供銷社社有資產監(jiān)管的思考

1、.供銷社社有資產監(jiān)管的現(xiàn)狀及建議 社有資產是供銷社社有企業(yè)生存和發(fā)展的重要物質基礎，完善和加強社有資產監(jiān)管工作，建立科學的社有資產管理、監(jiān)督和運營體系，對于深化社有企業(yè)改革，確保社有資產保值增值、增強為“三農”服務能力、促進供銷合作事業(yè)的健康快速發(fā)展，有著重要作用。此項工作是當前和今后一個時期深化社有企業(yè)改革和社有資產管理體制改革的重要內容。一、社有資產現(xiàn)狀及監(jiān)管存在的主要問題（一）社有資產的涵義  社有資產是指供銷合作社控制并擁有的各種形式的資產，供銷合作社對企業(yè)的各種形式的投資和投資所形成的權益，以及依法認定為供銷合作社所有的其他權益。廣義的社有資產應包括各級供銷合作社的非經(jīng)營性

2、社有資產及經(jīng)營性社有資產；社有資產與國有資產不同，社有資產屬于供銷合作社集體所有，從供銷合作社建社50多年的發(fā)展過程中，供銷合作社的組織機構與國營商業(yè)“三合三分”，財務管理體制幾經(jīng)變化，供銷合作社是集體所有制性質始終沒有改變。（二）我縣供銷社社有資產的現(xiàn)狀  我縣供銷社從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的過程中，由于體制和機制不適應市場經(jīng)濟的要求，曾經(jīng)在城鄉(xiāng)流通發(fā)揮主渠道作用的供銷社背負了沉重的歷史包袱。近年來，通過深化改革，社有企業(yè)經(jīng)濟實力和資產質量有了明顯提高，但總體來說仍存在以下問題：一是社有資產總體質量不高，營運效率低。全縣系統(tǒng)因執(zhí)行政府指令性商品經(jīng)營造成的政策性虧損掛賬近4千萬元，這

3、部分虧損掛賬未能及時解決嚴重影響了資產的質量；二是資產過于分散，呈散、弱、小狀態(tài)。由于我縣現(xiàn)有的社有資產，主要是通過社有企業(yè)改制、破產后余留下來的資產，一般都是偏、遠、散、小資產，價值相對較低，使用率不高，發(fā)展前景不明，營運效率十分低下，不能充分發(fā)揮其作用。三是供銷社經(jīng)營了幾十年，各種經(jīng)濟利益關系錯綜復雜，存在的問題形形色色，已經(jīng)完成了改制或破產的企業(yè)，仍然有部分遺留問題需要處理，有可能要影響社有資產減少或流失。四是各級財政把縣級以上供銷社納入財政預算后，對供銷社社有企業(yè)和社有資產的性質存在爭議，雖然有中央和省級政府的相關文件規(guī)定，但在地方政府和地方財政部門仍然存在爭議，有將之納入國有資產管理

4、的趨勢。（三）我縣供銷社社有資產監(jiān)管存在的主要問題  近年來，我省供銷社系統(tǒng)積極推進社有企業(yè)改革并取得了重大進展，相當部分社有企業(yè)初步建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，適應市場經(jīng)濟要求的社有資產管理體制和機制正在形成。但是，供銷社資產管理體制從計劃經(jīng)濟體制轉向市場經(jīng)濟體制過程中，總體來說仍存在以下問題亟待解決。一是規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度尚未完全建立?，F(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征是“產權明晰, 責權明確，政企分開,管理科學”。長期以來，供銷社實行社企合一的資產管理制度，仍未完全按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立社有資產管理體制，所有權和企業(yè)的法人財產權沒有完全分離，出資人與企業(yè)之間權利義務與職責界限仍不明確；二是企業(yè)法

