成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的調(diào)研與思考

1、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的生動(dòng)實(shí)踐成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的調(diào)研與思考推動(dòng)發(fā)展走城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解“三農(nóng)”問題，要靠城市帶動(dòng)。我國(guó)總體已進(jìn)入“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”的階段。但目前不少城市發(fā)展水平還不高，大力推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍是首要之務(wù)。且長(zhǎng)期以來，由于主客觀原因，城鎮(zhèn)化推進(jìn)中存在兩類突出問題：一是城鄉(xiāng)脫節(jié)、忽視農(nóng)村的片面城鎮(zhèn)化；二是遍地開花、資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞的無序城鎮(zhèn)化。因此，如何克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端，帶領(lǐng)農(nóng)村一起走出一條發(fā)展新路子，就成為現(xiàn)階段各地發(fā)展中面臨的突出難題。為此，成都自2003年起，深入總結(jié)、認(rèn)真借鑒，探索走出了一條以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)，以“三個(gè)集中”、

2、“三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)”為核心，城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化路徑。走好這條路，“三個(gè)集中”、“三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)”是關(guān)鍵。一是推動(dòng)工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中。按照產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的規(guī)律，成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，將全市116個(gè)開發(fā)區(qū)整合為21個(gè)工業(yè)集中發(fā)展區(qū)，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立13個(gè)市級(jí)戰(zhàn)略功能區(qū)和一批區(qū)（市）縣產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，在優(yōu)化空間發(fā)展格局、促進(jìn)資源節(jié)約集約利用的同時(shí)，為城市的追趕跨越和縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供了有力支撐，形成了對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展和農(nóng)村富余人口轉(zhuǎn)移強(qiáng)大的輻射帶動(dòng)能力。二是引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中。成都順應(yīng)城鎮(zhèn)化梯度推進(jìn)的趨勢(shì)，一面努力推動(dòng)中心城區(qū)和縣城加快發(fā)展，一面大力實(shí)施重點(diǎn)鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，選擇了一

3、批有條件的區(qū)域中心鎮(zhèn)，通過政策傾斜和多方支持，促使其迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代小城市，產(chǎn)業(yè)水平持續(xù)提升，人口吸納能力顯著增強(qiáng)；同時(shí)，適應(yīng)農(nóng)民改善居住和生活條件的迫切要求，加快農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。7年多來，上百萬農(nóng)民有序進(jìn)入城鎮(zhèn)、農(nóng)村新型社區(qū)和二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變，同時(shí)也為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。三是推進(jìn)土地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中。通過在依法自愿有償前提下流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，全市1/3的耕地已實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，帶動(dòng)67%的農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，形成了優(yōu)質(zhì)糧油等十大特色農(nóng)業(yè)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)快速發(fā)展的良好局面。成都的“三個(gè)集中”不是簡(jiǎn)單的物理形態(tài)上的集中，它抓住了三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)

4、發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，實(shí)現(xiàn)了新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。就我國(guó)人多地少、生態(tài)脆弱的國(guó)情而言，這也是一種必然的選擇。以“三個(gè)集中”為基本原則和根本方法，成都對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)進(jìn)行了科學(xué)規(guī)劃。首先是改變“規(guī)劃不下鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)，在全國(guó)率先將規(guī)劃延伸至鄉(xiāng)、村一級(jí)，變單純的城市規(guī)劃為城鄉(xiāng)規(guī)劃，結(jié)束了農(nóng)村發(fā)展建設(shè)的無序狀態(tài)。在此基礎(chǔ)上，以“全域成都”理念為指導(dǎo)，在12400平方公里市域范圍內(nèi)，統(tǒng)籌規(guī)劃中心城區(qū)、中小城市、城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)合理分布的城鎮(zhèn)體系，同步推進(jìn)城市和農(nóng)村的現(xiàn)代化，并逐步建立完善了覆蓋城鄉(xiāng)、多規(guī)協(xié)調(diào)，編制、審批、監(jiān)督“三分離”的新型規(guī)劃管理體制。2008年，成都在災(zāi)后重建中形成了充

