我國土地征收法律制度的思考

1、我國土地征收法律制度的考慮我國土地征收法律制度的考慮 我國土地征收法律制度的考慮 我國土地征收法律制度的考慮 摘 要土地征收作為物權變動的一種特殊形式，在我國一直被當作行政手段配置土地權利的一種方法。本文分析了當前中國土地征法律收制度存在的土地征收權的濫用、國家對建立用地使用權供應的壟斷、對農(nóng)民補償不夠三個突出問題，認為我國應在物權法中對土地征收予以規(guī)制，并針對上述問題，提出了相應的立法建議。關鍵詞土地征收 補償在物權法中，征收是一種非常特殊的物權變動形式，直接表現(xiàn)為對民事權利主體土地所有權的剝奪。目前中國的土地征收制度根本形成于方案經(jīng)濟體制下。在此種體制下，公權利相對于民事權利，不僅在觀念上

2、，而且在體制上一直是過于強大。事實上，隨著我國工業(yè)化、城市化進程加快，大量農(nóng)民集體用地經(jīng)征用轉(zhuǎn)為國家建立用地。農(nóng)村土地征收不僅涉及農(nóng)民生存的切身利益，而且直接影響到農(nóng)村開展和農(nóng)業(yè)穩(wěn)定。因此，法律必須對土地征收予以嚴格限制。一、土地征收概述一土地征收的概念和法律特征二2004年憲法修正案對征收和征用的區(qū)分在2004年憲法修正以前，我國法律一直未對征收和征用進展區(qū)分，法律明文規(guī)定的“征用實際上是“征收。憲法修正案將憲法第10條第3款修訂為，“國家為了公共利益的需要，可以按照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償，從立法上第一次區(qū)分了征收和征用。征收和征用雖有一樣之處，但卻有著本質(zhì)的差異。其共同點在

3、于，二者均對財產(chǎn)所有權人和他物權人具有強迫性，在國家為公共利益需要而為征收或征用時，權利人必須服從。其區(qū)別在于，征收是國家從被征收人手中直接獲得所有權或他物權的行為，其法律后果是導致權利的轉(zhuǎn)移；而征用僅僅是國家在緊急狀態(tài)下的強迫使用，待緊急狀態(tài)完畢，被征用物返還給原權利人。二、我國當前土地征收中存在的突出問題一國家土地征收權的濫用現(xiàn)代法治國家出于對私法主體合法財產(chǎn)權益保護的需要，通常將土地征收限定在quot;公共利益quot;范圍內(nèi)。如?法國民法典?第545條規(guī)定，“任何人不得被強迫轉(zhuǎn)讓其所有權，但因公用并在事前受公正補償時，不在此限，?德國根本法?第14條第3款和?意大利民法典?第834條也

4、有類似的規(guī)定。我國土地征收制度也不例外。我國現(xiàn)行?憲法?和?土地管理法?也明文規(guī)定，土地征收必須基于公共利益目的。但法律法規(guī)卻沒有進一步明確地限定quot;公共利益quot;的范圍和判斷標準。相反的是我國?土地管理法?第四十三條規(guī)定，“任何單位和個人進展建立，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建立住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設施和公益事業(yè)建立經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。 前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地，此條規(guī)定實際上是將土地征收權擴展到了整個經(jīng)濟建立用地，將

5、本應以市場行為獲得的商業(yè)性開發(fā)用地也納入國家土地征收權的客體范圍，導致民事主體的私權被國家公權利不正當?shù)貏儕Z。二國家壟斷建立用地使用權的一級市場現(xiàn)行的?土地管理法?規(guī)定我國實行土地用途管制，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建立用地受到嚴格限制。同時，通過該法第43條的規(guī)定限定，任何單位和個人進展建立，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。由此，國家為集體土地使用權進入市場自由流轉(zhuǎn)設置了法律障礙，其不能直接進入市場流轉(zhuǎn)和增值。由于我國土地征收的補償采取按土地原用途補償?shù)臉藴识鞘袌鰞r值標準，廉價的土地征收本錢使政府在征地中獲取了本應屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益。從而土地征收權成為國家獲利的工具，不僅

6、導致原權利人與國家之間經(jīng)濟關系的顯示公平，也不符合國家征收權的宗旨。這也是土地征收中腐敗問題的制度根源。1三補償不夠，農(nóng)民利益缺乏保障國家在征收土地時，必然要對土地權利人的財產(chǎn)權利造成損失，而這種損失并非權利人依法所應承擔的風險、支出或犧牲，因此國家必須給予公平的補償，使其恢復或維持原有的財產(chǎn)狀況。2從西方國家的補償政策來看，其旨在最大限度的彌補被征收人因征收造成的財產(chǎn)變動而引起的損失，根本特點是以市場交易規(guī)那么作為補償?shù)母鶕?jù)，且補償?shù)姆秶軓V，工程細化、確定。在我國，按照我國?土地管理法?第47條的規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償，征用耕地的土地補償費用包括土地補償費、安置補

