行政征用行為研究

1、行政征用行為研究     政府為維持國(guó)家機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，須以一定財(cái)產(chǎn)作為基礎(chǔ)。財(cái)產(chǎn)的取得一般可以通過(guò)民法或行政法合同的方式，但這兩種方式在某些情況下不可能完全滿足行政的需要，于是以強(qiáng)制性手段取得財(cái)產(chǎn)的行政征用便成為一種補(bǔ)充形式。征用是各國(guó)普遍采用的一法律制度。一、行政征用的含義行政征用并不是一個(gè)法律名詞，而是學(xué)者對(duì)某類(lèi)行政活動(dòng)的概括，或許因征用行為并非所有行政主體普遍享用的權(quán)限，行政征用的概念在諸多行政法學(xué)教材中鮮有提及。國(guó)家采用強(qiáng)制手段有償取得私人財(cái)產(chǎn)用于公益目的的現(xiàn)象雖然在許多國(guó)家都存在，但在其稱謂及含義上并不一致。日本行政法稱行政征用為公用收用，是

2、指為特公共事業(yè)之用，而強(qiáng)制地取得私人的特定財(cái)產(chǎn)權(quán)的活動(dòng)或制度。法國(guó)行政法將行政主體強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)的行為分為公用征收和公用征調(diào)。行政主體為了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平補(bǔ)償原則，以強(qiáng)制方式取得私人不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或其他物權(quán)的程序叫做公用征收；公用征調(diào)是行政機(jī)關(guān)為了公共利益，在公用征收外，依照法定程序，強(qiáng)制取得財(cái)產(chǎn)權(quán)或勞務(wù)的常用方式。不同的是，在行為的客體方面，公用征收適用于不動(dòng)產(chǎn)，公用征調(diào)則不僅適用于不動(dòng)產(chǎn)，而且適用于動(dòng)產(chǎn)和勞務(wù)，但它對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)只能取得使用權(quán)，不能取得所有權(quán)，對(duì)于動(dòng)產(chǎn)則可以取得所有權(quán)和使用權(quán)。在我國(guó)行政立法中，征用的客體不僅包括不動(dòng)產(chǎn)，如征用土地，也包括動(dòng)產(chǎn)和勞務(wù)，如征用運(yùn)

3、輸工具和通訊設(shè)備、調(diào)用人力；既能取得不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)，如征用集體所有的灘涂收歸國(guó)有，也可以僅取得不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)，如臨時(shí)征用房屋等。因此，我國(guó)行政征用的內(nèi)涵要大于單純的公用征收或公用征調(diào)，所涉及的財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容更為廣泛一些。我國(guó)所以未采用公用征收、公用征調(diào)等概念，是因?yàn)椤罢魇铡币辉~，在我國(guó)行政法上另有特殊的含義。依照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，行政征收包稅收和行政收費(fèi)兩種形式，它與征用的顯著差異是行政主體以強(qiáng)制方式無(wú)償取得相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，二者屬于性質(zhì)完全不同的行政行為。至于“征調(diào)”這一行為方式，則是征用制度的一部分。因此，本文認(rèn)為，我國(guó)的行政征用是指行政主體為公共利益目的，根據(jù)法律的規(guī)定，以強(qiáng)制的方式取得

4、相對(duì)人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)并給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。二、行政征用的憲法基礎(chǔ)無(wú)論各國(guó)實(shí)行何種性質(zhì)經(jīng)濟(jì)制度，保社會(huì)成員的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)都是一項(xiàng)基本的憲法原則。行政征用作為各國(guó)普遍采用的一項(xiàng)以強(qiáng)制方式取得財(cái)產(chǎn)的重要法律手段，涉及相對(duì)人的私用財(cái)產(chǎn)權(quán)益，必然有其權(quán)力的法源。在大陸法系國(guó)家中，法國(guó)是較早建立公用征收制度的國(guó)家，它于1789年頒布的第一個(gè)憲法性文件即人權(quán)宣言中規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯要求，并且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪?！痹擁?xiàng)規(guī)定構(gòu)成法國(guó)行政征用制度的權(quán)力基礎(chǔ)。日本憲法第二十九條規(guī)定：“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用?！痹谟?/p>

5、美法系國(guó)家中，美國(guó)1789年憲法修正案第五條規(guī)定：“凡私有財(cái)產(chǎn)，非有恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，不得收為公有?！庇?guó)的憲法性文件緊急狀態(tài)法則規(guī)定：“內(nèi)閣在緊急狀態(tài)下，可以征用車(chē)輛、土地和建筑物。”我國(guó)現(xiàn)行憲法第十條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！痹摋l構(gòu)成我國(guó)政府行政征用的權(quán)力基礎(chǔ)，是征用行為立法的根據(jù)。通過(guò)比較上述各國(guó)憲法所作的規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)現(xiàn)象，各國(guó)的行政征用一般都能在憲法中找到其權(quán)力的來(lái)源，這在其他種類(lèi)的行政行為是不多見(jiàn)的。因此，行政征用行為的重要性可見(jiàn)一斑。為區(qū)別于一般的行政執(zhí)法行為，突出其重要性，筆者將其稱為憲法性行政行為，意即該權(quán)力來(lái)自于憲法的直接授予。

