法國農(nóng)業(yè)糧食政策的啟示

1、小組組員 努爾夏提 孫旭超 阿布都外力 買買提法國農(nóng)業(yè)糧食政策研究通過對20世紀50年代以來法國糧食安全政策的分析，總結(jié)出法國發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化、促進土地集中、增加農(nóng)場主收入、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的5個政策階段。根據(jù)各階段農(nóng)業(yè)發(fā)展情況，分析法國所采取的農(nóng)機具補貼、農(nóng)業(yè)共同經(jīng)營集團、設(shè)立價格干預(yù)、規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品認證標志、制定全國生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)劃等政策。最后借鑒法國經(jīng)驗，結(jié)合中國實際情況對糧食規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展提出相關(guān)建議。法國糧食的生產(chǎn)和出口均居歐洲首位，被譽為“歐洲的糧倉”，以其較高的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和出口成為世界農(nóng)業(yè)大國之一。法國農(nóng)業(yè)以中型家庭農(nóng)場為代表，主要的糧食生產(chǎn)作物是小麥、玉米和大麥。以20

2、12年為例，法國小麥產(chǎn)量4 030萬t，在國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量中排列第一；玉米產(chǎn)量1 561.4萬t，排列第四；大麥產(chǎn)量1134.7萬t，排列第五。出口方面，2011年法國小麥出口量僅次于美國位列世界第二，大麥出口量高于澳大利亞位列世界第一，出口對象主要以歐盟其他成員國為主。然而，法國農(nóng)業(yè)發(fā)展并不是一帆風(fēng)順的，其農(nóng)業(yè)發(fā)展真正走在世界前列是從戰(zhàn)后才開始。直到20世紀50年代法國農(nóng)業(yè)還是非常落后的小農(nóng)經(jīng)濟，甚至連糧食等很多農(nóng)業(yè)原料都不能自給，完全屬于經(jīng)濟發(fā)達行列中農(nóng)業(yè)落后的國家。但是自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，法國政府通過大力推行機械化、規(guī)模化等政策，僅用20多年時間就實現(xiàn)了從傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史跨

3、越。法國農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，尤其是糧食生產(chǎn)的發(fā)展與其農(nóng)業(yè)支持政策有著重要的聯(lián)系。因此，本文通過對法國的一系列糧食安全政策進行研究，分析法國成功的經(jīng)驗，為中國實現(xiàn)糧食規(guī)模經(jīng)營，保障糧食安全提供一定的思路。第二次世界大戰(zhàn)以后，根據(jù)法國糧食生產(chǎn)狀況和政策目標分為以下5個階段：19501960年，法國糧食短缺，主要目標是提高農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量；19611970年，主要是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進技術(shù)進步，通過這一階段的發(fā)展法國糧食已經(jīng)完全達到自給自足；19711980年，農(nóng)產(chǎn)品在滿足國內(nèi)消費需求后開始大量出口，主要政策目標是提高農(nóng)場主收入；19811990年，法國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重心轉(zhuǎn)移到保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量方面；1991年至今，

4、法國開始走可持續(xù)發(fā)展道路，強調(diào)農(nóng)村環(huán)境保護和食品安全。法國采取的農(nóng)業(yè)政策具體包括如下5個方面。2.1 發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化第二次世界大戰(zhàn)后初期，受第三次科技革命的影響，法國的技術(shù)進步發(fā)展迅速，其中最驚人是機械化的發(fā)展。為了增加作物產(chǎn)量、節(jié)省勞動力和提高經(jīng)濟效益，法國將農(nóng)業(yè)機械化作為優(yōu)先項目列入1947年的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，設(shè)立專門的部門機構(gòu)農(nóng)業(yè)機械指導(dǎo)委員會，并于1970年完全實現(xiàn)了機械化。法國發(fā)展農(nóng)業(yè)機械化分別采取以下政策措施：(1)實行農(nóng)業(yè)機械及配件購置補貼。政府為推廣農(nóng)業(yè)機械的使用，對農(nóng)場主購買的農(nóng)業(yè)機械及配件給予20%30%的補貼，并為農(nóng)場提供25%的鄉(xiāng)村道路建設(shè)補貼。(2)對農(nóng)業(yè)機械合作社進

