第三部門促進扶貧機制創(chuàng)新的相關建議

1、第三部門促進扶貧機制創(chuàng)新的相關建議         09-07-24 09:14:00     作者：未知    編輯：studa090629第三部門是指社會中外在于政府和經(jīng)濟的第三種力量。它是各種非政府組織、非營利性組織、公民的自愿性社團與協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體、基金會和公民自發(fā)組織起來的統(tǒng)稱，構成了社會生活中獨特的“公共空間”，具有民間性、非營利性、自治性、自愿性等主要特征。正是這些典型的特征，形成了第三部門與政府組織、與經(jīng)濟組織

2、的顯著區(qū)別。第三部門具有以下基本特征：(1)以公共利益為組織目標，向社會提供公共物品或準公共物品；(2)不以營利為組織目標；(3)獨立于政府組織；(4)自主管理的自治組織；(5)依靠組織成員的志愿參與。  本文對第三部門對中國扶貧開發(fā)事業(yè)的主要貢獻進行了總結，以廣西財政扶貧項目參與式管理試點項目的實踐為例，分析了第三部門對扶貧機制創(chuàng)新的作用方式與效果，提出了第三部門促進扶貧機制創(chuàng)新的相關建議。本研究對于新階段扶貧開發(fā)按照黨的十七大要求，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，充分發(fā)揮第三部門在扶貧開發(fā)、全面建設小康社會中的作用具有重要的現(xiàn)實意義。    一、第三部門對中國扶貧開發(fā)

3、的主要貢獻    國際民間組織合作事業(yè)是在中國實施改革開放政策的基礎上建立和發(fā)展起來的。1979年中國政府與聯(lián)合國開發(fā)計劃署正式簽訂了雙方之間的合作協(xié)定，拉開了中國開始接受國際多邊組織提供的經(jīng)濟技術援助的序幕。20世紀80年代期間國外民間組織開始進入中國。從80年代中期開始，國內的民間組織也逐步發(fā)展起來，大多與國際民間組織合作實施了大量的扶貧項目，不僅增加了資金投入，而且引進和探索了新的扶貧方法，為中國大規(guī)模減貧成效的取得做出了積極貢獻。  總體來看，第三部門在中國扶貧開發(fā)事業(yè)中的主要作用體現(xiàn)在：  1提供了一系列新型的扶貧開發(fā)模式。各國政府、各國際機構

4、在反貧困的斗爭中發(fā)揮了主導作用。民間組織在扶貧過程中最大的優(yōu)勢是制度創(chuàng)新、扶貧模式的建立。例如參與性鄉(xiāng)村評估(PRA)在扶貧領域中的應用并取得了不少成功的案例。小額信貸理念在中國西部農(nóng)村的實施，數(shù)百萬的農(nóng)民通過小額信貸的方式擺脫了貧困。  2引進了一大批國際先進的項目管理經(jīng)驗。國際民間組織的項目一般資金額度有限，但管理程序和管理方法均建立在確保資金直接到戶、貧困人口能夠參與并直接受益基礎目標上；項目管理從設計到立項、實施、監(jiān)督、評估均采取國際通行的做法，利用有限的資源而達到最大的效果和效益；以建立在以社區(qū)為基礎的綜合發(fā)展模式，資源有效配置。  3培養(yǎng)了一批從事國際合作的扶貧

5、專業(yè)機構和人才。國際民間組織合作項目特別強調機構建設和人才的培養(yǎng)。多年以來，國際民間組織在中國的活動，逐步培養(yǎng)了一批既懂國際慣例、項目管理又了解中國國情并能吃苦耐勞的高素質的項目管理專業(yè)人員。尤其是通過民間組織援助的項目的實施，為基層(縣一級)的對外經(jīng)濟技術交流開辟了一條新的渠道，進一步開闊了當?shù)馗刹亢腿罕姷囊曇?，培養(yǎng)和鍛煉了一批執(zhí)行國際民間組織合作項目的管理人才。  4提高了多數(shù)中國民間扶貧組織的規(guī)范化經(jīng)營程度。近年來，不少基金會和非營利機構開始出版機構的年度報告和審計報告，公開機構透明的管理制度，扶貧的民間機構愿意接受社會的監(jiān)督等。這一變化都與國際民間組織合作事業(yè)分不開的。不少國

