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1、中文摘要間接征收涉及國(guó)家管理職能的行使以及外國(guó)投資者的私權(quán)保護(hù),其相關(guān)規(guī)則具有較大的模糊性與不確定性。ICSID已裁決的案件,大都顯示出仲裁庭對(duì)外國(guó)投資者的保護(hù)性傾向,削弱了東道國(guó)的外資管轄權(quán),加劇了間接征收規(guī)則的不確定性。因此,何謂間接征收以及間接征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直為國(guó)際投資法學(xué)界關(guān)注。本文闡述了間接征收的含義及爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因,對(duì)間接征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究,并就完善中國(guó)的間接征收法律制度提出建議。關(guān)鍵詞:間接征收,認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),公共利益ABSTRACTIndirect expropriation involves the exercise of state man
2、agement functions and the protection of private rights of foreign investors. Its relevant rules have greater ambiguity and uncertainty. Most of the ICSID-adjudicated cases showed that the arbitral tribunal's protective tendency towards foreign investors weakened the foreign jurisdiction of the h
3、ost country and exacerbated the imbalance of indirect collection rules. Therefore, what are the identification standards and compensation standards for indirect and indirect expropriation have always been of concern to the international investment law community. This article describes the meaning of
4、 indirect expropriation and the reasons for the controversy, studies the criteria for indirect expropriation and the standard for compensation, and makes suggestions on the improvement of China's indirect expropriation legal system.Key words: indirect expropriation, identification criteria,compe
5、nsation standard, public interest目 錄中文摘要IABSTRACTII一、間接征收概述1(一)間接征收的概念1(二)間接征收法律問(wèn)題的產(chǎn)生原因1二、間接征收存在的主要問(wèn)題2(一)間接征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)2(二)間接征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)3三、間接征收的法律實(shí)踐5(一) 間接征收的條約法實(shí)踐51.雙邊投資條約52.區(qū)域性投資協(xié)定6(二) 間接征收的仲裁及司法實(shí)踐61.案件基本情況62.案件評(píng)析7四、我國(guó)間接征收制度現(xiàn)狀及完善建議7(一) 現(xiàn)狀71.國(guó)內(nèi)立法72.國(guó)際條約8(二) 完善我國(guó)間接征收規(guī)則的建議91.明確間接征收的定義和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)92.明確公共利益的范圍93.明確間接征收的
6、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)94.合理規(guī)定間接征收的例外9結(jié)語(yǔ)10參考文獻(xiàn)11IV一、間接征收概述(一)間接征收的概念征收可分為兩種類型:直接征收和間接征收。直接征收是指東道國(guó)依法強(qiáng)制轉(zhuǎn)移或完全剝奪投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)。在20世紀(jì)50年代末,伊朗政府采取大規(guī)模對(duì)外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)進(jìn)行管制的措施,這些措施雖然沒(méi)有剝奪外國(guó)投資者對(duì)其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán),但投資者實(shí)際上不能完全享有合法的私權(quán)利。 參見(jiàn)蔡從燕,李尊然:國(guó)際投資法上的間接征收問(wèn)題,法律出版社2015年版,第2頁(yè)。此后,這類東道國(guó)政府采取的使外國(guó)投資者的財(cái)產(chǎn)雖然仍歸投資者所有但實(shí)質(zhì)上歸于無(wú)用的措施或行為,被稱為間接征收。然而,學(xué)界至今仍未對(duì)間接征收進(jìn)行明確的定義,相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)