5、行鼓勵和支持。以法國農(nóng)業(yè)機械合作社的代表“居馬”(CUMA)為例，在“居馬”成立初期國家會給予占初期投資15%50%的補貼，在發(fā)展過程中還可獲得20%40%的新機具購置補助2。“居馬”的設(shè)備購買和運行費用較高，在資金來源方面也得到了農(nóng)業(yè)銀行的貸款支持。據(jù)統(tǒng)計，截至20世紀末法國“居馬”的數(shù)目達到1萬多個，合作社社員的土地規(guī)模大概分布在300500hm2，與非社員相比機械費用低40%。(3)推動農(nóng)業(yè)機械制造業(yè)的發(fā)展。法國專門成立了農(nóng)業(yè)機械科學(xué)研究中心，研制和推廣小麥等糧食作物種植及收獲機械，包括拖拉機、耕地機、播種機、除草機、機動噴霧機、聯(lián)合收割機、脫粒機、烘干機等全套設(shè)備，實現(xiàn)了從耕地、整地、

6、播種、施肥、噴灑農(nóng)藥，再到收獲等一系列程序的機械化操作。2.2 促進土地集中 第二次世界大戰(zhàn)后初期，法國還是基本保持著小農(nóng)經(jīng)營的狀態(tài)，以小農(nóng)場為主體的生產(chǎn)方式普遍存在經(jīng)營規(guī)模小、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、抗自然風(fēng)險和市場風(fēng)險能力差的問題，使農(nóng)場主在市場競爭中處于不利地位，農(nóng)業(yè)收入極低。針對這種狀況，政府采取了以下幾種措施：(1)鼓勵農(nóng)場主合作經(jīng)營。建立農(nóng)業(yè)共同經(jīng)營集團(GAEC)，它是一種農(nóng)業(yè)家庭合作組織，規(guī)定農(nóng)場只能由農(nóng)場主的配偶或符合經(jīng)營農(nóng)場資格的一個子女等具有血緣關(guān)系的成員繼承，目標是防止耕地過于分散。這些政策有效地控制了農(nóng)場面積的進一步分割，甚至促進了分散、狹小土地的集中，農(nóng)場數(shù)目大大減少，單個農(nóng)

7、場規(guī)模逐漸增加。(2)對耕地進行整合出售。法國1960年頒布了農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法，創(chuàng)建了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟委員會和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者集團，設(shè)立了土地整治與農(nóng)村安置公司，將小農(nóng)由于無法耕種而被迫放棄的土地整合出售給大農(nóng)場。兩年后法國繼續(xù)出臺農(nóng)業(yè)指導(dǎo)補充法，建立調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)社會行動基金，給予農(nóng)業(yè)經(jīng)營者組合以優(yōu)惠貸款和一定數(shù)量的無償補貼。(3)提供信貸支持。為促進小塊土地的集中和農(nóng)場規(guī)模的擴大，法國政府還制定了為購買土地的農(nóng)場主提供低息貸款的政策，鼓勵建立或組合成為適度規(guī)模的中型家庭農(nóng)場。在政府的參與和引導(dǎo)下，法國土地集中的速度大大加快，農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模逐漸擴大。2.3 增加農(nóng)場主收入隨著機械化的推進以及生產(chǎn)技術(shù)的進步，法國農(nóng)產(chǎn)