6、     三、行政征用的基本原則作為一種憲法性行政行為，行政征用必須遵循一定的原則。法國(guó)自大革命時(shí)期的人權(quán)宣言就確定了公用征收的基本原則：（1）合法認(rèn)定公共需要的存在；（2）公平補(bǔ)償被征用人的損失；（3）在占有被征用財(cái)產(chǎn)權(quán)前，事先支付補(bǔ)償。上述原則直到今天仍繼續(xù)適用，并成為各國(guó)通用的原則。我國(guó)的行政征用基本上也遵循了上述原則（事先支付補(bǔ)償除外），但在適用上有所差別，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。（一）在征用行為的目的認(rèn)定方面，我國(guó)缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定。作為剝奪私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種公權(quán)力行為，行政征用只有在滿足公共利益需要時(shí)才能采取。因此，公共利益需要成為各國(guó)征用行為

7、遵循的首要原則。但如何認(rèn)定公共利益的需要，我國(guó)與其他國(guó)家卻存在差異。外國(guó)如法國(guó)有專門(mén)的公用征收目的的調(diào)查及審批程序。我國(guó)法律法規(guī)雖然也規(guī)定行政征用以滿足公共利益的需要為前提，但在公共利益需要的認(rèn)定方面并沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定，也未將此作為行政征用的程序性要件。（二）在征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，我國(guó)適用適當(dāng)補(bǔ)償原則。行政征用是一種強(qiáng)制性的權(quán)力，其實(shí)施無(wú)須征得被征用人的同意。在行政征用法律關(guān)系中，處于管理地位的行政相對(duì)人無(wú)法與強(qiáng)大的政府相抗衡，因而公平補(bǔ)償被征用人的損失即顯得尤為重要。何謂“公平的補(bǔ)償”，由于法律觀念的不同，大致存在兩種認(rèn)識(shí)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)對(duì)損害給予完全補(bǔ)償，即完全補(bǔ)償論；一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)按社會(huì)的一

8、般觀念，客觀地予以補(bǔ)償，即適當(dāng)補(bǔ)償論。法國(guó)所采用的是完全補(bǔ)償論，完全補(bǔ)償一般應(yīng)等同于被征用財(cái)產(chǎn)當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)交易價(jià)格。我國(guó)行政征用制度則不同，在補(bǔ)償問(wèn)題上更多地采用了適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。決定一國(guó)征用采用何種補(bǔ)償原則，與該國(guó)的國(guó)力、經(jīng)濟(jì)制度及相應(yīng)的觀念等因素有關(guān)。我國(guó)以適當(dāng)補(bǔ)償為原則，一方面與國(guó)力比較弱有關(guān)，即使有征用補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)一般比較低；另一方面，公有制的觀念在很大程度上也影響著征用補(bǔ)償原則的確定。四、完善我國(guó)行政征用制度之思考我國(guó)雖已形成行政征用法律制度，但通過(guò)比較可以看出，這種制度目前還很不完善，沒(méi)有形成體系，理論上對(duì)行政征用行為也缺乏系統(tǒng)的研究。為完善我國(guó)行政征用制度，首先，應(yīng)進(jìn)一

9、步明確行政征用制度的憲法地位。從各國(guó)憲法有關(guān)征用的規(guī)定來(lái)看，大都突出“公平補(bǔ)償”或“正當(dāng)補(bǔ)償”，所體現(xiàn)的立法目的在于對(duì)征用權(quán)力的限制以及對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。而我國(guó)憲法的規(guī)定，則更多地體現(xiàn)了征用權(quán)力的行使，突出了權(quán)力與服從，對(duì)于“公平補(bǔ)償被征用人的損失”這一重要原則卻未作出明確的規(guī)定，不能不說(shuō)是立法上的一大缺陷。另外，現(xiàn)行憲法只對(duì)土地征用作出了規(guī)定，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，征用的客體已不再局限于土地，而是擴(kuò)大到土地以外的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，有必要在憲法中重新規(guī)定行政征用對(duì)象的范圍，如可以規(guī)定為公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)以及集體經(jīng)濟(jì)組織的土地等，為行政征用的進(jìn)一步立法確立原則。其次，應(yīng)盡快完善行政征用程序立法。受重實(shí)體輕程序觀念的影響，我國(guó)的行政立法歷來(lái)忽視行政行為的程序性規(guī)定。表現(xiàn)在行政征用制度中，除土地征用外，其他大多無(wú)程序性規(guī)定，這種狀況與行政執(zhí)法的實(shí)踐是不相適應(yīng)