7、于各類法律文件中。最早提出間接征收的起草文件是1959年的保護(hù)私人海外投資草案 參見(jiàn)保護(hù)私人海外投資草案第三條規(guī)定,某締約國(guó)對(duì)另一締約國(guó)國(guó)民財(cái)產(chǎn)的直接或間接的征收,除非符合正當(dāng)法律程序,并且不違反其簽約時(shí)的相應(yīng)承諾同時(shí)不構(gòu)成歧視,并再給予相應(yīng)補(bǔ)償方可為之。該草案提出國(guó)家禁止以間接方式剝奪其財(cái)產(chǎn),但未具體說(shuō)明何種措施構(gòu)成間接剝奪私人財(cái)產(chǎn)。近代,1992美國(guó)、加拿大、墨西哥簽訂的北美自由貿(mào)易協(xié)定第1110條第一款規(guī)定,締約國(guó)不得對(duì)另一締約國(guó)投資者在其境內(nèi)的財(cái)產(chǎn)采取征收措施或者效果等同于征收的措施 參見(jiàn)北美自由貿(mào)易協(xié)定第1110條第一款:締約國(guó)不得對(duì)另一締約國(guó)國(guó)民的投資財(cái)產(chǎn)采取直接或間接的征收措施,
8、或采取結(jié)果與直接或間接征收相似的措施,/wiki/North_American_Free_Trade_Agreement,訪問(wèn)日期:2018年3月26日。而美國(guó)2012年BIT范本與加拿大2004年BIT范本除了對(duì)間接征收進(jìn)行解釋之外,還認(rèn)為界定間接征收應(yīng)根據(jù)個(gè)案進(jìn)行考慮并列舉了所需考慮的因素。與早期描述性的間接征收規(guī)定不同的是,新時(shí)期的BIT協(xié)定更準(zhǔn)確地規(guī)定了間接征收的定義,但確定間接征收定義仍是研究解決間接征收問(wèn)題的當(dāng)務(wù)之急。(二)間接征收法律問(wèn)題的產(chǎn)生原因由于間接征收糾紛案件通常涉及到多方利益沖突,因此成為國(guó)際投資的難點(diǎn)問(wèn)題。陳安教授認(rèn)為:“
9、間接征收涉及四種矛盾,包括發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家之間的矛盾,東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值選擇與非經(jīng)濟(jì)價(jià)值選擇之間的矛盾,東道國(guó)采取管制措施的公權(quán)力與外國(guó)投資者對(duì)其財(cái)產(chǎn)所享有的私權(quán)利之間的矛盾以及確定性法規(guī)與不確定性法規(guī)之間的矛盾 陳安,蔡從燕:國(guó)際投資法的新發(fā)展與中國(guó)雙邊投資的新實(shí)踐,復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版,第133-142頁(yè)?!痹诘谝唤M矛盾中,由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在遭遇間接征收糾紛時(shí)的立場(chǎng)也不一樣。發(fā)達(dá)國(guó)家具備優(yōu)越的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,有大量投資者出國(guó)尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì),因此在國(guó)際投資中通常是資本輸出國(guó),所以發(fā)達(dá)國(guó)家更注重保護(hù)投資者的利益。而發(fā)展中國(guó)家作為資本輸入方,既要吸引外資發(fā)展經(jīng)濟(jì)
10、,又要維護(hù)本國(guó)公共利益。因此更希望把間接征收的含義確定在合理范圍內(nèi),從而保證國(guó)家管理職能以及公權(quán)力的發(fā)揮。而第二組矛盾,由于以往的國(guó)際投資基本側(cè)重于純粹的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,東道國(guó)為了吸引外商投資,往往忽視非經(jīng)濟(jì)價(jià)值,造成環(huán)境污染、勞工保護(hù)問(wèn)題等。隨著可持續(xù)發(fā)展觀念的普及,越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家開(kāi)始重視非經(jīng)濟(jì)價(jià)值,因此,經(jīng)濟(jì)價(jià)值選擇與非經(jīng)濟(jì)價(jià)值選擇之間的紛爭(zhēng)成為一個(gè)長(zhǎng)期問(wèn)題。如何平衡外國(guó)投資者追求的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與東道國(guó)所維護(hù)的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值仍是值得深入研究的問(wèn)題。第三組矛盾,對(duì)國(guó)家而言,保護(hù)本國(guó)公共利益是國(guó)家的首要義務(wù)。東道國(guó)為吸引外商投資,往往在締結(jié)的國(guó)際投資條約中賦予投資者優(yōu)惠的政策條件,鮮少規(guī)定投資者所需承