8、品產(chǎn)量大大提高，由最初的短缺逐漸發(fā)展到過剩。但是，農(nóng)產(chǎn)品價格的增長速度低于國民收入增長速度，這使農(nóng)場主收入增長緩慢。為此，法國政府在20世紀70年代左右的主要政策目標是提高農(nóng)場主收入。政策：(1)以干預(yù)價格、目標價格和門檻價格為基礎(chǔ)的價格政策。干預(yù)價格確保在糧食市場價格下跌時保證農(nóng)場主的收益，是以法國最大的糧食產(chǎn)區(qū)奧爾姆的糧食生產(chǎn)成本為依據(jù)決定的價格標準。當(dāng)糧食市場價格低于干預(yù)價格時，農(nóng)產(chǎn)品干預(yù)中心按干預(yù)價格購買農(nóng)場主的糧食；或者農(nóng)場主在市場上出售糧食，農(nóng)產(chǎn)品干預(yù)中心再將市場價格與干預(yù)價格間的差額補貼給農(nóng)場主4，這樣在糧食價格下跌時也可以為農(nóng)場主提供一個最低收入保障，保證農(nóng)場主收入的穩(wěn)定性。目

9、標價格用于平抑糧食價格，保證一定的基準價位。門檻價格主要是保護國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品市場，當(dāng)進口糧食的價格低于門檻價格時要征收差額關(guān)稅，保證本國農(nóng)產(chǎn)品不受國外低價市場的沖擊。這些價格政策遵循1962年的歐盟共同農(nóng)業(yè)政策，并能夠直接、迅速地保護糧食市場，大大刺激了糧農(nóng)的種植熱情。(2)農(nóng)工商一體化的糧食流通政策。1967年法國在合作社調(diào)整法中提出，可以將合作社與農(nóng)村的工商活動聯(lián)合起來解決農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷問題，對流通領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)合作社提供政策支持，鼓勵其發(fā)展壯大。法國流通領(lǐng)域的合作社主要表現(xiàn)在產(chǎn)前、產(chǎn)中對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的提供，和產(chǎn)后對農(nóng)產(chǎn)品的收購、進一步的加工、儲藏以及銷售。最終通過降低農(nóng)場主投入成本，提高農(nóng)產(chǎn)品銷售

10、價格，使農(nóng)場主收入增加。流通合作社的發(fā)展規(guī)模較大、信譽好、糧食品種齊全，得到了農(nóng)場主和加工企業(yè)的青睞，不僅給農(nóng)場主帶來了便利還讓農(nóng)場主獲得了優(yōu)惠價格、并有效地化解市場風(fēng)險。因此形成了“農(nóng)場主農(nóng)業(yè)合作社加工企業(yè)消費者”的糧食流通模式，全國通過合作社銷售產(chǎn)品量占總銷售量的70%。2.4 保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法國對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的監(jiān)督和管理主要體現(xiàn)在立法和農(nóng)產(chǎn)品標志認證上。20世紀60年代，歐洲共同市場建立，法國作為歐盟主要生產(chǎn)國，在嚴格遵守歐盟食品質(zhì)量安全規(guī)章條例的基礎(chǔ)上確立食品安全法律法規(guī)。1993年將消費權(quán)益法編入消費法典，即法國消費法典，其中對產(chǎn)品的質(zhì)量與出售標準有了嚴格規(guī)定。法國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量方

11、面有專門的認證機構(gòu)來進行考察確認，目前代表優(yōu)良農(nóng)產(chǎn)品的認證標志主要有：紅色標簽、產(chǎn)地源命名、生態(tài)產(chǎn)品標志、地理保護標志等。 法國還采取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化的手段保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。政府通過補貼、信貸以及技術(shù)支持等手段，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化程度的提高，使農(nóng)業(yè)商品率大大提升。法國按照自然條件和技術(shù)要求形成專業(yè)化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)布局，按照經(jīng)營內(nèi)容劃分為不同類型的專業(yè)化農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)場，按照生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)展專門的機械作業(yè)服務(wù)，大大提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的標準化水平，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全得到進一步保障。2.5 農(nóng)村環(huán)境保護和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展 隨著機械化和規(guī)模經(jīng)營的推進，法國出現(xiàn)了耕地肥力下降、河流污染、生物多樣性發(fā)生改變、生態(tài)環(huán)境惡化等問