5、人治理結構尚不完善。供銷社企業(yè)的法人治理結構不完善，有效制衡的股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層“三會一層”制度尚未建立；三是社企不分、多頭管理沒有得到根本改變。供銷社職能定位不清晰，未能擺脫社企不分，多頭管理的困境。供銷社社有企業(yè)既承擔部分政府職能服務“三農”的職責，又作為自負盈虧、追求利潤最大化的經(jīng)營實體，以效益最大化和為“三農”服務等多重目標對社有企業(yè)進行監(jiān)督管理，造成社企不分。若干內設機構仍是以行政化的手段管理企業(yè)，未能站在出資人的角度以價值化、市場化操作方式管理企業(yè)，難以對社有資產進行全面、協(xié)調的管理，難以有效行使出資人的職責；四是出資人缺位、有效監(jiān)管制度不完善。供銷社理事會作為依照公務

6、員管理的事業(yè)單位，在履行出資人職責時往往出現(xiàn)缺位或錯位的現(xiàn)象。社有企業(yè)在改制過程中缺乏科學的操作程序、方法以及監(jiān)管制度不完善，導致集體社有資產流失的情況時有發(fā)生；五是經(jīng)營者激勵與約束機制不夠健全。未能建立科學的經(jīng)營者業(yè)績考核體系，缺乏對經(jīng)營者促進企業(yè)持續(xù)經(jīng)營能力的剛性約束，經(jīng)營者激勵不足，約束不力。六是觀念落后，仍然停留在計劃經(jīng)濟時期的固有觀念上，出資人、經(jīng)營者、職工各自的身份，職責、權利、義務沒有轉變過來，工作思路、工作方法仍然停留在計劃經(jīng)濟時期。根據(jù)經(jīng)營者的個體特征，存在著兩極分化的情況，一種是完全由出資人說了算，大小事情包括日常管理都由出資人（供銷社）決定；一種是經(jīng)營者不服從出資人管理，

7、大小事情不請示、不報告，完全由經(jīng)營者自己決定，有些經(jīng)營者有化公為私、中飽私囊，將企業(yè)變?yōu)樽约旱乃接胸敭a。二、加強社有資產監(jiān)管的必要性和重要性 （一）加強社有資產監(jiān)管，是深化供銷社改革的需要。近年來，我縣供銷社認真貫徹落實中央、國務院和省政府關于深化供銷合作社改革的精神，積極推進社有企業(yè)的改革并取得重大進展，經(jīng)濟實力和資產運營質量有了明顯提高。在深化社有企業(yè)改革中，如何進一步加強社有資產的監(jiān)管，建立適應社會主義市場經(jīng)濟需要的社有資產監(jiān)督管理體制，促進供銷合作事業(yè)發(fā)展，增強為“三農”服務能力，既是當前供銷社搞好社有資產監(jiān)管，防止社有資產流失的一項重要任務，也是為確保供銷合作社深化改革取得

8、成功的迫切需要。 （二）加強供銷社社有資產監(jiān)管，有利于維護供銷社合法權益。國發(fā)200940號文件明確規(guī)定：“依法維護供銷合作社權益。各級供銷合作社聯(lián)合社理事會是本級社集體財產和所屬企事業(yè)單位財產的所有權代表，任何部門和單位不得隨意侵占、平調其財產，不得隨意改變供銷合作社及其所屬企事業(yè)單位的隸屬關系，保持供銷合作社組織體系的完整性?！钡?，近年來，仍有一些地方違反中央和省的有關政策規(guī)定損害供銷社合法權益，侵占供銷社社有資產的違法行為時有發(fā)生，有的甚至將供銷社的資產劃歸國資部門管理，有的社有企業(yè)在改革過程中不評估、低估社有資產量化給職工等現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，要按照中央和省的有關政策規(guī)定，