11、擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。這就導(dǎo)致投資者以利益最大化為首要目標(biāo),并忽視公共利益。因此,如何協(xié)調(diào)東道國(guó)采取管制措施的公權(quán)力與外國(guó)投資者對(duì)其財(cái)產(chǎn)所享有的私權(quán)利是具有重要意義的。第四組矛盾是確定性法規(guī)與不確定性法規(guī)之間的矛盾。國(guó)際法律往往沒(méi)有統(tǒng)一的立法機(jī)構(gòu),且易受到政治因素的影響,其確定性不如國(guó)內(nèi)法。對(duì)于東道國(guó)來(lái)說(shuō),不明確的間接征收概念與規(guī)則,有利于國(guó)家行使管制權(quán),即使被投資者提起仲裁,也能以出于維護(hù)國(guó)家利益為由進(jìn)行抗辯。而對(duì)于外國(guó)投資者來(lái)說(shuō),不明確的間接征收概念與規(guī)則,有利于其進(jìn)行擴(kuò)大化解釋,追求利益最大化。由于間接征收概念方式的不確定性對(duì)東道國(guó)與外國(guó)投資者來(lái)說(shuō)均有一定利益,解決這個(gè)矛盾并非易事。二、間接征收
12、存在的主要問(wèn)題(一)間接征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題1.問(wèn)題間接征收的定義之所以不明確,很重要的一個(gè)原因就是認(rèn)定間接征收的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于在間接征收的具體案例中,各國(guó)際仲裁庭在裁量時(shí)都具有較大的自由裁量空間,這就極大的增加了裁決的不確定性。因此,采用何種理論認(rèn)定間接征收較為合理,仍存在較大爭(zhēng)議。2.學(xué)界觀點(diǎn)目前法學(xué)界關(guān)于間接征收認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要有以下三種觀點(diǎn):(1)效果標(biāo)準(zhǔn)效果標(biāo)準(zhǔn)是指通過(guò)評(píng)估投資者因東道國(guó)的管制措施而致使其財(cái)產(chǎn)遭受損失的程度大小來(lái)認(rèn)定是否構(gòu)成間接征收。依據(jù)效果標(biāo)準(zhǔn),只要東道國(guó)的管制措施令外國(guó)投資者的財(cái)產(chǎn)遭受損失或在實(shí)質(zhì)上歸于無(wú)用,則認(rèn)定構(gòu)成間接征收。這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的傾向性。即便東道國(guó)采
13、取的措施是為了保護(hù)本國(guó)環(huán)境或人權(quán),也因被認(rèn)定為間接征收而需要向外國(guó)投資者進(jìn)行賠償,極大損害東道國(guó)的利益。因此,大部分東道國(guó)都不愿意適用這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定間接征收。(2)目的標(biāo)準(zhǔn)目的標(biāo)準(zhǔn)與效果標(biāo)準(zhǔn)相反,是指若東道國(guó)采取措施的目的在于維護(hù)公共利益,不具有歧視性且程序合法,那么即使該項(xiàng)措施損害了外國(guó)投資者的利益,也不必進(jìn)行賠償。這一標(biāo)準(zhǔn)雖然維護(hù)了東道國(guó)的利益,然而相對(duì)于較為客觀可判的效果標(biāo)準(zhǔn),如何判斷東道國(guó)措施的目的是否出于維護(hù)公共利益,是一件非常主觀且難以判斷的事。因此,目的標(biāo)準(zhǔn)通常不能為外國(guó)投資者所接受。原因在于,東道國(guó)有可能借國(guó)家管理職能的正當(dāng)行使為由隨意損害外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)且無(wú)需賠償,顯然不利于保
14、護(hù)外國(guó)投資者對(duì)其財(cái)產(chǎn)的私權(quán)利,也違背了東道國(guó)吸引外資發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)的初衷。東道國(guó)有可能以此為據(jù)而以維護(hù)公共利益為由故意征收外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)。因此,目的標(biāo)準(zhǔn)也不是認(rèn)定間接征收的主流學(xué)說(shuō)。(3)比例原則從上文可見(jiàn),效果標(biāo)準(zhǔn)與目的標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際投資間接征收中互相抗衡而產(chǎn)生的兩種觀點(diǎn)。效果標(biāo)準(zhǔn)傾向于對(duì)間接征收的范圍進(jìn)行擴(kuò)大解釋,以此維護(hù)外國(guó)投資者利益。而目的標(biāo)準(zhǔn)則縮小了間接征收的范圍,以保護(hù)東道國(guó)的利益。這兩種標(biāo)準(zhǔn)均不夠公正客觀。于是又出現(xiàn)了一種新的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)比例原則。歐洲人權(quán)法院根據(jù)歐洲人權(quán)公約提煉出“比例原則”,即只要政府的管制措施是為了滿足公共利益的需要,且對(duì)個(gè)人所造成的損害是適
15、合的而非過(guò)重的,就不能被認(rèn)定為間接征收 參見(jiàn)徐崇利:利益平衡與對(duì)外資間接征收的認(rèn)定及補(bǔ)償,環(huán)球法律評(píng)論,2008年第6期,第32頁(yè)。因此,比例原則實(shí)際上是效果標(biāo)準(zhǔn)與目的標(biāo)準(zhǔn)的折中平衡。在認(rèn)定間接征收時(shí),應(yīng)全面考量該行為對(duì)外國(guó)投資者所產(chǎn)生的效果以及東道國(guó)實(shí)施該行為的目的,其本質(zhì)就是在外國(guó)投資者私權(quán)利保護(hù)以及東道國(guó)公權(quán)力實(shí)現(xiàn)之間尋找平衡點(diǎn)。筆者認(rèn)為,比例原則是認(rèn)定間接征收的一個(gè)較為合適的判定方法。(二)間接征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)1.問(wèn)題間接征收要獲得補(bǔ)償,前提是該征收行為合法。如果當(dāng)事人認(rèn)為征收行為不合法,則相關(guān)法律問(wèn)題就應(yīng)該由其他法律法規(guī)加以規(guī)制,而不屬于征收的范圍 參見(jiàn)彭岳:國(guó)際投資中的間接征收及其認(rèn)定
