BT、BOT和PPP模式簡介

1、BOT、BT等投融資方式簡介一、BOT投融資方式 BOT是英文BuildOperateTransfer的縮寫，即“建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓”。實質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營的一種方式，以政府和私人機構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機構(gòu)頒布特許，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。政府對該機構(gòu)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和價格可以有所限制，但保證私人資本具有獲取利潤的機會。整個過程中的風(fēng)險由政府和私人機構(gòu)分擔(dān)。當(dāng)特許期限結(jié)束時，私人機構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門，轉(zhuǎn)由政府指定部門經(jīng)營和管理。（一）BOT的特點 BOT具有市場機制和政府干預(yù)相結(jié)合的混合經(jīng)濟(jì)的特

2、色。一方面，BOT能夠保持市場機制發(fā)揮作用。BOT項目的大部分經(jīng)濟(jì)行為都在市場上進(jìn)行，政府以招標(biāo)方式確定項目公司的做法本身也包含了競爭機制。作為可靠的市場主體的私人機構(gòu)是BOT模式的行為主體，在特許期內(nèi)對所建工程項目具有完備的產(chǎn)權(quán)。這樣，承擔(dān)BOT項目的私人機構(gòu)在BOT項目的實施過程中的行為完全符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。另一方面，BOT為政府干預(yù)提供了有效的途徑，這就是和私人機構(gòu)達(dá)成的有關(guān)BOT的協(xié)議。盡管BOT協(xié)議的執(zhí)行全部由項目公司負(fù)責(zé)，但政府自始至終都擁有對該項目的控制權(quán)。在立項、招標(biāo)、談判三個階段，政府的意愿起著決定性的作用。在履約階段，政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)力，項目經(jīng)營中價格的制訂也受到政府的

3、約束，政府還可以通過通用的BOT法來約束BOT項目公司的行為。（二）BOT的主要參與人一個典型的BOT項目的參與人有政府、BOT項目公司、投資人、銀行或財團(tuán)以及承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)和經(jīng)營的有關(guān)公司。 政府是BOT項目的控制主體。政府決定著是否設(shè)立此項目、是否采用BOT方式。在談判確定BOT項目協(xié)議合同時政府也占據(jù)著有利地位。它還有權(quán)在項目進(jìn)行過程中對必要的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。在項目特許到期時，它還具有無償收回該項目的權(quán)利。 BOT項目公司是BOT項目的執(zhí)行主體，它處于中心位置。所有關(guān)系到BOT項目的籌資、分包、建設(shè)、驗收、經(jīng)營管理體制以及還債和償付利息都由BOT項目公司負(fù)責(zé)。 投資人是BOT項目的風(fēng)險承擔(dān)

4、主體。他們以投入的資本承擔(dān)有限責(zé)任。盡管原則上講政府和私人機構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險，但實際上各國在操作中差別很大。發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家在BOT項目中分擔(dān)的風(fēng)險很小，而發(fā)展中國家在跨國BOT項目中往往承擔(dān)很大比例的風(fēng)險。銀行或財團(tuán)通常是BOT項目的主要出資人。對于中小型的BOT項目，一般單個銀行足以為其提供所需的全部資金，而大型的BOT項目往往使單個銀行感覺力不從心，從而組成銀團(tuán)共同提供貸款。由于BOT項目的負(fù)債率一般高達(dá)7090，所以貸款往往是BOT項目的最大資金來源。（三）BOT項目實施過程BOT模式多用于投資額度大而期限長的項目。一個BOT項目自確立到特許期滿往往有十幾年或幾十年的時間，整個實施過程可以分

5、為立項、招標(biāo)、投標(biāo)、談判、履約五個階段。 立項階段。在這一階段，政府根據(jù)中、長期的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃列出新建和改建項目清單并公諸于眾。私人機構(gòu)可以根據(jù)該清單上的項目聯(lián)系本機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展方向做出合理計劃，然后向政府提出以BOT方式建設(shè)某項目的建議，并申請投標(biāo)或表明承擔(dān)該項目的意向。政府則依靠咨詢機構(gòu)進(jìn)行各種方案的可行性研究，根據(jù)各方案的技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)決定采用何種方式。 招標(biāo)階段。如果項目確定為采用BOT方式建設(shè)，則首先由政府或其委托機構(gòu)發(fā)布招標(biāo)廣告，然后對報名的私人機構(gòu)進(jìn)行資格預(yù)審，從中選擇數(shù)家私人機構(gòu)作為投標(biāo)人并向其發(fā)售招標(biāo)文件。 對于確定以BOT方式建設(shè)的項目也可以不采用招標(biāo)方式而直接與有承擔(dān)