5、分體現(xiàn)發(fā)展性、多樣性、相融性、共享性原則的社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)技術(shù)導(dǎo)則，并以之為依據(jù)，建成了1300余個(gè)宜居宜業(yè)、特色鮮明的農(nóng)村新型社區(qū)。2010年，又創(chuàng)造性地建立鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，面向全球招募專業(yè)規(guī)劃師駐鎮(zhèn)入村，為新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)提供了急需的人才保障。2009年底，成都確立了城市發(fā)展的遠(yuǎn)景規(guī)劃，放眼未來30年，努力建設(shè)體現(xiàn)“自然之美、城鄉(xiāng)一體、社會(huì)公正”核心理念的世界現(xiàn)代田園城市，引領(lǐng)全域成都加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)繁榮、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、居民幸福、社會(huì)和諧、環(huán)境優(yōu)美的美好藍(lán)圖。有了科學(xué)規(guī)劃，還要有科學(xué)的推進(jìn)機(jī)制。成都在嚴(yán)格保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，以市場(chǎng)化的思路，積極建立以合理分配土地增值收益為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)資源要素管理分

6、配機(jī)制，統(tǒng)籌解決好了耕地保護(hù)的“動(dòng)力”、城市發(fā)展的“空間”和農(nóng)村發(fā)展的“資金”三大難題。成都地處都江堰自流灌溉核心區(qū)，600多萬畝耕地是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為保護(hù)好耕地資源和糧食生產(chǎn)能力，成都堅(jiān)持嚴(yán)格的規(guī)劃和土地用途管制，并在全國(guó)率先建立耕地保護(hù)基金，以市縣兩級(jí)的土地增值收益為主要來源，每年籌資28億元，按每畝300400元的標(biāo)準(zhǔn)為承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民購買社保提供補(bǔ)貼，惠及全市170多萬農(nóng)戶。這一舉措完善了耕地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制，使農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)在動(dòng)力被激發(fā)出來，不但有利于提高耕地保護(hù)利用水平，也促進(jìn)了社會(huì)公平。同時(shí)，成都運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在城鄉(xiāng)資源之間搭建市場(chǎng)化的互惠共享機(jī)

7、制，合理分配土地增值收益，有效調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和農(nóng)民的積極性，共同推進(jìn)農(nóng)村土地整理和綜合整治，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展的“雙贏”。新津縣普興鎮(zhèn)袁山社區(qū)，過去是閉塞落后的市級(jí)貧困村。2006年起，依托土地整理，引導(dǎo)農(nóng)民按規(guī)劃集中建房居住，實(shí)現(xiàn)了“戶戶青瓦房，家家大宅院；水電氣光纖，直通到家里”；村里利用節(jié)約的集體建設(shè)用地與企業(yè)合作建設(shè)獺兔養(yǎng)殖基地，集體經(jīng)濟(jì)也得到了發(fā)展壯大。2009年，袁山農(nóng)民人均純收入7080元，比2005年增加兩倍多，村集體經(jīng)濟(jì)收入22萬元，一舉摘掉了貧困村帽子。邛崍市羊安鎮(zhèn)，以工業(yè)集中區(qū)建設(shè)為帶動(dòng)，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)施土地整理，新建了羊安新城和6個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)，2萬多農(nóng)民自愿集中居住，土地流轉(zhuǎn)后

8、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，催生出農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、集體以整理后的新增耕地入股成立公司發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新模式，農(nóng)戶也實(shí)現(xiàn)了多元化增收。目前，成都正在全市范圍內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治，計(jì)劃用6年左右的時(shí)間徹底改變農(nóng)村地區(qū)的面貌，并新增30萬畝耕地。借助這一整套理念和措施，成都從規(guī)劃、建設(shè)和管理上確保了農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民有機(jī)融入城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。實(shí)踐表明，經(jīng)過7年探索走出的這一新型城鎮(zhèn)化道路，不但促進(jìn)了城鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮，也有利于資源節(jié)約和環(huán)境友好，從而較好地避免了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端，使成都初步展現(xiàn)出現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。在對(duì)成都的探索實(shí)踐進(jìn)行聯(lián)合研究后，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)

9、家厲以寧和諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者蒙代爾給出了這樣的評(píng)價(jià)：“成都已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化道路的重要引領(lǐng)城市?！毕系K建立促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的不平等，長(zhǎng)久以來既嚴(yán)重制約了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也使長(zhǎng)期在城市工作和生活的農(nóng)民工難以真正融入城市，成為了影響社會(huì)公正與和諧穩(wěn)定的突出問題。成都從民生需要最為迫切的教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等領(lǐng)域入手，推動(dòng)了一系列體制機(jī)制變革。由于自然條件和歷史傳統(tǒng)，成都地區(qū)農(nóng)民居住相對(duì)分散，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)“下鄉(xiāng)”成本高昂，資金利用效率低下。為解決這一難題，全市通過合理規(guī)劃，實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整，撤并了30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、47%的行政村，引導(dǎo)農(nóng)民相對(duì)

