的沖動。最后，基建支出偏好匹配指數(shù)顯示，在目前財政分權(quán)與行政集權(quán)的“二元體制”下，官員的晉升由上級政府決定，而考評的主要指標是地方經(jīng)濟發(fā)展水平的高低，因此地方政府存在現(xiàn)實沖動去擴張基本建設(shè)投資，以刺激地方經(jīng)濟發(fā)展，而無視轄區(qū)居民的真實需求偏好。    在這種情況下，地方政府的有限投入必然將優(yōu)先供給于本地戶籍居民，農(nóng)民工作為城市中相對的“二等公民”，將更加難以獲得地方政府的相應(yīng)投入，在社會保障和公共服務(wù)等方面得不到應(yīng)有的保證。    三、政策建議  

12、  1.以社會公平正義為追求目標，強化服務(wù)型政府建設(shè)。面對上面論述的這種情況，我國政府需要及時轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變的目標是建立服務(wù)型政府。它是在公民本位、社會本位理念的指導下，在整個社會民主秩序的框架中，把政府定位于服務(wù)者的角色。服務(wù)型政府是一個為全社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府，其核心是在公共財政和預(yù)算以及財政轉(zhuǎn)移支付的導向上，真正關(guān)注普通老百姓的利益、需要和愿望，使政府投入真正惠及千百萬老百姓的日常生活，使人民安居樂業(yè)、心情舒暢、生活幸福，尤其要關(guān)心社會的弱勢群體。因此，政府應(yīng)更多關(guān)注義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會福利和社會保障、勞動力失業(yè)和培訓、環(huán)境保護、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會安全

13、和秩序等方面。    2.完善財政分權(quán)體制，實現(xiàn)地方政府財權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一。建設(shè)服務(wù)型政府需要發(fā)揮地方政府的積極性。目前的財政分權(quán)體制由于其財權(quán)與事權(quán)的不配套，為地方政府提供了不合適的激勵。因此下一步，需要從體制上完善財政分權(quán)體系，將財權(quán)與事權(quán)匹配。蔡昉6認為1994年分稅制改革后形成的中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)的不對稱關(guān)系，使得發(fā)展型地方政府雖然有更大的激勵改善對農(nóng)民工的公共服務(wù)，但是，在實質(zhì)上推進戶籍改革時，現(xiàn)行財稅制度卻會使它們陷入財政捉襟見肘的境地。因此，通過財稅制度改革，提高地方政府財政比重，使其財權(quán)與事權(quán)更加對稱，可以推進地方政府向公共服務(wù)提供者的

14、角色回歸。    為了實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，具體可以從財權(quán)和事權(quán)兩個角度進行嘗試。從財權(quán)角度，目前地方政府缺乏主體稅種，沒有與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展聯(lián)系非常密切的地方稅種。隨著各地方經(jīng)濟發(fā)展，居民財富大量積累，以地方居民財富為稅基的稅種需要提上議程        。例如，可以考慮讓地方政府開征物業(yè)稅、遺產(chǎn)與贈與稅，將地方的財富積累與地方的稅收增長相結(jié)合，從而為地方的財政支出提供基礎(chǔ)，促進地方政府財權(quán)的提高。同時，這在一定程度上又可以調(diào)節(jié)居民的財富分配不平等狀況。從事權(quán)的角度，目前政府間

15、財政支出責任的劃分還缺乏明確的法律界定，導致可能出現(xiàn)上級隨意調(diào)整各級事權(quán)，從而地方政府負擔過重的現(xiàn)象，因此，未來需要建立更為成熟、穩(wěn)定的政府支出責任劃定依據(jù)。    3.積極地、有步驟地推進戶籍制度改革。近年來，對戶籍制度改革的討論多見諸報端，已有多個省宣布改變城鄉(xiāng)二元戶籍制度，進而統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍。但在實際推行過程中，即便統(tǒng)一戶籍后，也并沒有一個省份或者城市能夠做到讓外來常住人口與本地常住人口的福利待遇真正實現(xiàn)均等化。正如韓俊7所指出的，農(nóng)民工變市民，不是簡單地改寫戶口本。農(nóng)民工市民化的過程，實質(zhì)是公共服務(wù)均等化的過程。進行戶籍制度改革、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，地方政府需要解決公共服務(wù)的錢從哪兒來。目前這個問題的解決方案大多指向“土地換戶口”。這就一定程度上導致部分省份的戶籍制度改革在效果上變成盯住了農(nóng)民的土地，土地