6、項目意向的私人機構(gòu)協(xié)商。但協(xié)商方式成功率不高，即便協(xié)商成功，往往也會由于缺少競爭而使政府答應(yīng)條件過多導(dǎo)致項目成本增高。 投標(biāo)階段。BOT項目標(biāo)書的準(zhǔn)備時間較長，往往在6個月以上，在此期間受政府委托的機構(gòu)要隨時回答投標(biāo)人對項目要求提出的問題，并考慮招標(biāo)人提出的合理建議。投標(biāo)人必須在規(guī)定的日期前向招標(biāo)人呈交投標(biāo)書。招標(biāo)人開標(biāo)、評標(biāo)、排序后，選擇前2-3家進(jìn)行談判。 談判階段。特許合同是BOT項目的核心，它具有法律效力并在整個特許期內(nèi)有效，它規(guī)定政府和BOT項目公司的權(quán)力和義務(wù)，決定雙方的風(fēng)險和回報。所以，特許合同的談判是BOT項目的關(guān)鍵一環(huán)。政府委托的招標(biāo)人依次同選定的幾個投標(biāo)人進(jìn)行談判。成功則簽

7、訂合同，不成功則轉(zhuǎn)向下一個投標(biāo)人。有時談判需要循環(huán)進(jìn)行。 履約階段。這一階段涵蓋整個特許期，又可以分為建設(shè)階段、經(jīng)營階段和移交階段。BOT項目公司是這一階段的主角，承擔(dān)履行合同的大量工作。需要特別指出的是：良好的特許合約可以激勵BOT項目公司認(rèn)真負(fù)責(zé)地監(jiān)督建設(shè)、經(jīng)營的參與者，努力降低成本提高效率。 （四）BOT項目中的風(fēng)險 BOT項目投資大、期限長，且條件差異較大，常常無先例可循，所以BOT的風(fēng)險較大。風(fēng)險的規(guī)避和分擔(dān)也就成為BOT項目的重要內(nèi)容。BOT項目整個過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險有五種類型：政治風(fēng)險、市場風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、融資風(fēng)險和不可抵抗的外力風(fēng)險。 政治風(fēng)險。政局不穩(wěn)定，社會不安定會給BO

8、T項目帶來政治風(fēng)險，這種風(fēng)險是跨國投資的BOT項目公司特別考慮的。投資人承擔(dān)的政治風(fēng)險隨項目期限的延長而相應(yīng)遞增，而對于本國的投資人而言，則較少考慮該風(fēng)險因素。 市場風(fēng)險。在BOT項目長長的特許期中，供求關(guān)系變化和價格變化時有發(fā)生。在BOT項目回收全部投資以前市場上有可能出現(xiàn)更廉價的競爭產(chǎn)品，或更受大眾歡迎的替代產(chǎn)品，以致對該BOT項目的產(chǎn)出的需求大大降低，此謂市場風(fēng)險。通常BOT項目投資大都期限長，又需要政府的協(xié)助和特許，所以具有壟斷性，但不能排除由于技術(shù)進(jìn)步等原因帶來的市場風(fēng)險。此外，在原材料市場上可能會由于原材料漲價從而導(dǎo)致工程超支，這是另一種市場風(fēng)險。 技術(shù)風(fēng)險。在BOT項目進(jìn)行過程中

9、由于制度上的細(xì)節(jié)問題安排不當(dāng)帶來的風(fēng)險，稱為技術(shù)風(fēng)險。這種風(fēng)險的一種表現(xiàn)是延期，工程延期將直接縮短工程經(jīng)營期，減少工程回報，嚴(yán)重的有可能導(dǎo)致項目的放棄。另一種情況是工程缺陷，指施工建設(shè)過程中的遺留問題。該類風(fēng)險可以通過制度安排上的技術(shù)性處理減少其發(fā)生的可能性。 融資風(fēng)險。由于匯率、利率和通貨膨脹率的預(yù)期外的變化帶來的風(fēng)險，是融資風(fēng)險。若發(fā)生了比預(yù)期高的通貨膨脹，則BOT項目預(yù)定的價格（如果預(yù)期價格約定了的話）則會偏低；如果利率升高，由于高的負(fù)債率，則BOT項目的融資成本大大增加；由于BOT常用于跨國投資，匯率的變化或兌現(xiàn)的困難也會給項目帶來風(fēng)險。 不可抗拒的外力風(fēng)險。BOT項目和其他許多項目一