9、加大社有資產的監(jiān)管力度，維護好供銷合作社合法權益。 （三）加強供銷社社有資產監(jiān)管，有利于完善法人治理結構，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。國發(fā)200940號文件要求“強化社有資產監(jiān)管，切實行使出資人職責，落實資產保值增值責任。推進社有企業(yè)健全現(xiàn)代企業(yè)制度。不斷健全法人治理結構”。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是供銷合作社社有企業(yè)改革的方向，其目標主要是完善有效的法人治理結構，通過建立健全股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層相互制衡機制，依法履行社有資產出資人職責。加快供銷社社有企業(yè)的公司制改革步伐，實現(xiàn)投資主體多元化，形成完善有效的法人治理結構。 （四）加強社有資產監(jiān)管，有利于提高社有資產運營效益，實現(xiàn)社有

10、資產保值增值。社有資產的營運目的，不僅要實現(xiàn)保值，而且更重要的是在營運中創(chuàng)造新價值，實現(xiàn)增值。為實現(xiàn)社有資產保值增值，必須通過加強供銷合作社社有資產的監(jiān)管來優(yōu)化社有資產結構，推進社有資產結構的戰(zhàn)略性調整，推動企業(yè)之間的兼并、聯(lián)合、重組，促進社有資產合理流動，發(fā)展和壯大合作經(jīng)濟，提高社有資產的運營效益，增強為“三農”服務能力。 （五）加強供銷社社有資產監(jiān)管，有利于從源頭上防止腐敗，防止社有資產流失。近年來，供銷合作社系統(tǒng)發(fā)生腐敗方面的問題，都與財務制度的監(jiān)管漏洞有關，針對產生腐敗的原因，采取預防性措施，著眼于制度上的一些缺陷，建立完善一系列監(jiān)管制度。加強供銷社社有資產監(jiān)管，將防止腐敗與

11、制度建設結合起來，通過制度建設、制度創(chuàng)新抑制各類腐敗的產生，減少“制度真空”和“管理真空”，規(guī)范行為，約束權力，從源頭上抑制腐敗的發(fā)生，防止社有資產流失。三、加強供銷社社有資產監(jiān)管的途徑和措施（一）構建新的社有資產管理體制  建立新的社有資產管理體制，就是要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，從構建社有資產的出資人職能機構入手，著眼于理順社有產權的委托代理關系，依據(jù)委托代理理論，參照國資委管理國有資產的做法以及國外國有資產管理的成功經(jīng)驗，按照社企分開、所有權與經(jīng)營權相分離的原則，構建“供銷合作社理事會，社有資產運營機構，全資、控股、參股企業(yè)”三個層次的社有資產管理新體制。使三個

12、層次逐級負責，彼此之間又具有明確的權責劃分，完成社有資產的管理目標。 1.第一層次：供銷社理事會。供銷社理事會是本級社有資產所有者代表，行使本級社有資產出資人代表職能，并按出資額依法享有所有者的資產受益、重大決策和選擇管理者的權利。供銷社理事會的主要職責是依照國家法律、法規(guī)履行出資人職責、貫徹執(zhí)行國家有關方針政策，指導推進供銷社改革與發(fā)展，制訂社有資產規(guī)章制度，長遠戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，對所出資企業(yè)社有資產的保值增值進行監(jiān)管。 2.第二層次：社有資產運營機構。為解決長期以來社有資產管理存在社企不分的問題，使供銷社理事會從管實物資產到管資本、管產權轉變，依法將社有資產委托給社有資產

13、經(jīng)營公司進行資產運營，實現(xiàn)社有資產所有權與企業(yè)經(jīng)營權的分離。社有資產經(jīng)營公司按照供銷社理事會授權委托行使所有者職責，通過資本運營、重組整合等資本化管理促進資本的增值，負責對所出資企業(yè)派駐產權代表和財務總監(jiān)等加強資本監(jiān)管。 3.第三層次：全資、控股、參股企業(yè)。經(jīng)過產權制度改革后的供銷社與社有企業(yè)的關系，由原行政隸屬關系變成社有資產經(jīng)營公司與企業(yè)的出資人與企業(yè)法人的關系。實現(xiàn)出資人權力與企業(yè)法人財產權的分離，促使企業(yè)依法自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束，建立起產權清晰、責任明確、社企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度。（二）建立和完善企業(yè)法人治理結構 建立和完善企業(yè)法人治理結構