7、助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的610倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的46倍，地上附著物和青苗的補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。此種補償機制根本上延用了方案經(jīng)濟時代的做法，以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標準，不能反映市場對土地的真實價值的評價，未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建立用地的土地價值的升值潛力。并且對于確定地上附著物和青苗的補助費標準的根據(jù)是什么，我國現(xiàn)行法律并沒有涉及，導致各地執(zhí)行不一致，土地行政管理部門的自由裁量權過大。關于補償費用的分配，按照?土地管理法施行條例?第26條的規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，

8、地上附著物及青苗補償費歸其所有者所有。但法律卻并沒有規(guī)定土地補償費的處分規(guī)那么，由于我國集體所有權的主體虛位，土地補償費實際上被少數(shù)管理者所控制，農(nóng)民利益極易被損害。三、立法建議我國的土地征收制度源于方案經(jīng)濟體制，土地征收被作為行政手段配置土地權利的方法，而沒有像國際通行做法那樣將土地征收作為根本民事權利的限制制度在物權法中規(guī)定。因此，在立法思路上，我國的土地征收制度應在物權法中從民事私權的角度對國家的土地征收權予以限制。一嚴格界定“公共利益的范圍，縮小國家土地征收權的范圍。前已述及，我國法律非但沒有界定“公共利益的范圍和判斷標準，反而通過?土地管理法?第四十三條將國家的土地征收權擴展到經(jīng)濟建

9、立用地。因此，在物權立法中，必須將國家的土地征收權嚴格限定在“公共利益范圍內(nèi)。何謂“公共利益，各國和地區(qū)雖然有不同規(guī)定，但按照立法體例，一般可分為兩種形式：一種是概括式規(guī)定，如?德國民法典?、日本?土地征用法?中的有關規(guī)定；另一種是列舉加概括式，如?韓國土地征收法?等。筆者認為，我國物權立法應采取列舉兼概括式的立法體例。因為采用概括式雖然可以發(fā)揮法律的伸縮性，但此種方式可操作性差，并且由于我國行政機關如今的工作程度和透明度還不能完全令人滿意，過于原那么性的規(guī)定不利于約束行政機關嚴格依法施行土地征收。假設采用列舉兼概括式，其中列舉性的規(guī)定可以明確土地征收權行使的詳細范圍，最大限度的減少土地征收權

10、行使的自由裁量權，維護公共利益的權威性，強化土地征收權的操作；附以概括式是為了適應社會開展，落實國家經(jīng)濟政策的需要，給予一定的法律空間，在符合公共利益的時候有法律授權相關部門確定用地符合公共利益性質(zhì)而允許使用征收權，是列舉式的補救。3從我國目前的情況來看，梁氏物權法建議搞第48條對公共利益做出了明確規(guī)定，“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)，環(huán)境保護、文化古跡及風景名勝的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家規(guī)定的其他公共利益。該條同時規(guī)定，“征收不得適用于商業(yè)目的。該草案雖確定了公共利益的大致范圍，但要增強可操作性，還有待更加細化和詳

11、細。二打破國有土地對建立用地供應的壟斷，使集體土地使用權直接進入土地一級市場自由流轉(zhuǎn)和增值。在市場經(jīng)濟下，政府的主要職能只能是宏觀調(diào)控。對于土地征收，政府的主要精力應該集中在土地利用規(guī)劃的編制、執(zhí)行與監(jiān)視和完善土地用途管制制度上，集中在土地規(guī)劃、信息效勞和執(zhí)法監(jiān)視上。在進一步強化土地用途管理制度、在落實最嚴格的耕地保護制度、強化土地利用總體規(guī)劃約束的前提條件下，應允許按照土地利用規(guī)劃為建立用地的集體土地的使用權直接進入土地的一級市場。農(nóng)民可以通過以土地承包經(jīng)營權入股或通過出租土地承包經(jīng)營權等方式，直接分享土地流轉(zhuǎn)所帶來的收益。三進步對農(nóng)民的補償。針對征地中補償過低的問題，進步對農(nóng)民的補償已勿庸

12、置疑，但是如何進步補償，目前存在兩種觀點。一是在現(xiàn)行征地制度根底上進步補償標準即按征用前農(nóng)業(yè)用途的倍數(shù)進展補償，二是將征地補償與市場價格掛鉤即按征用后建立用途的市場價進展補償，把土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益分配給農(nóng)民。筆者認為，中國的土地征收補償應該借鑒世界上通行的做法，采用市場機制，將征地價格與市場價格掛鉤，按被征收土地的市場價格對失去土地的農(nóng)民進展補償，即將土地征收和使用過程中的增值收益在國家、集體、和農(nóng)民之間進展合理分配，保證農(nóng)民獲得足夠的土地增值收益，國家獲得必要的增值稅收。在土地征收補償范圍上，我國補償?shù)墓こ梯^少，遠不能覆蓋被征地人所有的損失。綜合各國法律規(guī)定，征收補償范圍主要包括以下幾個方面：土地補償、地上物補償、搬遷費、鄰接地損失補償、離任者或失業(yè)者補償、間接可得利益損失補償?shù)取?我國可以借鑒國外的先進經(jīng)歷，擴大我國的征地補償范圍，