10、集中居住，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)交通、供水供電供氣、信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)，配套實(shí)施了410所農(nóng)村中小學(xué)、223個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、2396個(gè)村衛(wèi)生站的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生服務(wù)一體化。與此同時(shí)，著眼于從根本上打破行政管理體制上的城鄉(xiāng)界限，成都探索實(shí)施了城鄉(xiāng)貫通的“大部制”改革，對(duì)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、交通、財(cái)政、教育、衛(wèi)生、社保、民政等30多個(gè)部門實(shí)施撤并和職能調(diào)整，推動(dòng)政府管理和服務(wù)向農(nóng)村覆蓋和延伸。比如，市房管局在職能調(diào)整后變更為市城鄉(xiāng)房產(chǎn)管理局，既負(fù)責(zé)城市房產(chǎn)管理，也負(fù)責(zé)農(nóng)房管理，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)房屋同證同權(quán)統(tǒng)一管理。為加強(qiáng)資金保障，成都逐年加大財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入，并在市域內(nèi)實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，解

11、決了遠(yuǎn)郊欠發(fā)達(dá)市縣在強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理上存在的困難，讓公共財(cái)政的陽光普及到了廣袤的鄉(xiāng)村。到2009年，財(cái)政投入“三農(nóng)”已達(dá)192.3億元，農(nóng)民人均分享的財(cái)政支出較2002年增加26倍。2009年，盡管“5·12”特大地震和國(guó)際金融危機(jī)的影響還在持續(xù)，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政面臨較大困難，市委、市政府仍研究決定在全市范圍內(nèi)實(shí)施村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革，由市縣兩級(jí)財(cái)政每年安排7.12億元，為全市每一村（涉農(nóng)社區(qū)）每年安排不少于20萬元的專項(xiàng)資金，由村（涉農(nóng)社區(qū)）居民自主安排用于本村（涉農(nóng)社區(qū)）的公共服務(wù)和社會(huì)管理支出。這項(xiàng)改革在全國(guó)第一次對(duì)村級(jí)公共事務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)分類，第一次將農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管

12、理支出納入了公共財(cái)政預(yù)算，在促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上邁出了重要的一步。建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，是公共服務(wù)體制改革最為艱難的環(huán)節(jié)。7年多來，成都全力攻堅(jiān)，逐步深入，最終在這一領(lǐng)域取得了突破。在2003年以來全市農(nóng)村逐步普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，2008年，成都頒布實(shí)施城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法，實(shí)現(xiàn)全市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策統(tǒng)一、待遇一致；2010年，頒布實(shí)施成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法，建立城鄉(xiāng)一體的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度全面并軌。同時(shí)，成都將農(nóng)村勞動(dòng)者按常住地納入城鄉(xiāng)一體的就業(yè)服務(wù)體系，并建立起覆蓋城鄉(xiāng)困難群體的就業(yè)援助體系，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力

13、市場(chǎng)的統(tǒng)一。至此，成都在全國(guó)率先建立起了城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)制度。從成都的實(shí)踐來看，消除橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制障礙，既是立足當(dāng)前、惠及廣大農(nóng)民的民生工程，也是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合的重要基礎(chǔ)性工作。盡管由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，我國(guó)大部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有一個(gè)歷史過程，但只要從現(xiàn)在做起，上下齊心、共同努力，就能不斷見到成效。還權(quán)賦能深入推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革市場(chǎng)體制的二元分割，是城鄉(xiāng)二元體制中最為堅(jiān)固的一道壁壘。在大量農(nóng)村富余人口必須向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新形勢(shì)下，由于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不清晰不完整，農(nóng)民盡管擁有土地、房屋等大量資產(chǎn)，卻難以轉(zhuǎn)化為發(fā)展的資