16、,復(fù)旦學(xué)報(bào),2009年第2期,第69頁(yè)。 在國(guó)際投資的間接征收案件中,要平衡東道國(guó)與外國(guó)投資者之間的利益,不僅要正確把握間接征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),而且在確定構(gòu)成間接征收之后,在間接征收的補(bǔ)償層面避免傾向外國(guó)投資者。2.學(xué)界觀點(diǎn)(1)全部賠償理論全部賠償理論主張“充分、及時(shí)、有效”的賠償標(biāo)準(zhǔn)。所謂“充分、及時(shí)、有效”的賠償標(biāo)準(zhǔn),“充分”是指賠償數(shù)額的確定,應(yīng)按照被征收財(cái)產(chǎn)總額當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值計(jì)算,包括繼續(xù)運(yùn)營(yíng)可期待獲得的收益。“及時(shí)”是指補(bǔ)償款的發(fā)放應(yīng)在征收時(shí)確定時(shí)間,并嚴(yán)格依照承諾的時(shí)間及時(shí)發(fā)放,不得推遲?!坝行А笔侵赴凑魇罩胀ㄐ惺袌?chǎng)的匯率支付可自由兌換的貨幣,且補(bǔ)償金額能不受限制的自由匯轉(zhuǎn)。全部賠
17、償理論的基礎(chǔ)是私有財(cái)產(chǎn)不可侵犯,其法律依據(jù)是尊重既得權(quán)原則Stephan W. Schill, “Tearing Down The Great Wall: The New Generation Investment Treaties of The People's Republic of China”, cardozo journal of international and comparative law,winter, 2007,p.106.。根據(jù)這一原則,實(shí)際上否定了國(guó)家征收權(quán),并把外國(guó)人私人財(cái)產(chǎn)永久化,這實(shí)際上是行不通的。實(shí)際上,在上世紀(jì)90年代以前,全部賠償理論是不被國(guó)際社會(huì)
18、所普遍接受的。但自90年代以來(lái),當(dāng)初不被接受的全部賠償理論正被越來(lái)越多國(guó)家作為間接征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參見(jiàn)陳安:國(guó)際投資法的新發(fā)展與中國(guó)雙邊投資條約的新實(shí)踐,復(fù)旦大學(xué)出版社2007 年版,第 2 頁(yè)。(2)部分賠償理論部分賠償理論是指在確定是否給予補(bǔ)償以及補(bǔ)償數(shù)額時(shí)綜合考慮東道國(guó)行為目的、東道國(guó)支付能力以及投資者所遭受的損害的一種賠償理論。此項(xiàng)賠償理論得到大部分發(fā)展中國(guó)家支持。此理論的依據(jù)之一是公平互利原則,要求補(bǔ)償裁決切合實(shí)際公平合理,既要考慮東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政府財(cái)力,也要考慮投資者因東道國(guó)的管制措施而切實(shí)遭受的損害。即使征收權(quán)是國(guó)家的一項(xiàng)正當(dāng)權(quán)力,但客觀上的確導(dǎo)致外國(guó)投資者的合法權(quán)益遭受損
19、失。只有對(duì)外國(guó)投資者的合法權(quán)益給予一定保障,才能吸引外國(guó)投資者到東道國(guó)進(jìn)行投資,否則就違背了東道國(guó)吸引外國(guó)投資以發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)的初衷。部分賠償理論的另一根據(jù)是國(guó)際合作共謀發(fā)展原則。該原則要求各國(guó)貿(mào)易合作,從而形成公平合理的國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系。也就是說(shuō)在處理間接征收糾紛時(shí),一方面需要綜合考慮東道國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、征收補(bǔ)償可能會(huì)給東道國(guó)帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)、東道國(guó)與他國(guó)進(jìn)一步合作發(fā)展的需求等因素,而不能單純地追求“充分、及時(shí)、有效”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另一方面,東道國(guó)應(yīng)考慮到外國(guó)投資者因征收而遭受的損失以及日后雙方繼續(xù)合作的需要,對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。在全球化趨勢(shì)日漸明顯的背景下,對(duì)間接征收給予適當(dāng)補(bǔ)償才有利于各國(guó)健
