PPP模式在我國西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給中的運(yùn)用與完善

1、PPP模式在我國西部農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)中的運(yùn)用與完善西安石油大學(xué)(社會科學(xué)版)PPP模式在我國西部農(nóng)根底設(shè)施供應(yīng)中的運(yùn)用與郭瑞萍茍娟娟(陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院,陜西西安710062)蓋童摘要:西部農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)的PPP模式可以整合社會多元主體力量,加大投入,提高西部農(nóng)村根底設(shè)施的供應(yīng)效率.然而,目前我國西部農(nóng)村根底設(shè)施PPP模式在運(yùn)用中還存在私人產(chǎn)權(quán)界定不清,以及政府職能錯(cuò)位,缺位等突出問題.西部地方政府要提高認(rèn)識,切實(shí)轉(zhuǎn)變職能,明晰PPP工程的產(chǎn)權(quán),完善扶持政策,為西部農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)的PPP模式營造良好的運(yùn)作環(huán)境,加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐.關(guān)鍵詞:西部;農(nóng)村根底設(shè)施;PPP模式;供應(yīng)

2、效率中圖分類號:F323文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:10085645(2021)040019050引言農(nóng)村根底設(shè)施是開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),促進(jìn)農(nóng)村進(jìn)步和改善農(nóng)民生活的重要物質(zhì)根底.長期以來,我國西部農(nóng)村根底設(shè)施的建設(shè)與供應(yīng)處于較低水平,也因此成為西部大開發(fā)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn).為加快西部農(nóng)村根底設(shè)施的開展,近年來我國探索性地引入PPP模式對農(nóng)村根底設(shè)施進(jìn)行建設(shè)和管理."PPP"是"PublicPrivatePartnerships"的縮寫,即"公私部門伙伴關(guān)系",按照E.S.Savas的觀點(diǎn):它是指公共部門通過與私營部門建立合作伙伴關(guān)系來提

3、供公共產(chǎn)品和效勞的一種合作模式.1(P104-105)該模式主要適用于具有可經(jīng)營性的混合公共產(chǎn)品,公共根底設(shè)施,社會公用事業(yè)等的融資和管理.進(jìn)入21世紀(jì),PPP模式在我國城市根底設(shè)施及公用事業(yè)各領(lǐng)域廣泛使用,呈現(xiàn)蓬勃開展的態(tài)勢.針對我國西部農(nóng)村根底設(shè)施的落后狀況,我國學(xué)者開始提出農(nóng)村根底設(shè)施的"第四種供應(yīng)模式"PPP模式.蔣青純探討了PPP模式運(yùn)用于農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)的范圍以及優(yōu)勢,強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)給予私人部門一定的優(yōu)惠政策和鼓勵(lì)措施,以推廣農(nóng)村根底設(shè)施優(yōu)化管理的PPP模式;2(P26卜26)肖海翔通過分析我國農(nóng)村根底設(shè)施的供應(yīng)方式,指出PPP模式在我國農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)中已經(jīng)具備

4、四大運(yùn)作根底:即政策環(huán)境,資金來源,市場環(huán)境和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);3(P19-22)賈康,孫潔在分析農(nóng)村根底設(shè)施特殊屬性的基礎(chǔ)上,認(rèn)為農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)引入PPP模式必要而且可行,不僅可以克服傳統(tǒng)供應(yīng)的缺乏,而且可以提高供應(yīng)效率;J(P4)2E周喜,張勇通過對PPP融資模式在西部農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)中的可行性分析,指出PPP模式可以為政府減輕預(yù)算壓力和負(fù)擔(dān),為社會效益突出,經(jīng)濟(jì)效益缺乏的準(zhǔn)經(jīng)營性工程提供融資,加快西部農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè).P35_3)歸納起來,目前的研究主要側(cè)重于對PPP模式在農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)中的必要性和可行性進(jìn)行分收稿日期:20210521作者簡介:郭瑞萍(1966一),女,甘肅華池人,陜西師范