14、本，常常處于用不好也放不下的尷尬境地?！安唤鉀Q好產(chǎn)權(quán)問題，就激活不了農(nóng)村發(fā)展的活力和動(dòng)力，就形成不了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局?！边@是成都上下一致的共識(shí)。要從根本上解決好“三農(nóng)”問題，必須讓農(nóng)民享有與城市居民同等的發(fā)展權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)。在深入調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上，2008年1月，成都出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見(試行)，正式啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。改革以建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標(biāo)，核心是實(shí)現(xiàn)“還權(quán)賦能”：“權(quán)”是農(nóng)民完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“能”則是農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體把握自身發(fā)展和命運(yùn)的能力。都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村作為全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制

15、度改革首個(gè)試點(diǎn)村，率先開始為農(nóng)村土地、房屋確權(quán)頒證。這項(xiàng)工作事關(guān)每家每戶的切身利益，直接觸及農(nóng)村土地上長(zhǎng)久以來因缺乏合理產(chǎn)權(quán)安排而積累的各類矛盾。能不能順利推進(jìn)？最初的疑慮很快被打消。鶴鳴村的村民在黨支部引導(dǎo)下組成了村民議事會(huì)，自主協(xié)調(diào)解決了確權(quán)過程中的各種矛盾。而面對(duì)確權(quán)需要統(tǒng)計(jì)的大量數(shù)據(jù)（90多個(gè)類別，戶均200余項(xiàng)）和復(fù)雜的實(shí)地勘測(cè)工作，干部和村民們一起想出了一個(gè)簡(jiǎn)便易行的辦法：將每戶土地按照四至挨次排列繪制在一起，入戶調(diào)查時(shí)帶著圖現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量核準(zhǔn)，就在圖上直接標(biāo)明土地面積、類型、權(quán)屬等基本情況，出現(xiàn)矛盾，則由議事會(huì)協(xié)調(diào)解決，達(dá)成一致后，再由農(nóng)戶簽名捺指印確認(rèn)，從而形成了一張一目了然又清晰準(zhǔn)

16、確的“魚鱗圖”。（見圖）用這個(gè)辦法，不但工作量大幅減少，絕大多數(shù)長(zhǎng)年積累在土地上的矛盾也都得到了妥善解決。村民議事和“魚鱗圖”這兩項(xiàng)創(chuàng)造，生動(dòng)地反映出農(nóng)民對(duì)于落實(shí)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)利的熱切期盼，也彰顯了他們的智慧和能力：只要農(nóng)民有積極性，不管看起來多么復(fù)雜的問題，都能由他們自主解決好。村民議事機(jī)制很快在全市得到推廣，成為成都農(nóng)村新型基層治理機(jī)制建設(shè)的有機(jī)組成部分；“魚鱗圖”經(jīng)過完善和提升，也成為成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中普遍應(yīng)用的技術(shù)手段，并為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)群眾財(cái)產(chǎn)狀況的信息化管理奠定了重要基礎(chǔ)。兩年多來，成都堅(jiān)持在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中確“實(shí)”權(quán)、頒“鐵”證，嚴(yán)格要求確權(quán)以實(shí)測(cè)面積為基礎(chǔ)，切實(shí)做到實(shí)測(cè)與臺(tái)賬、權(quán)證

17、、耕地保護(hù)合同記載及耕?；鸢l(fā)放面積“五個(gè)一致”，系統(tǒng)厘清土地、房屋財(cái)產(chǎn)關(guān)系。經(jīng)過大量艱苦細(xì)致的工作，目前，全市2661個(gè)村，35857個(gè)組集體經(jīng)濟(jì)組織、212萬戶農(nóng)戶、485萬宗農(nóng)民承包地、宅基地、房屋等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作已基本完成。這也意味著成都?xì)v史上第一次全面、真實(shí)地摸清了農(nóng)村的“家底”。長(zhǎng)期研究“三農(nóng)”問題的社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝稱贊成都“做了一件了不起的事情”。確權(quán)頒證過程中，新的探索也在萌動(dòng)。以雙流縣興隆鎮(zhèn)瓦窯村為代表的一批村組，在村民充分自主協(xié)商的基礎(chǔ)上，率先進(jìn)行了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)“長(zhǎng)久不變”的探索，為進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、深化農(nóng)村改革發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。與開展