12、題。隨著歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(CAP)對環(huán)境保護的明確提出，法國確立了農(nóng)業(yè)可持續(xù)、保護環(huán)境的生產(chǎn)方式，并著手實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換。首先，法國在1992年制定了土地休耕制度，解決土壤肥力下降的問題。1997年，又頒布了全國生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)劃。1999年，法國政府更新了農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法，確定通過發(fā)展“多功能農(nóng)業(yè)”實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和環(huán)境保護協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新目標7，并提出加強生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換補助的計劃。政府通過簽訂合同與農(nóng)場主達成契約，對能夠按合約采取環(huán)境保護行動措施的農(nóng)場主每年給予5萬法郎(1法國法郎約合1.01元人民幣，2015)的補貼。2003年成立了可持續(xù)發(fā)展部門委員會。2005年，法國通過環(huán)境憲章，并將

13、其編入憲法，確定環(huán)境保護的重要性和權(quán)威性。同期，制定出硝酸鹽指令、廢水處理指令、灌溉標準、作物輪作標準等法令法規(guī)指導(dǎo)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)用水的使用以及作物種植標準，實現(xiàn)水土保持。此外，法國還通過全國和地區(qū)性農(nóng)業(yè)信貸銀行為農(nóng)場主提供金融支持。通過農(nóng)業(yè)保險法對小麥、玉米、大麥等主要農(nóng)作物實行強制性保險，對農(nóng)業(yè)保險部門也都實行免征財產(chǎn)和收入方面所有稅收的政策。當(dāng)農(nóng)業(yè)因遭受自然災(zāi)害造成損失而影響農(nóng)場主收益時，法國政府總是給農(nóng)場主提供適當(dāng)?shù)难a助，如1976年政府拿出45億法郎用于災(zāi)害補助金，使農(nóng)場主的收入不僅沒有減少，反而增加了3.35%。3.1 積極推進糧食機械化生產(chǎn)2010年中國農(nóng)作物單位播種面積農(nóng)機總

14、動力為每公頃5.8kW，僅為發(fā)達國家的1/3。此外，小麥、水稻、玉米等大田作物的耕作和收獲時間集中，在中國目前農(nóng)業(yè)勞動力以農(nóng)村留守老人、婦女為主的情況下經(jīng)常會出現(xiàn)無法搶種搶收的現(xiàn)象。糧食機械化能夠減輕勞動強度，僅需一些簡單的田間管理，在中國目前農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)不佳的狀況下尤為必要。因此，中國應(yīng)向法國學(xué)習(xí)，根據(jù)不同地域、不同的自然和技術(shù)條件針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)提高機械化水平，如推廣小麥施肥播種機、水稻生產(chǎn)工廠化集中育秧、半人力式水稻插秧、水稻聯(lián)合收割機械、玉米收割機械等。對更多的符合條件的購買農(nóng)業(yè)機械及配件的農(nóng)戶個人或者組織給予一定的補貼和貸款優(yōu)惠，對農(nóng)業(yè)機械用燃油進行補貼等。此外，在推進農(nóng)業(yè)機械化的過程