5、大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授,管理學(xué)博士,研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理,政府經(jīng)濟(jì)學(xué).一19一村【l兀西安石油大學(xué)(社會科學(xué)版)18卷4期析,這在PPP模式推廣之初是必不可少的理論準(zhǔn)備,對于推進(jìn)PPP模式在農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)中的運(yùn)用礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)模式,要提高PPP模式在農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)中的效率,必須對這一模式的實(shí)際運(yùn)用進(jìn)行跟重要性的根底上,剖析了實(shí)踐運(yùn)用中存在的問題并提出了相應(yīng)對策.1我國西部農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)的現(xiàn)狀建國后,我國不斷加強(qiáng)農(nóng)村根底設(shè)施投資建設(shè),經(jīng)過五十多年的努力,已經(jīng)初步建成了覆蓋主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域的農(nóng)業(yè)根底設(shè)施網(wǎng)絡(luò),西部地區(qū)的農(nóng)田水利,農(nóng)村公路,農(nóng)村能源,農(nóng)村通訊等得到很大的發(fā)展.尤其是自2000年西

6、部大開發(fā)以來,國家在投資的安排上,注重向西部特別是西部根底建設(shè)傾斜,逐步加大了對西部農(nóng)村根底設(shè)施的投入,西部農(nóng)村根底設(shè)施開展迅速,以農(nóng)村節(jié)水灌溉,人畜飲水,鄉(xiāng)村道受歷史條件限制和西部特殊的地緣和環(huán)境因素制約,目前西部農(nóng)村根底設(shè)施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件中仍存在著諸多亟待解決的矛盾和問題.國務(wù)院開展研究中心郭建軍認(rèn)為:從農(nóng)村根底設(shè)施方面來看,我國不通公路的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))88.6%在西部地區(qū),不通公路的行政村82.5%在中西部地區(qū);從水電裝機(jī)容量來看,西部用有害物質(zhì)含量較高的水.這些人口絕大局部集中在西部地區(qū).】西部地區(qū)在根底設(shè)施方面的差距制約了西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步開展.西部現(xiàn)行的農(nóng)村根底設(shè)施無論是從布局,數(shù)

7、量,還是規(guī)模,效益上,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足開展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要.相比中東部地區(qū)而言,西部經(jīng)濟(jì)開展水平低下,西部農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在投入缺乏,規(guī)劃不合理,功能落后,維護(hù)欠缺等問題,西部農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)陷入投資不足,難以開展的困境.我國西部地區(qū)地廣人稀,人口分散,使得道路,電力,通訊等網(wǎng)絡(luò)型農(nóng)村根底設(shè)施的人均供應(yīng)本錢很高,單純依靠政府或集體力量很難滿足西部農(nóng)民對農(nóng)村根底設(shè)施的需求.因此,在政府財(cái)力有限的情況下,應(yīng)建立和完善農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)投資主體多元化體系,鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會力量對西部農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)投資.因此,應(yīng)用合理的投資模式就顯得尤為迫切.2PPP模式應(yīng)用于西部農(nóng)村根底設(shè)施的重要意義的PPP模式引入市場

8、競爭機(jī)制,各參與主體(主要是政府,私人投資者和銀行或借貸機(jī)構(gòu))基于某個(gè)基是制定標(biāo)準(zhǔn),對各參與方進(jìn)行協(xié)調(diào),指導(dǎo)和監(jiān)督;私人部門主要負(fù)責(zé)提供融資,建設(shè),維護(hù)等工作;銀行或金融機(jī)構(gòu)在政府的擔(dān)保下提供局部資金支持.在這種合作機(jī)制下,各參與主體的力量得到整合,利益得到協(xié)調(diào),無疑加大了投人,從而緩解我國西部農(nóng)村根底設(shè)施長期以來的供需矛盾.(2)PPP模式有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民需求,解決西部農(nóng)村根底設(shè)施的結(jié)構(gòu)失衡.公共選擇理論的"經(jīng)濟(jì)人"假設(shè)認(rèn)為,政府官僚在一定程度上是"政治市場上的經(jīng)濟(jì)人",他們和經(jīng)濟(jì)中其他人一樣理性,也在追求個(gè)人利益的最大化,因而就有了背離公共利益的驅(qū)動力