6、際民間組織都旨在促進中國民間組織的規(guī)范化，實現(xiàn)規(guī)范化經(jīng)營的中國民間組織已成為人們的希望和努力目標。從現(xiàn)在趨勢看，從事扶貧活動的中國民間組織將逐步步入國際化軌道，能夠自主獨立、自主經(jīng)營、自主制約和自主發(fā)展。    二、從廣西財政扶貧項目參與式管理試點項目看第三部門對扶貧機制創(chuàng)新的作用    (一)項目背景  參與式農(nóng)村發(fā)展的理念和方法，作為在許多發(fā)展中國家被驗證有效的扶貧方式，從上世紀80年代開始被一些國際援助和發(fā)展機構引入中國，并且在各地的實踐中創(chuàng)造了許多成功的模式。進入21世紀，在新時期扶貧開發(fā)過程中，在國家有關部門的推動下，全國各地開始大規(guī)

7、模地開展參與式村級扶貧規(guī)劃，得到了貧困地區(qū)群眾的大力支持和積極參與，建立了以貧困農(nóng)戶需求為導向的項目庫，為政府扶貧資源更系統(tǒng)和有針對性的投入奠定了基礎。但是如何將參與式發(fā)展理念和方法滲透到政府扶貧開發(fā)的方方面面，仍面臨許多挑戰(zhàn)。  從2002年開始，廣西外資扶貧項目管理中心與香港樂施會合作投入185萬元無償資金，在全州縣開展參與式財政扶貧資金使用與管理試點。經(jīng)過3年多時間的實踐和探索，全州縣扶貧辦初步建立起縣、鄉(xiāng)、村(屯)不同層面財政扶貧項目參與式管理的新模式，為參與性理念和方法在政府扶貧開發(fā)中的具體應用找到了新的突破口，為政府扶貧資源使用效率的提高以及貧困社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了新的

8、、可操作的經(jīng)驗借鑒。    (二)財政扶貧資金參與式管理試點的設計與實踐  1試點縣基本情況  全州縣位于廣西東北部，與湖南省西南地區(qū)相接。全縣76萬多人口，轄區(qū)總面積4021.74平方公里。全縣有重點貧困村30個，貧困農(nóng)戶7760戶，貧困人口48442人，20012005年的財政扶貧資金投入為2900萬元。其經(jīng)濟社會發(fā)展水平在桂林市所轄縣區(qū)中處中等水平。  2財政扶貧資金使用與管理的現(xiàn)狀分析  根據(jù)對全州縣政府執(zhí)行財政扶貧項目管理現(xiàn)狀的觀察與分析，財政扶貧項目的管理有如下的特點：(1)政府扶貧項目中對項目最切身利益的相關者貧困村的廣

9、大群眾在項目中的地位、權益和責任的定位不夠清晰和明確；(2)財政扶貧項目的管理依照原有的行政體系運行，但就如何保證扶貧資源使用的有效性，缺乏扶貧系統(tǒng)內部細致的工作要求以及保證外部參與和監(jiān)督的機制。  3全州縣參與式財政扶貧資金使用與管理試點的實踐  全州縣參與式財政扶貧資金使用與管理試點從2003年4月開始，第一階段歷時3年。2003年，在蕉江瑤族鄉(xiāng)大丫自然村和東山瑤族鄉(xiāng)紫貝沖自然村開展社區(qū)綜合發(fā)展項目的實施。通過項目實施，縣扶貧辦奠定了對參與性理念、工作手法以及綜合社區(qū)發(fā)展的理解。2004年，在財政扶貧的基礎設施項目(屯級路修建)中開始嘗試使用參與性的工作手法，得到了村干

10、、村民歡迎和肯定。同時，也初步探索出村民參與財政扶貧項目管理的原則、程序和方法。2005年9月，全州縣扶貧開發(fā)領導小組出臺“關于印發(fā)財政扶貧項目參與式管理試點工作實施方案的通知”，試點項目區(qū)覆蓋4個貧困行政村。試點工作進展順利，項目在縣扶貧辦、鄉(xiāng)政府對參與性理念的接受和工作思路轉變，社區(qū)自我組織和管理能力的提高以及財政扶貧資源的監(jiān)管和使用效率的提高上都取得了積極的效果。  (三)財政扶貧項目參與式管理的基本模式  全州縣扶貧開發(fā)領導小組通過正式文件，明確規(guī)定和規(guī)范了各級項目執(zhí)行機構的角色和作用：縣扶貧辦既是項目的管理者、監(jiān)督者，又是項目協(xié)作和引導者；試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委是政策的執(zhí)