14、是加強供銷社社有資產監(jiān)管的重要內容，國內外成功的企業(yè)都有一套完善的治理制度，而目前供銷社許多企業(yè)雖然初步建立了公司制，但普遍存在“形似而神不似”的問題，股東會流于形式，董事會責任淡化，監(jiān)事會功能弱化，因此必須采取有效措施建立健全權責統(tǒng)一、運作協(xié)調、有效制衡的企業(yè)法人治理結構，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，規(guī)范股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的權責，使其互相制衡，各司其職，實行有效的監(jiān)管。 建立完善現(xiàn)代企業(yè)治理結構的主要途徑：一是積極推進社有企業(yè)公司制改革，引進戰(zhàn)略投資者，實現(xiàn)投資主體多元化，讓不同利益背景的股東參與監(jiān)督企業(yè)的運作和規(guī)范企業(yè)的行為；二是轉變管理理念，真正做到出資人到位、不越位。

15、加強重大戰(zhàn)略和重大投資決策的管理、重要經(jīng)營事項的監(jiān)管和資產收益管理，堅持以“德才兼?zhèn)洹睒藴蔬x擇經(jīng)營者，建立社有資本經(jīng)營制度，切實管好社有產權；三是加快建立完善董事會的職能，以保證董事會真正代表股東利益。要優(yōu)化董事會成員機構，推行外部董事和獨立董事制度，并逐步提高他們在董事會成員的比重；四是堅持完善監(jiān)事會制度，強化監(jiān)事會功能，堅持監(jiān)督與服務并重，事前、事中、事后監(jiān)督相結合，充分發(fā)揮監(jiān)事會對企業(yè)財務活動和經(jīng)營管理行為的監(jiān)督作用。（三）建立健全經(jīng)營者業(yè)績考核體系和激勵約束機制  激勵與約束機制是法人治理結構有效運轉的關鍵，也是加強社有資產監(jiān)管的有效方式。長期以來，供銷社社有企業(yè)實

16、行的是大集體所有制，激勵不足，約束不力，難以調動經(jīng)營者的積極性。建立健全經(jīng)營者業(yè)績考核體系和激勵約束機制成為深化社有企業(yè)改革的重要內容。 1.建立健全業(yè)績考核體系和合理的激勵機制。堅持先考核后分配、考核與獎罰相結合的原則，把業(yè)績考核與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、財務預算管理、企業(yè)負責人任用等結合起來，完善業(yè)績考核各項配套制度；建立和完善企業(yè)負責人及其員工的業(yè)績考核制度，實現(xiàn)出資人負責董事會或產權代表的考核、董事會負責經(jīng)營層的考核，建立健全業(yè)績考核體系，探索企業(yè)經(jīng)營者年薪制、持有股權、增量持股等激勵方式。通過完善業(yè)績考核體系和合理的激勵機制，激發(fā)經(jīng)營者的積極性和創(chuàng)造性。 2.建立風險機制和

17、約束機制。經(jīng)營者承擔的風險主要包括經(jīng)濟風險和職業(yè)風險。經(jīng)濟風險可以用風險抵押金和年薪預留抵押金來約束經(jīng)營者行為；職業(yè)風險是讓不善經(jīng)營的管理者要承擔失去管理職位的風險，防止“在其位，不謀其政”的現(xiàn)象發(fā)生。經(jīng)營者約束機制是指通過對經(jīng)營者行為監(jiān)控、結果核查、并依此給予獎懲，從而起到規(guī)范經(jīng)營者行為，維護企業(yè)正常經(jīng)濟秩序的功能。通過建立社有產權代表報告制度和財務總監(jiān)制度，發(fā)揮審計等監(jiān)督作用，加大對經(jīng)營者違法行為的懲處力度等約束機制。 3.建立經(jīng)營者聲譽機制和職業(yè)經(jīng)理人的競爭機制。通過建立經(jīng)營者聲譽機制，依據(jù)聲譽信息對經(jīng)營者進行獎懲，體現(xiàn)聲譽機制對經(jīng)營者行為的激勵約束作用；建立職業(yè)經(jīng)理人的競爭機