9、.公共部門的決策者往往出于"政績"和"利模式的多元參與主體,既包括政府,私人部門,也包括公共組織,社會公眾等,他們在工程前期就介入項(xiàng)目的識別,確認(rèn)以及可行性論證,因此可以更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的真正需求,解決供應(yīng)結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象.(3)PPP模式有助于政府提高農(nóng)村根底設(shè)施的供應(yīng)效率.在PPP框架下,政府和私人部門以特許協(xié)議為根底進(jìn)行全程合作,以市場化運(yùn)作為前提,組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,協(xié)調(diào)各方的目標(biāo),加強(qiáng)支出管理,實(shí)現(xiàn)以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出.這主要表達(dá)在:一是私人部門的管理經(jīng)驗(yàn),專有技術(shù)和專業(yè)人員可以縮一20郭瑞萍等:PPP模式在我國西部農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)中的運(yùn)用與完善短工程建設(shè)工期

10、,從而降低本錢,提高效率;二是私人部門的趨利本性使其具有實(shí)現(xiàn)資金最優(yōu)價(jià)值的動力,促使效率提高;三是私人部門和公共部門取長補(bǔ)短,發(fā)揮各自優(yōu)勢,更好地為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)效勞.3我國西部農(nóng)村根底設(shè)施PPP模式的主要類型大局部農(nóng)村根底設(shè)施屬于混合公共產(chǎn)品,有的是具有非排他性但可競爭的共同資源,有的是具有非競爭性但可容易排他的俱樂部產(chǎn)品.73(P62-63)不同根底設(shè)施的外部性大小,可經(jīng)營性強(qiáng)弱都有所不同,查研究,提出了根底設(shè)施的9種PPP模式,(見表1)這對我國西部農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)具有很大的借鑒意義和啟發(fā)作用.由于國內(nèi)農(nóng)村的制度環(huán)境和市場環(huán)境與西方國家存在差異,我國在應(yīng)用PPP時(shí)要具體效勞外包,管理外包,

11、經(jīng)營和維護(hù)外包等;特許經(jīng)營包括轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓(TOT),建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓(BCrr)和其他等;私有化有完全私有化(諸如建設(shè)一擁有一經(jīng)營(B0O)和局部私有化(例如股權(quán)轉(zhuǎn)讓).8(P2327)這種分類是基于我國稅費(fèi)改革以后農(nóng)村根底設(shè)施政府制度內(nèi)供應(yīng)的國情以及農(nóng)村根底設(shè)施多元化市場融資的實(shí)際,從PPP運(yùn)行的投資主體角度劃分的,這可以解決當(dāng)前我國農(nóng)村根底設(shè)施投資,建設(shè)與經(jīng)營等方面權(quán)責(zé)模糊的問題.表1根底設(shè)施應(yīng)用的PPP模式根底設(shè)施類型PPP具體模式現(xiàn)有根底設(shè)施出售,租賃,運(yùn)營和維護(hù)(0&M)的合同承包擴(kuò)建現(xiàn)有根底設(shè)施租賃一建設(shè)一經(jīng)營(LnO),購置一建設(shè)一經(jīng)營(BB0),外圍建設(shè)(

12、WA)新建根底設(shè)施建設(shè)一轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營(啪),建設(shè)一(擁有)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓(BCrr),建設(shè)一擁有一經(jīng)營(B0o)近幾年來,PPP模式廣泛應(yīng)用于我國農(nóng)村根底設(shè)施的建設(shè)與管理,大多采用合同承包和特許經(jīng)營兩種類型.比方:沈陽市于洪區(qū)沙嶺鎮(zhèn)秸稈氣化站的建設(shè)與管理的PPP模式;J(P41)山東泰安市東平縣彭集鎮(zhèn)農(nóng)村飲水平安工程的PPP模式.10就西部來說,目前農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)的PPP模式尚處于探索階段,運(yùn)用PPP的范圍小,模式單一.具體來說,主要有兩種類型:一是運(yùn)營和維護(hù)(O&M)的外包,應(yīng)用這種模式運(yùn)作的諸如鄉(xiāng)村道路建設(shè),下水管道鋪設(shè),梯田改造以及農(nóng)村發(fā)電供電;二是建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓模式(即