10、樣要承擔(dān)地震、火災(zāi)、洪水和暴雨等不可抵抗而又難以預(yù)計的外力的風(fēng)險。 5、BOT風(fēng)險的規(guī)避和分擔(dān) 應(yīng)付風(fēng)險的機制有兩種。一種機制是規(guī)避，即以一定的措施降低不利情況發(fā)生的概率；另一種機制是分擔(dān)，即事先約定不利情況發(fā)生情況下?lián)p失的分配方案。這是BOT項目合同中的重要內(nèi)容。國際上在各參與者之間分擔(dān)風(fēng)險的慣例是：誰最能控制的風(fēng)險，其風(fēng)險便由誰承擔(dān)。 政治風(fēng)險的規(guī)避?？鐕顿Y的BOT項目公司首先要考慮的就是政治風(fēng)險問題。而這種風(fēng)險僅憑經(jīng)濟(jì)學(xué)家和經(jīng)濟(jì)工作者的經(jīng)驗是難以評估的。項目公司可以在談判中獲得政府的某些特許以部分抵消政治風(fēng)險。市場風(fēng)險的分擔(dān)。在市場經(jīng)濟(jì)體制中，由于新技術(shù)的出現(xiàn)帶來的市場風(fēng)險應(yīng)由項目的發(fā)

11、起人和確定人承擔(dān)。若該項目由私人機構(gòu)發(fā)起則這部分市場風(fēng)險由項目公司承擔(dān)；若該項目由政府發(fā)展計劃確定，則政府主要負(fù)責(zé)。而工程超支風(fēng)險則應(yīng)由項目公司做出一定預(yù)期，在BOT項目合同簽訂時便有備無患。 技術(shù)風(fēng)險的規(guī)避。技術(shù)風(fēng)險是由于項目公司在與承包商進(jìn)行工程分包時約束不嚴(yán)或監(jiān)督不力造成的，所以項目公司應(yīng)完全承擔(dān)責(zé)任。對于工程延期和工程缺陷應(yīng)在分包合同中做出規(guī)定，與承包商的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤。項目公司還應(yīng)在工程費用以外留下一部分維修保證金或施工后質(zhì)量保證金，以便順利解決工程缺陷問題。對于影響整個工程進(jìn)度和關(guān)系整體質(zhì)量的控制工程，項目公司還應(yīng)進(jìn)行較頻繁的期間監(jiān)督。融資風(fēng)險的規(guī)避。工程融資是BOT項目的貫穿始終的

12、一個重要內(nèi)容。這個過程全部由項目公司為主體進(jìn)行操作，風(fēng)險也完全由項目公司承擔(dān)。融資技巧對項目費用大小影響極大。首先，工程過程中分步投入的資金應(yīng)分步融入，否則大大增加融資成本。其次，在約定產(chǎn)品價格時應(yīng)預(yù)期利率和通脹的波動對成本的影響。若是從國外引入外資的BOT項目，應(yīng)考慮貨幣兌換問題和匯率的預(yù)期。不可抵抗外力風(fēng)險的分擔(dān)。這種風(fēng)險具有不可預(yù)測性和損失額的不確定性，有可能是毀滅性損失。而政府和私人機構(gòu)都無能為力。對此可以依靠保險公司承擔(dān)部分風(fēng)險。這必然會增大工程費用，對于大型BOT項目往往還需要多家保險公司進(jìn)行分保。在項目合同中政府和項目公司還應(yīng)約定該風(fēng)險的分擔(dān)方法。綜上所述，在市場經(jīng)濟(jì)中，政府可以

13、分擔(dān)BOT項目中的不可抵抗外力的風(fēng)險，保證貨幣兌換，或承擔(dān)匯率風(fēng)險，其他風(fēng)險皆由項目公司承擔(dān)。西方國家的BOT項目具有兩個特別的趨勢值得中國發(fā)展BOT項目借鑒。其一是大力采用國內(nèi)融資方式，其優(yōu)點之一便是徹底回避了政府風(fēng)險和當(dāng)代浮動匯率下尤為突出的匯率風(fēng)險。另一個趨勢是政府承擔(dān)的風(fēng)險愈來愈少。這當(dāng)然有賴于市場機制的作用和經(jīng)濟(jì)法規(guī)的健全。從這個意義上講，推廣BOT的途徑，不是依靠政府的承諾，而是深化經(jīng)濟(jì)體制改革和加強法制建設(shè)。二、BT投融資方式BT投資是BOT的一種變換形式，即Build-Transfer（建設(shè)轉(zhuǎn)讓），政府通過特許協(xié)議，引入國外資金或民間資金進(jìn)行專屬于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建