18、制，職業(yè)經(jīng)理人作為特殊的人力資本，其價值取決于市場評價，企業(yè)通過充分競爭的經(jīng)理人才市場，選擇聲譽好、有能力的優(yōu)秀職業(yè)經(jīng)理人，并將企業(yè)經(jīng)營管理權交給優(yōu)秀的職業(yè)經(jīng)理人，真正建立起“能者上，庸者下”的用人機制。（四）建立和完善以財務管理為核心的社有資產監(jiān)管制度  財務管理對于企業(yè)的生存和發(fā)展至關重要，要以財務制度建設為突破口，建立和完善以財務管理為核心的社有資產監(jiān)管制度，推進社有資產監(jiān)管工作法制化、制度化、規(guī)范化。 1.建立社有資本經(jīng)營預算制度。建立社有資本經(jīng)營預算制度是供銷社履行社有資產出資人職責的重要內容。供銷社理事會或授權社有資產經(jīng)營機構負責組織實施社有資本經(jīng)營預

19、算，落實經(jīng)營責任制，規(guī)范企業(yè)財務預算管理，把財務預算由軟約束變成硬約束，企業(yè)把財務預算作為制定和落實內部經(jīng)濟責任制的依據(jù)，建立財務預算執(zhí)行分析制度。規(guī)范社有資產收益收繳和使用管理，建立供銷社發(fā)展風險資金，促進供銷社事業(yè)的發(fā)展。 2.建立企業(yè)重大財務事項報告制度。建立企業(yè)重大財務事項報告制度，對影響企業(yè)經(jīng)營成果和財務狀況的重大財務事項，如財務預結算、重要財務會計制度的修訂及變更、重大涉稅事項、重大投融資、重大資產處置、資產減值和歷史潛虧的處理等，要求企業(yè)及時上報。定期舉行專題分析，研究存在癥結，找出整改措施，有效地提高企業(yè)應對市場變化的能力，進一步強化出資人監(jiān)管力度。 3.加

20、強社有資產基礎管理，規(guī)范會計核算，防范財務風險。加強社有資產監(jiān)管的關鍵是財務基礎管理，重點是建立完善企業(yè)產權管理和監(jiān)督機制，規(guī)范產權登記制度、產權改革中清產核資和資產評估行為、資產使用轉讓行為。建立健全成本費用內部控制制度，全面執(zhí)行財政部頒發(fā)的企業(yè)會計制度，建立統(tǒng)一的會計核算制度，規(guī)范企業(yè)會計核算行為，真實反映企業(yè)財務狀況和經(jīng)營成果，有效防范財務風險。 （五）強化內外監(jiān)督機制  強化內外監(jiān)督機制，是加強社有資產監(jiān)管的有效途徑。供銷社理事會依法向所出資企業(yè)派出監(jiān)事，強化監(jiān)事會的職能，依法向所出資企業(yè)派出財務總監(jiān)，建立健全內部監(jiān)督制度，建立和完善內審機構，充分利用社會審計監(jiān)督的作用。做到內部監(jiān)管和外部監(jiān)管相結合，事前、事中和事后監(jiān)管相結合，各種監(jiān)管手段有效協(xié)調、相互配合的社有資產監(jiān)管機制，確保社有資產的保值增值。  1.強化監(jiān)事會的監(jiān)督功能。監(jiān)事會以財務監(jiān)督為核心，對所出資企業(yè)的財務活動及企業(yè)負責人的經(jīng)營管理行為進行事前、事中、事后監(jiān)督，通過深入了解檢查企業(yè)財務狀況、經(jīng)濟效益、資產運營情況以及社有資產經(jīng)營責任制的完成情況，