13、BOT模式),目前這種方式主要運(yùn)用于農(nóng)村自來水設(shè)施,農(nóng)田水利,通訊設(shè)施.4PPP模式在西部農(nóng)村根底設(shè)施運(yùn)用中存在的問題(1)PPP模式運(yùn)用規(guī)模小,總體處于探索階段.PPP模式運(yùn)作的首要目標(biāo)是發(fā)揮市場機(jī)制,優(yōu)化資源配置.但我國西部農(nóng)村市場化程度低,經(jīng)濟(jì)水平低下,私人部門的能力有限,所以在這種市場機(jī)制發(fā)展還很不充分的情況下,私人部門不得不投資建設(shè)一些小型的根底設(shè)施,比方:小型水利設(shè)施.同時(shí),PPP模式對于西部許多政府官員來說是新生事物,他們習(xí)慣于循規(guī)蹈矩,不僅對PPP模式所涉及的法律,政策,技術(shù)各層面缺乏必要的認(rèn)知,而且觀念上也存在很大誤區(qū),主觀上不愿擴(kuò)大PPP融資的規(guī)模,積極性低,導(dǎo)致PPP模式

14、應(yīng)用范圍有限.模式.20世紀(jì)80年代這兩種模式在我國城市公共事業(yè)中就開始運(yùn)用,經(jīng)過將近30年的開展,已經(jīng)積累了比擬豐富的經(jīng)驗(yàn),因而得以在西部農(nóng)村運(yùn)用.其它的出售和租賃模式,BOO模式等在實(shí)踐中大多限于一次性的,分散式的,短期的合作,呈現(xiàn)"星星點(diǎn)燈"狀態(tài),這在一定程度上限制了PPP模式作用的發(fā)揮,影響了PPP模式的應(yīng)用效果.一21西安石油大學(xué)(社會科學(xué)版)18卷4期關(guān)鍵.在西部農(nóng)村根底設(shè)施現(xiàn)有的PPP模式中,合作雙方短期化傾向嚴(yán)重.雙方往往是急功近利,對工程的可行性和可能性面臨的風(fēng)險(xiǎn)評估缺乏,缺乏充分論證,決策草率,導(dǎo)致工程中途夭折或是建成后背離預(yù)期目標(biāo),造成工程的使用效果不

15、明顯,而且浪費(fèi)資源.政府方面,在合同簽署后職能缺位普遍,對其在工程實(shí)施過程中支持,協(xié)調(diào)和監(jiān)督的作用認(rèn)識缺乏;私人方面,無視根底設(shè)施投資與收益長期性特點(diǎn),漠視農(nóng)戶利益,常常變相提高效勞價(jià)格或是提供低水平的效勞,導(dǎo)致社會福利降低,引起公眾不滿,反感,影響了PPP運(yùn)作的效率.(1)私人產(chǎn)權(quán)界定不清,損傷了私人參與的積極性.我國當(dāng)前有關(guān)PPP運(yùn)作的法律,法規(guī)欠缺以及產(chǎn)權(quán)改革不徹底,導(dǎo)致各級政府問或同級政府間的權(quán)責(zé)不明確,在實(shí)施PPP工程過程中,對于PPP工程合同的認(rèn)識還不盡一致,出現(xiàn)各級政府之間,政府與私人之間在合同期限的認(rèn)定上還沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)可循,造成產(chǎn)權(quán)界定模糊不清.在工程實(shí)施過程中發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)不能

16、形成合理的責(zé)任承當(dāng)機(jī)制,況且在這種情況下,政府往往給私人部門以行政性壓力,而私人部門又沒有一個(gè)可以尋求訴諸的途徑,影響私人部門投資的積極性.(2)政府職能不清,引導(dǎo)力度不強(qiáng).農(nóng)村根底設(shè)施的PPP模式,要求政府從以往公共效勞的直接生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接提供者,政府的主要角色應(yīng)是根底設(shè)施工程的規(guī)劃者,標(biāo)準(zhǔn)制定者和效勞質(zhì)量的監(jiān)管者,起支持,引導(dǎo)作用.然而,政府的作用仍然停留在稅收和財(cái)政方面,在農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)中作用發(fā)揮預(yù)根底設(shè)施工程的日常管理和重大決策,干預(yù)私人部門內(nèi)部的人事設(shè)置,使得私人部門難以按市場規(guī)律運(yùn)作;另一方面,地方政府又在根底設(shè)施法規(guī)執(zhí)行,市場監(jiān)管,營造開展環(huán)境等方面職能不到位,欠缺,出現(xiàn)嚴(yán)重