14、設(shè)完工后，該項目設(shè)施的有關(guān)權(quán)利按協(xié)議由政府贖回。通俗地說，BT投資也是一種“交鑰匙工程”，社會投資人投資、建設(shè)，建設(shè)完成以后“交鑰匙”，政府再回購，回購時考慮投資人的合理收益。（一）BT項目的優(yōu)勢1、有利于優(yōu)化資源配置。采用BT模式建設(shè)工程項目可以使產(chǎn)業(yè)資本和金融資本全新對接，形成一種新的融資格局，既為政府提供了一種解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資的新模式，又為投資方提供了利用資本運營追求最大效益的機會。2、有利于合理分擔(dān)風(fēng)險。BT模式體現(xiàn)了風(fēng)險和收益在政府與投資方之間的公平分擔(dān)與共享，追求安全合理利潤。強調(diào)參與方發(fā)揮各自優(yōu)勢，并共同高度重視政策風(fēng)險、金融風(fēng)險、法律風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險，合理分散和分擔(dān)風(fēng)險。

15、3、有利于提高前期運作效率，降低管理成本，提前工期，保證工程質(zhì)量。BT模式采取國際規(guī)范化管理與運作，通過引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和管理結(jié)構(gòu)，有效實現(xiàn)管理、設(shè)計、施工資源整合及緊密銜接，大大減少政府建設(shè)管理和協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)的管理成本，借助大型建筑企業(yè)資信好、信譽高，特別是大標(biāo)段工程總承包技術(shù)、管理和人才等方面的優(yōu)勢，雙方優(yōu)勢互補可大大提高項目運作效率、加快工期、保證質(zhì)量。4、有利于改善基礎(chǔ)設(shè)施硬件環(huán)境，構(gòu)建社會信用體系。BT模式使資源得到優(yōu)化配置，將先進(jìn)技術(shù)和管理方法引入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，杜絕了建筑市場暗箱操作、轉(zhuǎn)包分包及各種腐敗問題，保證了項目的質(zhì)量和效率，能夠優(yōu)化和改善城市整體

16、建設(shè)環(huán)境。BT模式在一定程度上是對政府和企業(yè)信用的考驗，通過實施BT模式，有助于政府構(gòu)建良好的社會信用平臺。（二）BT方式與墊資承包的區(qū)別有人認(rèn)為，BT就是“帶資承包”。實際上，BT方式與墊資承包有較大區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、合法性建設(shè)部、發(fā)展改革委、財政部早在1996年6月4日就作出關(guān)于嚴(yán)格禁止在工程建設(shè)中帶資承包的通知，其中提到：“任何建設(shè)單位都不得以要求施工單位帶資承包作為招標(biāo)條件，更不得強行要求施工單位將此類內(nèi)容寫入工程承包合同施工單位不得以帶資承包作為競爭手段承攬工程”。國家發(fā)改委等7部委30號令工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法中明確規(guī)定，“招標(biāo)人不得擅自提高履約保證金，不得強

17、制要求中標(biāo)人墊付中標(biāo)項目建設(shè)資金”。由此可以看出，墊資承包實質(zhì)上違背了現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，是一種違法違規(guī)行為。而在建設(shè)部2003年發(fā)布的關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見中提到，鼓勵工程總承包企業(yè)按照BT方式組織實施具備條件的建設(shè)項目。2、資產(chǎn)的隸屬關(guān)系BT項目的回購實質(zhì)上是一種資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為。在建設(shè)期間，工程資產(chǎn)所有權(quán)歸建設(shè)方所有，回購?fù)瓿珊?，工程資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移給業(yè)主所有。而在墊資承包中，工程資產(chǎn)所有權(quán)均歸業(yè)主所有，施工企業(yè)在建設(shè)期間不擁有項目所有權(quán)。3、投資風(fēng)險BT項目一般需由項目建設(shè)方或地方政府出具項目回購承諾函，以及第三方（一般為銀行）提供項目回購擔(dān)保函，因此，項目建設(shè)方