20、康友好的經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展。因此,征收補(bǔ)償應(yīng)考慮到東道國(guó)國(guó)情,如國(guó)家利益、財(cái)政賠付能力、雙方政治經(jīng)濟(jì)歷史關(guān)系,根據(jù)具體情況確定補(bǔ)償數(shù)額和方式。(3)不予賠償理論不予賠償理論認(rèn)為,東道國(guó)并沒(méi)有對(duì)被征收財(cái)產(chǎn)的外國(guó)投資者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆ǘx務(wù),因此不需要給予補(bǔ)償。認(rèn)可這些理論的國(guó)家多為前蘇聯(lián)、東歐及拉美國(guó)家。他們認(rèn)為,國(guó)際法中并未規(guī)定東道國(guó)征收外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)后必須給予補(bǔ)償,因此,是否給予補(bǔ)償應(yīng)該由東道國(guó)國(guó)內(nèi)法決定。只有國(guó)內(nèi)法能夠調(diào)整所有權(quán)的取得、喪失、轉(zhuǎn)讓等相關(guān)問(wèn)題,因此外國(guó)人財(cái)產(chǎn)也應(yīng)由國(guó)內(nèi)法進(jìn)行調(diào)整。其理論根據(jù)是國(guó)家主權(quán)原則。部分國(guó)家甚至根據(jù)國(guó)家自然資源永久主權(quán)原則,要求一些外國(guó)公司返還其在資本主義侵略時(shí)期
21、所奪取的自然資源,從而維護(hù)主權(quán)權(quán)利,因此不必給予補(bǔ)償。不予賠償理論的另一根據(jù)是國(guó)民待遇原則,即一國(guó)以對(duì)待本國(guó)國(guó)民之同樣方式對(duì)待外國(guó)國(guó)民,即外國(guó)人與本國(guó)人享有同等的待遇。如果一國(guó)財(cái)產(chǎn)被國(guó)家依法征收并不能獲得補(bǔ)償,那么外國(guó)投資者也不應(yīng)是例外。然而,主權(quán)原則應(yīng)如何解釋,一國(guó)行使主權(quán)是否完全不受任何限制?如果國(guó)家自愿簽訂的國(guó)際條約約定承擔(dān)征收后的補(bǔ)償責(zé)任,是否應(yīng)受條約約束?筆者認(rèn)為,國(guó)家應(yīng)當(dāng)履行其自愿簽訂的國(guó)際條約中所承諾的義務(wù)。若是東道國(guó)在條約中承諾對(duì)征收進(jìn)行補(bǔ)償,那么東道國(guó)就應(yīng)該給予被征收投資者補(bǔ)償。因此,完全不予賠償理論鮮少有國(guó)家采用。綜上,對(duì)于間接征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),我們可以分析得出,全部賠償理論
22、完全否定了征收權(quán),明顯傾向于維護(hù)發(fā)達(dá)國(guó)家的利益,因此,發(fā)展中國(guó)家應(yīng)支持部分補(bǔ)償理論,綜合考量東道國(guó)與投資者的利益來(lái)確定補(bǔ)償?shù)臄?shù)額與方式。三、國(guó)際投資間接征收的法律實(shí)踐(一)間接征收的條約法實(shí)踐1.雙邊投資條約(1)美國(guó)BIT美國(guó)2012年雙邊投資協(xié)定示范文本表明,美國(guó)可以恢復(fù)與中國(guó)、印度等國(guó)的BIT談判,同時(shí)體現(xiàn)了美國(guó)政府在公共利益管理權(quán)和保護(hù)投資者利益上的平衡參見(jiàn)季燁:中國(guó)雙邊投資條約政策與定位的實(shí)證分析,國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊2009 年第 16(3)期,第53 頁(yè)。相較于前幾個(gè)文本,新版本對(duì)東道國(guó)利益的保護(hù)更為全面。新的BIT范本第6條第1款規(guī)定了間接征收的含義,即為成員方的一項(xiàng)或一系列措施,雖
23、然未導(dǎo)致投資者財(cái)產(chǎn)被正式轉(zhuǎn)移或剝奪,但從效果上看具有類似影響。對(duì)于間接征收的認(rèn)定,涉及的需調(diào)查因素有:政府行為對(duì)投資者經(jīng)營(yíng)的影響,是否造成損害;政府行為是否對(duì)投資者獲得可期待收益形成阻礙。部分管制措施出于維護(hù)公共利益和國(guó)家安全,不構(gòu)成間接征收參見(jiàn):美國(guó)2012年BIT范本第4條。(2)印度BIT印度BIT范本對(duì)直接征收與間接征收沒(méi)有進(jìn)行區(qū)分,但對(duì)間接征收的定義做了明確規(guī)定:間接征收相較直接征收,其在措施上還包括其他令外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)實(shí)際上歸于無(wú)用的措施。其中第5條第1款規(guī)定,征收程序必須公開(kāi)透明,并符合公平公正原則。范本第12條規(guī)定,如果是為了保護(hù)本國(guó)重大安全利益,政府有權(quán)在確實(shí)緊急的情況下,采
24、取征收行為參見(jiàn)王海浪:落后是超前?論中國(guó)對(duì) ICSID 管轄權(quán)的同意,國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊2006年第 13 卷第 1 期,第 161 頁(yè)。(3)加拿大BIT加拿大的BIT范本對(duì)于征收補(bǔ)償規(guī)則制定了更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),并專門對(duì)例外情況進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)于間接征收被不恰當(dāng)?shù)臄U(kuò)大解釋,加拿大政府也對(duì)此進(jìn)行更為嚴(yán)格的限制。如:間接征收在解釋上限制,締約一方采取的令投資者利益受到損害的行為并不能等同于間接征收;而東道國(guó)出于維護(hù)公共利益的需要而采取的非歧視性管制措施也不能被認(rèn)定為間接征收。(4)評(píng)析雙邊投資條約的簽訂,往往反映了不同國(guó)家之間的利益矛盾,而這些矛盾經(jīng)常通過(guò)簽訂的BIT顯現(xiàn)出來(lái)。BIT中的相關(guān)規(guī)定,是發(fā)達(dá)