11、行者，又是項目的協(xié)作者；項目區(qū)群眾是項目實施的主體，對項目擁有知情權、決策權、所有權。  財政扶貧項目參與式管理實施的過程在原有的項目計劃、項目組織實施、項目監(jiān)測、項目驗收四個階段的基礎上細化和添加成以下六個環(huán)節(jié)：  1宣傳發(fā)動。由縣扶貧辦召集試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委和村民代表，介紹政府的扶貧政策和方針，試點的緣由、意義。大概要經(jīng)歷的階段，所采用的方法。 2項目申報。(1)由試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委組織召開村民代表、村民小組長會議，回顧十年規(guī)劃項目庫內的項目并進行選擇排序，初步?jīng)Q定年度要上報和要做的項目。村民代表和組長會后向村民反饋會議內容，征求群眾意見；再次召開村民代表、村民小組

12、長會議，集中群眾意見，確定申報的項目。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府引導、協(xié)助村委就村民代表會議決定的項目按照既定統(tǒng)一格式填報項目規(guī)劃申報表，并送縣扶貧開發(fā)領導小組辦公室申報立項。(3)縣扶貧開發(fā)領導小組辦公室就試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報的項目，依照上級扶貧系統(tǒng)的要求予以審查。并及時上報爭取立項。  3項目公示。(1)所申報的項目一經(jīng)批復，縣扶貧辦即將項目批復情況以文件形式下發(fā)到試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并用協(xié)議的形式將項目移交給村委，協(xié)議明確村委與縣扶貧辦在項目實施過程中的角色定位、責任以及行為工作范圍。(2)由村委組織召開村民代表、村民小組長會議，通報項目批復情況。同時將項目直接交給項目覆蓋區(qū)，并要求村委與村民代表和村民

13、小組長將項目名稱、規(guī)模、資金、實施和驗收時間按既定格式張榜公布，同時以口頭形式傳達到群眾，以保障群眾的知情權。      09-07-24 09:14:00     作者：未知    編輯：studa0906294項目實施。(1)村委組織覆蓋區(qū)群眾召開會議討論(會員人數(shù)、標準、婦女比例等)選舉產(chǎn)生相應的項目實施小組、監(jiān)督小組，定職責、進行人員分工。(2)組織進行理念培訓：由縣扶貧辦協(xié)助試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織項目覆蓋區(qū)實施小組、監(jiān)督小組和群眾進行培訓。(3)項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委協(xié)

14、助項目實施小組組織召開群眾大會討論、決定項目實施方案，包括實施計劃、辦法、糾紛處理、山林水利關系協(xié)調、投工投勞等，制定物資保管、財務、會議、監(jiān)督制度。(4)項目實施小組按照制定的方案、制度組織群眾實施項目，群眾、監(jiān)督小組既參與實施又監(jiān)督實施，縣扶貧辦、試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委引導協(xié)助項目實施。(5)資金使用堅持社區(qū)支配，合理使用，公開透明，民主監(jiān)督的原則。項目公示后，由村委協(xié)助項目實施小組組織群眾討論制定資金使用計劃向社區(qū)公布，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣扶貧辦備案。項目啟動后，由項目實施小組按照資金使用計劃申請資金，資金下?lián)軐嵤┬〗M約定的帳戶，在監(jiān)督小組、村委鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督下使用。監(jiān)督小組定期或按工程進度公布資

15、金使用情況(要求到具體細目)。報賬憑據(jù)須經(jīng)過項目實施小組、監(jiān)督小組長簽字，村委負責人簽字并加蓋公章方可報賬。(6)項目結束前，試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委協(xié)助，項目實施小組組織項目覆蓋區(qū)群眾討論、產(chǎn)生后續(xù)管理辦法。 5項目評估、驗收。(1)村委協(xié)助，項目實施小組負責匯總項目實施、資金使用的書面匯報，申請縣扶貧辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行階段性評估驗收，驗收結果作為報賬依據(jù)。(2)實施小組組織村民進行自我評估，準備書面材料，申請終期評估。(3)終期評估驗收組由縣扶貧辦、業(yè)務部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委、項目實施小組、監(jiān)督小組、群眾代表組成。評估指標包括項目實施質量、資金使用透明度和效率、群眾參與和滿意程度、弱勢的關注程度、群