18、的投資收回有保障，投資風(fēng)險較小。而在墊資承包方式中，項目業(yè)主一般不能出具類似的擔(dān)保，同時，由于工程資產(chǎn)所有權(quán)屬于項目業(yè)主，一旦項目資產(chǎn)被銀行清算，承包方所墊資金將很難收回，風(fēng)險很大。（三）BT項目的實施方式1、采用BT方式的前提條件基礎(chǔ)設(shè)施項目采用BT方式，應(yīng)具備以下幾個基本條件：（1）前期工作深入，設(shè)計方案穩(wěn)定，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)明確。（2）工程建設(shè)難度適度，建設(shè)風(fēng)險較小。（3）業(yè)主應(yīng)具有充足的回購能力，能提供回購承諾函及相應(yīng)擔(dān)保。（4）工程規(guī)模適當(dāng)，投資額度應(yīng)在潛在投標(biāo)人可承受的范圍內(nèi)。（5）項目成本應(yīng)該能夠較為準(zhǔn)確的估算，以便于投標(biāo)人估算和控制投資成本。2、BT的幾種實施方式在實踐中，根據(jù)項目的具

19、體情況，可采用以下幾種BT實施方式：（1）完全BT方式完全BT方式是指通過招標(biāo)確定項目建設(shè)方，建設(shè)方組建項目公司，由項目公司負(fù)責(zé)項目的融資、投資和建設(shè)，項目建成后由業(yè)主回購的形式。此種方式的特點為：對建設(shè)方無特殊資質(zhì)要求，只要其具有較強的投融資能力即可。按照項目融資的方式進(jìn)行融資。建設(shè)方采取成立項目公司的方式，以項目公司為主體籌措建設(shè)資金，項目建設(shè)方為項目公司的銀行貸款提供擔(dān)保，為便于項目公司融資，一般需業(yè)主出具回購承諾函及第三者回購擔(dān)保。在建設(shè)過程中，業(yè)主對工程的參與程度較小。在項目建設(shè)期間，項目公司履行業(yè)主職能，負(fù)責(zé)項目的建設(shè)管理，不直接參與項目施工。項目施工單位、設(shè)計單位以及監(jiān)理單位由項

20、目公司通過招標(biāo)確定。業(yè)主的主要職責(zé)是確定項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、驗收標(biāo)準(zhǔn)和支付回購款項。完全BT方式適用于工程技術(shù)成熟、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)明確、投資規(guī)模較大，且業(yè)主無工程建設(shè)管理經(jīng)驗或能力的工程項目。此方式的主要優(yōu)點為：一是有利于擴大投資者的選擇范圍；二是由BT項目公司作為主體進(jìn)行融資，可降低投資者的投資風(fēng)險，拓寬融資渠道；三是項目結(jié)構(gòu)清晰，建設(shè)協(xié)調(diào)、管理的各個環(huán)節(jié)銜接緊密，業(yè)主進(jìn)行工程管理的難度較??；四是建設(shè)風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給項目建設(shè)方承擔(dān)，業(yè)主的建設(shè)風(fēng)險較小，同時，建設(shè)方具有較大的自主權(quán)和利潤空間。（2）BT工程總承包方式BT工程總承包方式是指通過招標(biāo)確定項目建設(shè)方，建設(shè)方按照合同約定對工程項目的勘察、設(shè)計、采購

21、、施工、竣工驗收等實行全過程的承包，并承擔(dān)項目的全部投資，由業(yè)主委托指派工程監(jiān)理，項目建成后由業(yè)主回購的形式。此種方式的特點為：工程施工直接由建設(shè)方承擔(dān)，無須進(jìn)行二次招標(biāo)，項目建設(shè)方必須為同時具備投融資能力和相應(yīng)建設(shè)資質(zhì)的工程總承包企業(yè)或聯(lián)合體。業(yè)主直接和建設(shè)方簽署B(yǎng)T投資建設(shè)合同及工程總承包合同，一般不組建項目公司。業(yè)主通過聘請工程監(jiān)理公司或設(shè)立工程監(jiān)管機構(gòu)等方式對建設(shè)方進(jìn)行履約管理。（3）BT施工承包方式BT施工承包方式是指通過招標(biāo)確定項目建設(shè)方，建設(shè)方按合同約定負(fù)責(zé)工程施工及投資，項目驗收合格后由業(yè)主回購的形式。此種方式的特點為：工程施工直接由建設(shè)方承擔(dān)，項目建設(shè)方必須同時具備具有投融資