25、國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家博弈的結(jié)果,是國(guó)際投資發(fā)展的重要推動(dòng)力量。發(fā)達(dá)國(guó)家既要為本國(guó)投資者提供投資機(jī)遇,又要保護(hù)投資者利益;而發(fā)展中國(guó)家則需要在吸引外資的同時(shí)維護(hù)本國(guó)公共利益,BIT則是雙方為達(dá)到利益平衡協(xié)商而來(lái)的成果。2.區(qū)域性投資協(xié)定北美自由貿(mào)易協(xié)定美國(guó)、加拿大、墨西哥三國(guó)在1992年簽署的北美自由貿(mào)易協(xié)定(簡(jiǎn)稱NAFTA)在第1110條第1項(xiàng)規(guī)定,成員國(guó)不得以間接征收或者其他具有類似效果的手段剝奪其他成員國(guó)投資者的投資財(cái)產(chǎn),除非該措施是出于維護(hù)公共利益的需要、程序合法且不針對(duì)特定投資者 參見(jiàn)北美自由貿(mào)易協(xié)定,第1110條第1項(xiàng)規(guī)定:“成員國(guó)對(duì)于其他成員國(guó)在其境內(nèi)的投資不得以間接征收或其他類似手段
26、直接轉(zhuǎn)化其投資財(cái)產(chǎn),例外情形必須滿足如下條件:1)基于公共目的;2)在非歧視原則;3)符合正當(dāng)法律程序和第1105條第1-6項(xiàng)的規(guī)定 。”/wiki/North_American_Free_Trade_Agreement,訪問(wèn)日期:2018年3月26日。NAFTA將征收分為三類,且每一種征收都要求征收理由與程序合法,但協(xié)定未解釋說(shuō)明何為符合法定情形的征收。可以說(shuō),NAFTA是美國(guó)BIT和加拿大BIT的延續(xù),因?yàn)閮烧叨颊J(rèn)為當(dāng)征收符合三項(xiàng)條件時(shí)就能對(duì)外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收,更多的體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家的意志。(二)間接征收的仲裁及司法實(shí)踐1.案件基本情況NAF
27、TA曾就Metalclad Corp. v. United Mexican States案Metalclad Corp. v. United Mexican States, NAFTA Case No. ARB (AF)/97/1, 21 Award of Aug 30, 2000, 40 1.L.M. 47, 49, 73-97.作出認(rèn)定墨西哥政府的管制行為構(gòu)成間接征收的裁決。仲裁庭認(rèn)為,當(dāng)?shù)卣芙^頒發(fā)許可,導(dǎo)致Metalclad公司在此次投資中損失慘重。即使當(dāng)?shù)卣墓苤拼胧┠康脑谟诒Wo(hù)公共利益,其行為實(shí)質(zhì)上仍對(duì)投資者利益造成了損害,因此仍然構(gòu)成間接征收Metalclad Corp. v
28、. United Mexican States, para 103.??梢?jiàn),NAFTA在此案中對(duì)于間接征收的認(rèn)定采用的是效果標(biāo)準(zhǔn)。與之相似的是ICSID裁決的Tecmed v. Mexico案。由于Tecmed公司的經(jīng)營(yíng)可能污染當(dāng)?shù)丨h(huán)境,墨西哥政府拒絕為該公司更新許可證。ICSID在裁決中運(yùn)用了比例原則,支持原告的訴求,駁回了墨西哥政府認(rèn)為該管制措施是國(guó)家主權(quán)的正當(dāng)行使的主張Tecmed v. Mexico, ICSID Case No. ARB (AF)/00/2, May 29, 2003 CASE NO.ARB (AF)/00/2, para.119.。而歐洲人權(quán)法院審理的Pine Va
29、lley v. Ireland案,在認(rèn)定間接征收時(shí)則采用了目的標(biāo)準(zhǔn)。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為愛(ài)爾蘭政府拒絕原告申請(qǐng)令原告遭受了一定商業(yè)風(fēng)險(xiǎn),但此種商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是合理存在的,原告應(yīng)當(dāng)有能力預(yù)見(jiàn),故認(rèn)定愛(ài)爾蘭政府的行為并未構(gòu)成間接征收。2.案件評(píng)析從上述的三個(gè)案件可知,仲裁機(jī)構(gòu)在審理過(guò)程中會(huì)根據(jù)具體案件情況決定適用何種標(biāo)準(zhǔn),而不同仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)適用何種標(biāo)準(zhǔn)也有各自的傾向。NAFTA在上述該案中,認(rèn)為墨西哥政府的管制措施確實(shí)損害外國(guó)投資者對(duì)財(cái)產(chǎn)或可期待經(jīng)濟(jì)利益的全部或?qū)嵸|(zhì)部分的效果,即使墨西哥政府主張其行為目的是保護(hù)公共利益,由于NAFTA采用的是效果標(biāo)準(zhǔn),其判斷標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)際效果而非政府動(dòng)機(jī),故認(rèn)定墨西哥政府的管制措