18、確權(quán)頒證同步，成都建立了市縣鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，制定完善了相應(yīng)的交易規(guī)則和辦法，為推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了必要條件。2008年，“5·12”特大地震突如其來，災(zāi)后亟待重建家園，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的成果在此時(shí)發(fā)揮出重要的作用。依據(jù)國(guó)家災(zāi)后重建政策，都江堰等地的受災(zāi)農(nóng)戶拿出建房節(jié)約的部分宅基地的使用權(quán)引入社會(huì)資金實(shí)施聯(lián)建，不但為自家住房重建籌集了資金，也為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和持續(xù)增收奠定了基礎(chǔ)。災(zāi)區(qū)不具備聯(lián)建條件的很多地方，在確權(quán)頒證基礎(chǔ)上，利用土地綜合整治政策，引導(dǎo)農(nóng)戶按規(guī)劃集中建房居住，通過將節(jié)余的集體建設(shè)用地掛鉤使用籌集了大量急需資金，大大加快了重建步伐。改革還推動(dòng)了農(nóng)村金融的創(chuàng)新，

19、2萬多戶受災(zāi)農(nóng)民通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保的探索實(shí)踐獲得銀行貸款，彌補(bǔ)了資金缺口，很快重建了家園。此外，市域內(nèi)不同類型的地區(qū)相繼開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地由農(nóng)民集體按規(guī)劃自主開發(fā)的試驗(yàn)，取得了產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展、群眾大幅增收、生活條件顯著改善等多重明顯成效。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，喚醒了大量“沉睡”的農(nóng)村資產(chǎn)，廣大農(nóng)村煥發(fā)出蓬勃生機(jī)。從成都的實(shí)踐中不難看出，按照十七屆三中全會(huì)決定精神，落實(shí)好農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不但為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)奠定了基礎(chǔ)，有利于將擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式落到實(shí)處，更重要的是，農(nóng)民從此能夠充分借助自身的力量實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)生活方式的根本轉(zhuǎn)變。一系列探索實(shí)踐取得的成效，為進(jìn)一步深化改革鋪

20、平了道路。2010年底，成都出臺(tái)戶籍改革意見：全域成都統(tǒng)一戶籍，到2012年底，城鄉(xiāng)居民將全面實(shí)現(xiàn)自由遷徙，并享有平等的基本公共服務(wù)和社會(huì)福利。農(nóng)民進(jìn)城不以放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地（林地）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等原有利益為代價(jià)，農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益不因居住地、職業(yè)的改變而受到侵害。這項(xiàng)被輿論稱為“最徹底”的戶籍制度改革，所以“徹底”，是因?yàn)樗槕?yīng)時(shí)代和改革發(fā)展的需要，剝離了附著在戶籍之上城鄉(xiāng)公共服務(wù)和福利的差別，使農(nóng)民還原為一種職業(yè)而不再是一種身份，為保護(hù)和發(fā)展好農(nóng)民的合法權(quán)益奠定了基礎(chǔ)，加速了社會(huì)公平化的進(jìn)程。能夠“徹底”，則是因?yàn)槌啥荚诟母锇l(fā)展中著眼于體制機(jī)制的建立，初步實(shí)現(xiàn)了公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，

21、同步完善了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為城鄉(xiāng)居民自由遷徙、城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)創(chuàng)造了必要條件，才使得戶籍制度改革最終水到渠成。堅(jiān)持原則，用好干部，保證改革持續(xù)健康推進(jìn)改革意味著突破。不少人曾經(jīng)擔(dān)心：成都的這場(chǎng)改革會(huì)不會(huì)偏離正確的方向，會(huì)不會(huì)因?yàn)閳?zhí)行中的走樣而導(dǎo)致侵犯群眾的合法權(quán)益，或是成為一陣風(fēng)、運(yùn)動(dòng)式的“政績(jī)工程”然而，這場(chǎng)歷時(shí)7年多、涉及上千萬城鄉(xiāng)群眾切身利益的改革，盡管面臨很多矛盾和問題，卻一直扎實(shí)平穩(wěn)地向前推進(jìn)，不但沒有引發(fā)大的社會(huì)不穩(wěn)，反而受到了廣大干部群眾的普遍認(rèn)同和擁護(hù)。所以如此，重要的原因還在于成都市委、市政府始終堅(jiān)持引導(dǎo)和教育干部按照正確的原則推進(jìn)改革。第一，堅(jiān)持因地制宜、循序漸進(jìn)。成都