22、能力和相應(yīng)資的建筑施工企業(yè)。項目規(guī)模較大，通常一個項目拆分成若干標(biāo)段實施。業(yè)主直接和若干個建設(shè)方簽署B(yǎng)T投資建設(shè)合同。建設(shè)方只負(fù)責(zé)工程的施工，業(yè)主負(fù)責(zé)工程全過程管理，設(shè)計單位和監(jiān)理單位的管理由業(yè)主直接負(fù)責(zé)。此方式適用于工程技術(shù)難度較大、不確定因素多，且業(yè)主具備較強工程建設(shè)管理能力的項目。和傳統(tǒng)建設(shè)方式相比，此方式的主要區(qū)別在于由項目建設(shè)方負(fù)責(zé)工程的資金籌措。3、BT方式實施中應(yīng)注意的幾個問題BT方式的實施過程和傳統(tǒng)建設(shè)方式基本相同，在此不作詳細(xì)闡述，重點就實施中應(yīng)注意的幾個問題進(jìn)行簡要說明。（1）選擇合適的項目實施結(jié)構(gòu)，兼顧參與各方利益在確定項目實施結(jié)構(gòu)前，首先要對建設(shè)項目的工程特點、前期工作

23、情況、業(yè)主的需求和管理能力，以及潛在投資者進(jìn)行深入分析，以選擇對應(yīng)的實施方式。同時，項目實施結(jié)構(gòu)應(yīng)把握“放而不亂，管而不死”的原則，作到既能保證項目建設(shè)方一定的建設(shè)自主權(quán)，又能最大程度的保證工程質(zhì)量，維護(hù)項目業(yè)主的利益。（2）嚴(yán)格投標(biāo)人的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，對投標(biāo)聯(lián)合體各方的關(guān)系要有明確的約定，根據(jù)建設(shè)項目的投資規(guī)模和建設(shè)特點，在項目招標(biāo)時應(yīng)對投標(biāo)人的投融資能力和建設(shè)能力提出明確資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，投標(biāo)人應(yīng)具備承擔(dān)BT項目投資建設(shè)的能力和經(jīng)驗。同時，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施項目投資大，項目實施難度大，在項目投標(biāo)時，投標(biāo)人常以組成聯(lián)合體的方式參與項目投標(biāo)。但在項目實施時，由于各投標(biāo)聯(lián)合體的利益不一致，經(jīng)常會出現(xiàn)聯(lián)合體內(nèi)部“

24、扯皮”的問題，影響項目的順利實施。為避免此類情況的發(fā)生，在項目招標(biāo)時，應(yīng)在招標(biāo)文件的聯(lián)合體協(xié)議中明確約定各聯(lián)合體成員的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，特別是對各聯(lián)合體的出資額、負(fù)責(zé)的工程內(nèi)容等情況要明確約定，避免“扯皮”情況的發(fā)生。此外，聯(lián)合體成員的定位要明確，要盡量引導(dǎo)優(yōu)勢互補的企業(yè)組成聯(lián)合體。（3）完善監(jiān)管體系，杜絕分包、轉(zhuǎn)包行為在BT項目中，工程分包和轉(zhuǎn)包情況比較普遍，是影響項目工程質(zhì)量的重要風(fēng)險因素。為避免此類問題的發(fā)生，可采取以下措施：一是在招標(biāo)文件中對項目的分包、轉(zhuǎn)包情況進(jìn)行詳細(xì)和明確的約定，禁止隨意分包和轉(zhuǎn)包；二是建立健全監(jiān)管體系，業(yè)主應(yīng)組建監(jiān)管機構(gòu)，對工程分包情況進(jìn)行嚴(yán)格管理。（4）扎實做好前期

25、工作，明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工程接口要成功實施BT項目，必須在項目提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者的選擇、規(guī)劃設(shè)計方案、開工建設(shè)等各個環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性，扎實作好項目前期工作，明確項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及項目與外部工程的接口。項目前期工作特別是規(guī)劃設(shè)計方案的穩(wěn)定程度、設(shè)計深度對項目成功實施與否影響極大。如設(shè)計方案不穩(wěn)定，就可能導(dǎo)致工程變更、洽商等一系列問題的出現(xiàn)，項目投資可能因此大幅度增加。此外，編制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)時要做到深度適當(dāng)，可操作性強。（5）重視專業(yè)中介機構(gòu)的作用在項目招標(biāo)過程中，聘請中介咨詢機構(gòu)為項目融資結(jié)構(gòu)設(shè)計、招標(biāo)文件、合約起草談判等方面提供專業(yè)化協(xié)助，可以更大限度挖掘潛力，規(guī)避風(fēng)險。（6）政府或政