30、施構(gòu)成間接征收。而對(duì)于類似的案件,ICSID雖然裁決墨西哥政府的行為構(gòu)成間接征收,并給予投資者補(bǔ)償550萬(wàn)美元,但其認(rèn)定是否構(gòu)成間接征收及補(bǔ)償額的確定采用的是比例原則。ICSID綜合考慮東道國(guó)采取該措施的動(dòng)機(jī)、投資者對(duì)東道國(guó)征收行為是否有預(yù)見(jiàn)可能和對(duì)投資收益的合法期待、投資者財(cái)產(chǎn)利益的受損害程度以及其他一些案件的客觀情況,從而平衡東道國(guó)國(guó)家主權(quán)的行使與投資者私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。歐洲人權(quán)法院對(duì)上述案件的審理中,將政府對(duì)公司土地使用的管制視為合理存在的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。其判決更傾向于保護(hù)東道國(guó)利益,認(rèn)為若是符合公共利益,具有合理性與正當(dāng)性,則不夠構(gòu)成間接征收??梢?jiàn),歐洲人權(quán)法院在此案認(rèn)定間接征收采用的是目的標(biāo)
31、準(zhǔn)。Metalclad案的裁決,不考慮東道國(guó)的征收目的,過(guò)分強(qiáng)調(diào)保護(hù)外國(guó)投資者的利益。而Pine Valley案的判決則過(guò)于強(qiáng)調(diào)保護(hù)東道國(guó)的公共利益,未考慮到外國(guó)投資者因此遭受的損失。筆者認(rèn)為,Tecmed案的裁決兼顧投資者因征收行為所受到的損害及東道國(guó)行為的目的,運(yùn)用比例原則作出一個(gè)平衡公共利益與私人利益的裁決,具有較強(qiáng)的借鑒意義。四、我國(guó)間接征收制度現(xiàn)狀及完善建議(一)現(xiàn)狀據(jù)2017世界投資報(bào)告數(shù)據(jù)顯示,中國(guó)對(duì)外投資額增長(zhǎng)迅猛,已成為投資大國(guó)參見(jiàn)聯(lián)合國(guó)2017世界投資報(bào)告,中國(guó)2016年對(duì)外投資飆升44%,達(dá)到1830億美元,中國(guó)在此報(bào)告中首次成為全球第二大對(duì)外投資國(guó), 訪問(wèn)日期:2018
32、年3月1日??梢?jiàn),如今中國(guó)在國(guó)際投資中逐漸從資本輸入國(guó)身份轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本輸入國(guó)與資本輸出國(guó)的雙重身份。因此有必要制定一個(gè)符合我國(guó)國(guó)情并爭(zhēng)取我國(guó)利益最大化的解決方案來(lái)界定間接征收。1.國(guó)內(nèi)立法目前國(guó)內(nèi)對(duì)于征收已有一定立法,但對(duì)于間接征收還沒(méi)有相關(guān)的直接規(guī)定。我國(guó)對(duì)外資進(jìn)行征收的相關(guān)規(guī)定目前可見(jiàn)于中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法第5條中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法(1979年通過(guò))第5條規(guī)定:“國(guó)家對(duì)外資企業(yè)不實(shí)行國(guó)有化和征收;在特殊情況下,根據(jù)社會(huì)公共利益的需要,對(duì)外資企業(yè)可以依照法律程序?qū)嵭姓魇眨⒔o予相應(yīng)的補(bǔ)償?!薄⒅腥A人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法第 2 條 3 款同上法,第 2 條 3 款規(guī)定:“國(guó)家對(duì)合營(yíng)
33、企業(yè)不實(shí)行國(guó)有化和征收;在特殊情況下,根據(jù)社會(huì)公共利益的需要,對(duì)合營(yíng)企業(yè)可以依照法律程序?qū)嵭姓魇眨⒔o予相應(yīng)的補(bǔ)償?!?。從上述條文可知,我國(guó)對(duì)外國(guó)投資者在我國(guó)的資產(chǎn)實(shí)行征收屬于特殊情況,需要特定條件才會(huì)采取,并且對(duì)征收將給予相應(yīng)補(bǔ)償。而我國(guó)憲法第 10 條憲法(1982年通過(guò))第 10 條規(guī)定,“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。、憲法第 13 條同上法,第 13 條規(guī)定:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?!?,均規(guī)定國(guó)家為了公
34、共利益需要均可對(duì)公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收并給予補(bǔ)償,但這些一般被認(rèn)為是關(guān)于直接征收的規(guī)定。筆者認(rèn)為,要盡快在國(guó)內(nèi)法中制定有關(guān)間接征收的法規(guī),特別是明確間接征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。只有將間接征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確定下來(lái),才能就間接征收的其他問(wèn)題開(kāi)展研究。2.國(guó)際條約(1)中國(guó)-新西蘭FTA中國(guó)-新西蘭FTA是中國(guó)第一次明確規(guī)定比例原則的投資條約。該規(guī)定為間接征收的認(rèn)定增加了兩個(gè)限制條件:嚴(yán)重性或持續(xù)時(shí)間以及比例原則參見(jiàn)中國(guó)-新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定規(guī)定:“構(gòu)成間接征收,政府剝奪投資者財(cái)產(chǎn)的行為必須是嚴(yán)重的或無(wú)期限的,且與公共目的不相稱,”。中國(guó)-新西蘭FTA規(guī)定了以下兩種行為會(huì)被認(rèn)定為間接征收。一是該行為在效果上具有歧視性