16、眾自我發(fā)展意識和能力的變化、后續(xù)管理等方面，方法包括現(xiàn)場勘察、走訪群眾。(4)項目終期評估在最后一次申請報賬之前進行。評估不過關，項目不能通過驗收。 6后續(xù)管理。項目覆蓋區(qū)群眾、實施小組在縣扶貧辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)測下按照討論產(chǎn)生的項目后續(xù)辦法進行后續(xù)管理。 (四)財政扶貧項目參與式管理試點的效果和影響 1試點的直接效果體現(xiàn)在：一是項目在改善貧困村的生產(chǎn)生活條件的同時，提高了貧困村自我組織、實施和管理項目的意識和能力。二是提高了扶貧資源的使用效率。大大減少了資金中轉環(huán)節(jié)被擠占和挪用的空間。村民對項目的擁有感也使村民投入支持配套項目和負起相應的監(jiān)督職責，在保障了政府扶貧資源的使用效率的同時，節(jié)省了政

17、府的投入。而且，對項目后續(xù)管理的重視也最大限度地避免了政府在未來的重復投入。 2試點的間接效果主要是：(1)新的制度保證了村民參與財政扶貧項目的知情權、發(fā)言權和決策權，使整個項目的資金使用和管理過程“民主、公平、公開”，使項目資源使用到位和高效，充分體現(xiàn)了村民的意愿，因此得到了村民積極的擁護，也就改善了村民和干部之間的關系。(2)縣鄉(xiāng)扶貧人員工作能力得到了進一步提高。 3試點項目產(chǎn)生了較好的影響，體現(xiàn)在：(1)本試點是對財政扶貧項目管理制度的創(chuàng)新和完善，為村民參與財政扶貧項目的決策、管理和實施提供了制度空間。(2)縣扶貧辦的工作人員實現(xiàn)了態(tài)度和行為的三大轉變：一是從不了解參與性的理念和方法到自

18、覺地應用；二是從只關注項目結果到關注項目的過程、結果和可持續(xù)性并重；三是從只關注項目建成和質量到關注項目過程中對村民自我管理和發(fā)展能力的建設。(3)全州縣財政扶貧項目參與式管理的模式，無論在提高了扶貧資源的使用效率，還是在實踐“新農(nóng)村”發(fā)展建設中的“民主管理”的要求，都提出了新的思路和見解。全州的模式得到了桂林市扶貧辦的充分肯定，桂林市在自治區(qū)的支持下，已決定在全市更多縣的貧困村內進行推廣，為創(chuàng)新和完善全市的扶貧開發(fā)機制提供借鑒。 三、第三部門促進扶貧機制創(chuàng)新的思考與建議 (一)第三部門促進扶貧機制創(chuàng)新的機遇 根據(jù)黨的十七大的部署和對扶貧開發(fā)提出的新要求，未來的10多年，中國的扶貧事業(yè)將會繼續(xù)

19、有一個新的發(fā)展。在新階段扶貧開發(fā)事業(yè)發(fā)展中。主體依然是政府，國際組織也會繼續(xù)充當配角，而民間組織將充當拾遺補缺的作用。主要原因是建立在中國政治體制改革和經(jīng)濟體制改革不斷深入，市場經(jīng)濟體制的建立還有一個相當長的磨合期，因此民間組織在扶貧開發(fā)事業(yè)中需要分析自己的作用和角色。 1效率優(yōu)先。民間組織從事扶貧不需要龐大的政府系統(tǒng)和極其復雜的協(xié)調機構，而可直接達到村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直接到戶，這中間無形之中降低了成本，減少了周轉機構，可直接參與扶貧工作。民間組織的參與將有助于中國政府實現(xiàn)減貧目標。而民間組織的高效工作將深得基層百姓的歡迎。 2社區(qū)為基礎的參與方式將進一步被接受和推廣。民間組織所倡導的社區(qū)綜合發(fā)展具有巨大的潛力。由政府大包大攬的做法將逐步改變，如何發(fā)揮社區(qū)的力量，還有待深入的研究和實踐。 3制度創(chuàng)新。民間組織來自百姓，而真正的創(chuàng)新