26、府授權(quán)單位不應(yīng)提供擔(dān)保。1995年擔(dān)保法規(guī)定國家機關(guān)不得為擔(dān)保人。政府一般應(yīng)為BT項目提供非財政上的支持，如政策支持、保證后勤供應(yīng)、允許通貨膨脹調(diào)價、減免稅等，但這些不是正式的政府擔(dān)保，只是表示支持的承諾，不具有金融擔(dān)保性質(zhì)，不適用于擔(dān)保法。政府授權(quán)單位（政府授權(quán)或出資的企業(yè)法人）擔(dān)保雖不違背擔(dān)保法，但也不應(yīng)提供擔(dān)保。因為，資金來源于政府劃撥，如對外擔(dān)保遭受損失，還是政府的損失；此類企業(yè)雖為法人，但不以營利為目的，對外擔(dān)保不能帶來利益，造成權(quán)力義務(wù)不對等。BT初衷是吸引社會資金，如果主辦人需要政府或政府授權(quán)單位提供擔(dān)保，說明其本身融資能力和融資手段有限，BT失去意義。（7）政府的支付期不宜太短

27、（510年為妥），以保證BT投資人重視施工質(zhì)量。四、PPP投融資模式20世紀(jì)90年代后,一種嶄新的融資模式-PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的模式）在西方特別是歐洲流行起來,在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,尤其是在大型、一次性的項目,如公路、鐵路、地鐵等的建設(shè)中扮演著重要角色。PPP模式是一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般是由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M(jìn)行投資的第三方組成的股份有

28、限公司），由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運營。PPP模式的內(nèi)涵主要包括以下4個方面：第一，PPP是一種新型的項目融資模式。PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過

29、政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。第二，PPP融資模式可以使更多的民營資本參與到項目中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所鼓勵的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程合作，雙方共同對項目運行的整個周期負(fù)責(zé)。PPP融資模式的操作規(guī)則使民營企業(yè)能夠參與到城市軌道交通項目的確認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期

30、，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。第四，PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量

31、，進(jìn)而降低資產(chǎn)負(fù)債率，這不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任上的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標(biāo)。PPP模式的機構(gòu)層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是政府，是引入私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的有關(guān)政策的制定者。政府對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目有一個完整的政策框架、

32、目標(biāo)和實施策略，對項目的建設(shè)和運營過程的各參與方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。金字塔中部是政府有關(guān)機構(gòu)，負(fù)責(zé)對政府政策指導(dǎo)方針進(jìn)行解釋和運用，形成具體的項目目標(biāo)。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與政府的有關(guān)部門簽署一個長期的協(xié)議或合同，協(xié)調(diào)本機構(gòu)的目標(biāo)、政策目標(biāo)和政府有關(guān)機構(gòu)的具體目標(biāo)之間的關(guān)系，盡可能使參與各方在項目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。這種模式的一個最顯著的特點就是政府或者所屬機構(gòu)與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項目建設(shè)中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周期過程中的組織機構(gòu)設(shè)置提出了一個新的模型。它是政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基

33、于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果，其運作思路如圖所示。參與各方雖然沒有達(dá)到自身理想的最大利益，但總收益即社會效益卻是最大的,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。五、BOT投融資模式的變異模式1、BOOT (BuildOwnOperateTransfer) 形式這一模式在內(nèi)容和形式上與BOT沒有不同，僅在項目財產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系上強調(diào)：項目設(shè)施建成后歸項目公司所有。對于這一點確實存在著分歧意見和爭議，有進(jìn)一步研究的必要。如，王友金先生認(rèn)為，“所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離是BOT的主導(dǎo)思想”，“政府可以在法律上擁有對設(shè)施的所有權(quán)，只是在一定期

34、限內(nèi)將設(shè)施交由發(fā)展商承建和經(jīng)營；這只是發(fā)展商的一種使用權(quán)，對設(shè)施并不擁有所有權(quán)，特許專營期限屆滿，又把設(shè)施移交給政府，實現(xiàn)政府對設(shè)施的實際所有權(quán)?！?、BTO（Build-Transfer-Own）形式這一模式與一般BOT 模式的不同在于“經(jīng)營（Operate）”和“轉(zhuǎn)讓（Transfer ）”發(fā)生了次序上的變化，即在項目設(shè)施建成后由政府先行償還所投入的全部建設(shè)費用、取得項目設(shè)施所有權(quán)，然后按照事先約定由項目公司租賃經(jīng)營一定年限。國際惠民環(huán)保技術(shù)有限公司（Waste Management International pic) 獲得的香港新界東南區(qū)一個垃圾填埋場項目，就是采用BTO 模式，即建設(shè)