22、堅(jiān)持按照中心城區(qū)、近郊市縣、遠(yuǎn)郊市縣不同“圈層”因地制宜推進(jìn)改革，不搞“一刀切”，鼓勵(lì)各地按照總體部署結(jié)合自身實(shí)際創(chuàng)造性開展工作。同時(shí)，以清晰的邏輯思路推動(dòng)改革實(shí)踐逐步深入：首先是完善規(guī)劃，按“三個(gè)集中”、“三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)”推動(dòng)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)動(dòng)發(fā)展，也為后續(xù)改革創(chuàng)造條件；接著是努力構(gòu)建城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制，同步完善以群眾自主、自治為核心的基層民主制度；然后才是觸動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革這一根本，并在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)福利均衡和產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)戶籍制度改革。而開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，也必須先做好確權(quán)頒證的基礎(chǔ)性工作，構(gòu)建起規(guī)范的交易體系和工作制度，才能推動(dòng)產(chǎn)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。這

23、一系列因地制宜、循序漸進(jìn)、系統(tǒng)實(shí)施的過程，保證了改革的積極穩(wěn)妥。此外，在各項(xiàng)重大改革部署出臺(tái)之初，成都堅(jiān)持先試點(diǎn)再推廣，并對(duì)各級(jí)干部特別是基層干部開展有針對(duì)性的培訓(xùn)，引導(dǎo)干部按照正確的觀念和方法系統(tǒng)推進(jìn)改革，同時(shí)組織基層干部和群眾到試點(diǎn)地區(qū)實(shí)地考察，汲取經(jīng)驗(yàn)，從而較好地避免了改革在執(zhí)行過程中走樣的問題。第二，堅(jiān)持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。成都在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中對(duì)集體所有權(quán)也據(jù)實(shí)確權(quán)頒證，清晰界定所有權(quán)和使用權(quán)的關(guān)系，明確權(quán)利義務(wù)。同時(shí)，積極探索農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的有效方式，鼓勵(lì)農(nóng)民以產(chǎn)權(quán)為紐帶發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)。從而實(shí)現(xiàn)了在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有制不變的前提下，既鞏固和完善了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制

24、度，也使農(nóng)民經(jīng)營(yíng)主體地位更加明確，推動(dòng)了農(nóng)民土地權(quán)利從身份權(quán)向財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)創(chuàng)造了條件。第三，堅(jiān)持規(guī)劃和土地用途管制。成都在實(shí)踐探索中總結(jié)形成了一套推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃理念、措施和體制機(jī)制，使“看圖說話”、依據(jù)規(guī)劃推動(dòng)發(fā)展在全市各級(jí)干部中蔚然成風(fēng)。規(guī)劃的全域覆蓋為土地用途管制提供了科學(xué)依據(jù)，建立耕地保護(hù)基金等創(chuàng)新舉措，又進(jìn)一步深化和完善了土地用途管制，確保了耕地規(guī)模不減少、用途不改變、質(zhì)量有改善。同時(shí)，對(duì)于各類違反規(guī)劃和土地用途管制的行為，成都堅(jiān)持嚴(yán)肅查處、嚴(yán)厲打擊，不斷加大規(guī)劃監(jiān)督、執(zhí)法力度，樹立了市域范圍內(nèi)干部群眾自覺按規(guī)劃辦事的良好風(fēng)氣。第四，堅(jiān)持充分發(fā)揮群眾主體作用。成都在實(shí)踐中堅(jiān)持加強(qiáng)基層民主制度建設(shè)，建立完善農(nóng)村新型基層治理機(jī)制，既為群眾充分發(fā)揮主體作用提供了制度保證，也成為改革始終平穩(wěn)順利推進(jìn)最根本的原因。在城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)中，漠視群眾利益和對(duì)群眾能力的過分擔(dān)心是常見的兩種傾向。成都注意將讓群眾自主、自治貫穿統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的全過程，始終堅(jiān)持充分尊重群眾意愿、深入做好群眾工作、維護(hù)群眾合法權(quán)益，在全市農(nóng)村（涉農(nóng)社區(qū)）構(gòu)建了黨組織領(lǐng)導(dǎo)、議事會(huì)決策、村委會(huì)執(zhí)行、其它經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織廣泛參與的新型村級(jí)治理機(jī)制。借助這一平臺(tái)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的各類矛盾依靠群眾的智慧一一化解；土地綜合整治干不干由群眾說了算，集中居住區(qū)規(guī)