15、中也要規(guī)范農(nóng)機具市場，嚴防不合格產(chǎn)品進入市場，保障農(nóng)民權(quán)益。3.2 建立合理的土地流轉(zhuǎn)機制小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營普遍是當(dāng)前制約中國糧食生產(chǎn)力進一步提高的重要因素。在土地流轉(zhuǎn)方面，借鑒法國的經(jīng)驗，中國可以采取多種措施鼓勵土地的集中。例如，可以引導(dǎo)組建“土地整治公司”，將小塊分散的土地重新整合成規(guī)模農(nóng)田，出租給有經(jīng)營意愿和能力的種植大戶。同時，要加快培育和發(fā)展新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體，通過設(shè)立耕地流轉(zhuǎn)補助資金，引導(dǎo)分散經(jīng)營的耕地向種糧大戶和家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)，鼓勵土地適當(dāng)?shù)募泻吐?lián)合經(jīng)營，特別是家族成員之間的聯(lián)合經(jīng)營，推進糧食生產(chǎn)的專業(yè)化和規(guī)?；?。3.3 完善糧食購銷體系糧食最低收購價可以保護農(nóng)民種糧利益，保障國家

16、糧食儲備。中國儲備糧管理總公司是中國糧食托市收購政策的執(zhí)行主體，但在收獲季節(jié)是農(nóng)民出售糧食的高峰期，而這時中國儲備糧管理總公司往往出現(xiàn)人力不足、時間滯后、運輸、存儲等問題，大部分農(nóng)民還是選擇按市場價格將糧食出售給直接上門收購的小商販，農(nóng)民的種糧利益無法得到有效保護。農(nóng)民專業(yè)合作社是可以將分散小戶凝聚成強大力量，在推動農(nóng)民走向市場經(jīng)濟的過程中有效的保護農(nóng)民利益。借鑒法國將農(nóng)業(yè)合作社作為糧食流通體系主體的成功經(jīng)驗，中國應(yīng)發(fā)展一批糧食收購合作社，一方面減少農(nóng)戶的交易成本，保護農(nóng)民的利益；另一方面可與糧食加工企業(yè)、消費者等直接對接，形成互贏局面。3.4 加大對糧食作物保險的財政支持農(nóng)業(yè)具有受自然風(fēng)險影

17、響大的特點。近年來洪澇、干旱、冰雹、寒潮及病蟲害等自然災(zāi)害頻發(fā)，使糧食等重要大田農(nóng)作物的生產(chǎn)遭受巨大的影響。如2014年夏季的旱情使產(chǎn)糧大省河南的秋糧受旱面積達18 040km2，占總播種面積的一半以上，其中重旱4 746.667km2，嚴重影響玉米產(chǎn)量，而且當(dāng)年河南省農(nóng)戶的參保率卻僅為20%左右，農(nóng)民收成銳減，糧食生產(chǎn)積極性受到打擊。中國目前實施的農(nóng)業(yè)保險制度的實際效果并不理想，大災(zāi)害發(fā)生率低、保額低、賠付標準不符合實際、操作程序繁雜等，都嚴重影響農(nóng)戶的投保積極性，也使得政府對農(nóng)業(yè)保險補貼資金的投入基本上都成為保險公司的重要收益。因此，借鑒法國對糧食作物實行強制性保險的成功經(jīng)驗，中國政府可對糧食作物實行保險全覆蓋，對參保農(nóng)戶實行免保費的制度，并提高補助標準，為農(nóng)民因遭受自然災(zāi)害造成的損失提供適當(dāng)?shù)难a償。3.5 加強農(nóng)業(yè)科技的研究與推廣雖然經(jīng)過近年來的發(fā)展，中國農(nóng)業(yè)科技取得了明顯進步，超級稻研究與新品種選育、農(nóng)作物原生質(zhì)體培養(yǎng)、轉(zhuǎn)基因抗蟲棉等技術(shù)研究也都處于國際先進行列。但是中國也面臨著農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化率低，農(nóng)業(yè)科技資源配置失衡，在實際操作過程中普遍出現(xiàn)科、教、研及農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用等系統(tǒng)間協(xié)調(diào)困難，農(nóng)業(yè)科技開發(fā)研究與農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用分離的現(xiàn)象。為此中國應(yīng)均衡農(nóng)業(yè)科研投資，加大對農(nóng)村基層科研投入。同時，政府可以通