35、。二是該行為違反了投資者對(duì)政府書(shū)面承諾的可期待性同上,“違反政府對(duì)事前向投資者所做的具有約束力的書(shū)面承諾,無(wú)論此種承諾是通過(guò)協(xié)議、許可還是其他法律文件做出的”。這項(xiàng)規(guī)定解釋了何為合理的投資期待,并指出合理期待與商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)別,認(rèn)為合理期待的依據(jù)是特定的書(shū)面承諾。(2)中國(guó)-印度BIT2006年締結(jié)的中國(guó)-印度BIT是中國(guó)第一個(gè)明確規(guī)定間接征收的含義及認(rèn)定的投資條約。中國(guó)-印度BIT第5條第1款規(guī)定,只有出于公共目的,且非歧視并給予補(bǔ)償,締約國(guó)投資者的資產(chǎn)才能被資產(chǎn)所在的另一締約國(guó)采取征收或其他效果類似于征收的管制措施參見(jiàn)中國(guó)-印度BIT第5條第1款規(guī)定:“除非為了公共目的、遵循非歧視原則,并給
36、予公平與公正補(bǔ)償,在締約另一方領(lǐng)土內(nèi)的來(lái)自任何締約方之投資者的投資不得被該締約國(guó)的另一方實(shí)施國(guó)有化或征收,或被采取與國(guó)有化或征收具有等同效果的措施?!?。兩國(guó)簽訂議定書(shū),對(duì)上述條款進(jìn)行了解釋。明確除了直接征收外,還存在著只對(duì)投資者的收益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害的間接征收,并規(guī)定認(rèn)定間接征收采用“個(gè)案考案”原則,給日后裁決機(jī)構(gòu)預(yù)留了較大自由裁量空間。(3)中國(guó)-加拿大BIT2012年簽署的中國(guó)-加拿大BIT更加詳細(xì)地規(guī)定了間接征收認(rèn)定的例外情況。它主要通過(guò)列舉法對(duì)例外條款中的“極少數(shù)情況”進(jìn)行規(guī)定。例如,如果政府采取的維護(hù)本國(guó)公共利益的行為被認(rèn)定為間接征收,那其造成的后果必須是相當(dāng)嚴(yán)重的參見(jiàn)中國(guó)-加拿大雙邊
37、投資協(xié)定,“例如一項(xiàng)措施或一系列措施從目標(biāo)來(lái)看相當(dāng)嚴(yán)重,以至于這些措施不能認(rèn)為以善意方式采取適用”,。但對(duì)于判定嚴(yán)重程度的標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有進(jìn)行說(shuō)明。(二)完善我國(guó)間接征收規(guī)則的建議1.明確間接征收的定義和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)中印BIT中關(guān)于間接征收的定義是比較具體的,筆者認(rèn)為,我國(guó)在進(jìn)行間接征收的相關(guān)立法時(shí),既要對(duì)間接征收的概念進(jìn)行明確定義,也要列舉一些可以采取間接征收的例外情況。如間接征收是指政府的管制措施導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)所有人對(duì)其財(cái)產(chǎn)的使用、收益等權(quán)利被剝奪或受到限制或者財(cái)產(chǎn)在法律上仍歸財(cái)產(chǎn)所有人所有但實(shí)際上歸于無(wú)用。但國(guó)家出于維護(hù)公共利益的需要而采取的合法管制措施,不構(gòu)成間接征收。同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)際條約以及各國(guó)相
38、關(guān)法規(guī)的即時(shí)關(guān)注,結(jié)合國(guó)際投資的發(fā)展態(tài)勢(shì),深入開(kāi)展對(duì)相關(guān)定義、標(biāo)準(zhǔn)的研究,適時(shí)對(duì)條約進(jìn)行修訂。2.明確公共利益的范圍公共利益作為判斷間接征收的一個(gè)重要因素,之所以備受爭(zhēng)議,原因在于公共利益本身屬于抽象概念,難以進(jìn)行客觀判斷分類。我國(guó)目前在國(guó)際條約中對(duì)間接征收的概念采用概括性描述,所描述的范圍較為寬泛,在遭遇投資糾紛時(shí)易被擴(kuò)大解釋,不利于維護(hù)我國(guó)公共利益。故我國(guó)可考慮同時(shí)利用理論概括原則與列舉羅列原則來(lái)進(jìn)行補(bǔ)充,以做到對(duì)公共利益的事前明確界定。3.明確間接征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中國(guó)的投資條約應(yīng)對(duì)間接征收進(jìn)行合法與非法兩種區(qū)分,以適用不同的擔(dān)責(zé)方式。對(duì)于出于維護(hù)公共利益目的而且征收措施符合法律規(guī)定,不針對(duì)特定投資者的征收行為,應(yīng)認(rèn)定為合法的間接征收。對(duì)于這一類行為,不構(gòu)成間接征收的無(wú)需支付任何補(bǔ)償。構(gòu)成合法間接征收的應(yīng)根據(jù)締約雙方簽訂的投資條約確定應(yīng)支付賠償數(shù)額。而非法的間接征收,因由起非法行為,故應(yīng)支付補(bǔ)償比受到影響的財(cái)產(chǎn)恢復(fù)原狀費(fèi)用更為嚴(yán)格的賠償責(zé)任而非補(bǔ)償責(zé)任。4.合理規(guī)定間接征收的例外我國(guó)在簽訂對(duì)外投資的條
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