35、、轉(zhuǎn)讓后再經(jīng)營的。例如，近年活躍于香港資本市場的消松角高速公路公司對其名下道路設(shè)施就采用了類似BOOT的投資經(jīng)營方式。3、BOO(BuildOwnOperate)形式其意思為某一基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)、擁有（所有）、經(jīng)營。在這一模式中項目公司實際上成為建設(shè)、經(jīng)營某個特定基礎(chǔ)設(shè)施而不轉(zhuǎn)讓項目設(shè)施財產(chǎn)權(quán)的純粹的私人公司。其在項目財產(chǎn)所有權(quán)上與一般私人公司相同，但在經(jīng)營權(quán)取得、經(jīng)營方式上與BOT模式有相似之處，即項目主辦人是在獲得政府特許授權(quán)、在事先約定經(jīng)營方式的基礎(chǔ)上，從事基礎(chǔ)設(shè)施項目投資建設(shè)和經(jīng)營的。例如，近年活躍于香港資本市場的滬杭甬高速公路公司和滬寧高速公路公司對其名下道路設(shè)施就采用了類似BOO

36、的投資經(jīng)營方式。4、ROT(RenovateOperateTransfer) 形式其意思為重整、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓。在這一模式中，重整是指在獲得政府特許授予專營權(quán)的基礎(chǔ)上，對過時、陳舊的項目設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行改造更新；在此基礎(chǔ)上由投資者經(jīng)營若干年后再轉(zhuǎn)讓給政府。這是BOT模式適用于已經(jīng)建成、但已陳舊過時的基礎(chǔ)設(shè)施改造項目的一個變體，其差別在于“建設(shè)”變化為“重整”。5、POT(PurchaseOperateTransfer)形式其意思為購買、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓。購買，即政府出售已建成的、基本完好的基礎(chǔ)設(shè)施并授予特許專營權(quán)，由投資者購買基礎(chǔ)設(shè)施項目的股權(quán)和特許專營權(quán)。這是BOT模式的變體，其與一般BOT的差別就在于

37、“建設(shè)”變?yōu)椤百徺I”。上海黃浦江兩橋一隧(打浦路隧道、南浦大橋和楊浦大橋)項目就是采用POT模式的典型例子。這是上海對BOT模式的一個創(chuàng)新。6、BOOST（BuildOwnOperateSubsidyTransfer）形式其意思為建設(shè)、擁有、經(jīng)營、補貼、轉(zhuǎn)讓。發(fā)展商在項目建成后，在授權(quán)期限內(nèi)，既直接擁有項目資產(chǎn)又經(jīng)營管理項目，但由于存在相當(dāng)高的風(fēng)險，或非經(jīng)營管理原因的經(jīng)濟(jì)效益不佳，須由政府提供一定的補貼，授權(quán)期滿后將項目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府。7、BLT（BuildLeaseTransfer）形式 其意思為建設(shè)、租賃、轉(zhuǎn)讓。發(fā)展商在項目建成后將項目以一定的租金出租給政府，由政府經(jīng)營，授權(quán)期滿后，將項

38、目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給政府。這一方式與融資租賃非常相似，僅是客體由一般的大宗設(shè)備換成了基礎(chǔ)設(shè)施而已。從BOT及其變異模式看，BOT投融資模式的核心內(nèi)容在于項目公司對特定基礎(chǔ)設(shè)施項目特許專營權(quán)的獲得，以及特許專營權(quán)具體內(nèi)容的確定。而建設(shè)（重整、購買）、轉(zhuǎn)讓則可以視項目不同情況而有所差異。這樣既能解決政府財政資金不敷項目需求的困難，又能保證項目公司在經(jīng)營期間的獲益權(quán)和國家對基礎(chǔ)設(shè)施的最終所有權(quán)。政府通過項目特許權(quán)的授予，賦予私營機構(gòu)在一定期限內(nèi)建設(shè)、運營并獲取項目收益的權(quán)利，期限屆滿時項目設(shè)施移交給政府。同時，作為項目發(fā)起人的私營機構(gòu)除投資自有資金外，項目建設(shè)所需資金的大部分來自銀行貸款等融資渠道，借款人還款來源限于項目收益，并以項目設(shè)施及其收益設(shè)定浮動抵押為債務(wù)擔(dān)保。六、相關(guān)規(guī)定建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、中國人民銀行關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知（建市20066號）各省、自治區(qū)、直轄市人民政府：近年來，一些地方政府和部門要求建筑業(yè)企業(yè)以帶資承包的方式建設(shè)新的工程項目；同時也有一些建筑業(yè)企業(yè)以承諾帶資承包作為競爭手段，承攬政府投資項目。上述行為嚴(yán)重干擾了國家對固定資產(chǎn)投資的宏觀調(diào)控，擾亂了建筑市場秩序，同時由于超概算資金落實難度大，造成了拖欠工程款和農(nóng)民工工資。為貫徹落實國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等