17、的缺位,難以發(fā)揮引導(dǎo)作用.5西部農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)成功應(yīng)用PPP模式的政策建議(1)西部地方政府要提高認(rèn)識,切實(shí)轉(zhuǎn)變職能.地方政府是西部農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵,因此,一要認(rèn)識到農(nóng)村根底設(shè)施的PPP模式是加快西部農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè),開展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的有效方式之一;二是要逐步完善市場經(jīng)濟(jì)的法律體系,加快產(chǎn)權(quán)改革,建立和健全PPP的相關(guān)法律,法規(guī),比方?農(nóng)村根底設(shè)施PPP模式的特許權(quán)經(jīng)營管理法?等,為私營企業(yè)參與農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)提供法律保障;三是要提供的一定階段,發(fā)動農(nóng)民搞農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè),繼續(xù)擴(kuò)大"以工代賑"的范圍,提高供應(yīng)效率.(2)從實(shí)際出發(fā),注意農(nóng)村根底設(shè)施的本地區(qū)化問題.鑒于西

18、部12省各地自然條件,地形地貌迥異,在農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)上不可能一刀切.各地方部門要組織人員(本單位人員或當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生)去調(diào)研,進(jìn)行社會調(diào)查,了解,核實(shí)本地區(qū)的根底設(shè)施需求情況以及現(xiàn)有根底設(shè)施的存量水平,選擇適宜的工程應(yīng)用PPP模式,確定各類根底設(shè)施供應(yīng)的優(yōu)先順序,要保障生產(chǎn)性根底設(shè)施的優(yōu)先供應(yīng),以滿足根本生產(chǎn),生活需要,再根據(jù)農(nóng)村的開展?fàn)顩r決定其它根底設(shè)施的供應(yīng).只有這樣,才能使有限的資源最大限度地滿足西部農(nóng)村根底設(shè)施的需求,提高利用效率.(3)西部地方政府要加強(qiáng)對PPP模式的管理.PPP模式呈現(xiàn)雙主體供應(yīng),雙負(fù)責(zé)機(jī)制的特點(diǎn),政府部門通過和私營部門建立全程合作伙伴關(guān)系來完成工程的建設(shè),營運(yùn),管理

19、和效勞.113(P13-25)在西部農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè)中,首先,地方政府和私人投資者要對雙方合作工程的可行性進(jìn)行評估,確保工程完成后有一定的盈利能力;其次,加強(qiáng)市場準(zhǔn)人的管理,嚴(yán)格按照法定的招標(biāo)程序,確保招標(biāo)工作公開,增強(qiáng)公私合作的透明度,保證招標(biāo)的公平進(jìn)行;再次,建立公私合作的監(jiān)管機(jī)制,加強(qiáng)監(jiān)督,檢查和管理,保證各類資金到位,強(qiáng)化工作審查力度,杜絕權(quán)力腐敗.一22郭瑞萍等:PPP模式在我國西部農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)中的運(yùn)用與完善(4)要建立合理長效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制.PPP模式的實(shí)質(zhì)是以雙贏為合作理念,通過合作,公私部門共享投資收益,共擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和社會責(zé)任.盡管PPP模式在公共工程初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配

20、,政府的承諾可以減少私營部門的融資難度和風(fēng)險(xiǎn),但西部私營企業(yè)規(guī)模小,資金并不豐厚,況且面臨政府的行政性壟斷壓力,對政府的承諾持疑心態(tài)度(因?yàn)橐酝某兄Z往往難以兌現(xiàn)).因此,西部地方政府要根據(jù)自己履約的能力確定合理長效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制,以及制定與PPP模式相配套的補(bǔ)貼方案,吸引私人資金參與農(nóng)村根底設(shè)施建設(shè).參考文獻(xiàn)1ESSavas.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系M.北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.2蔣青純.淺談農(nóng)村根底設(shè)施優(yōu)化管理的PPP模式J.山西建筑,2021,(1).3肖海翔."公私部門伙伴關(guān)系"模式:新農(nóng)村根底設(shè)施供應(yīng)的新選擇J.財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐,2007,(2).4

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