公共政策執(zhí)行的制約因素分析公共管理專業(yè)

1、目 錄摘要3關(guān)鍵詞3一、公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀及影響因素4（一）公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀4（二）影響公共政策有效執(zhí)行的諸多因素4二、公共政策執(zhí)行中存在的問題5（一）執(zhí)行體制中的問題52.1.1政府管理機(jī)構(gòu)臃腫52.1.2執(zhí)行人員的積極性不高5（二）執(zhí)行過程中的問題52.2.1執(zhí)行手段不科學(xué)52.2.2執(zhí)行效率低6（三）執(zhí)行評價中的問題62.3.1評價標(biāo)準(zhǔn)模糊62.3.2評價結(jié)果權(quán)威性不高6三、原因分析6（一）造成執(zhí)行體制問題的原因63.1.1執(zhí)行主體單一化63.1.2執(zhí)行權(quán)過度束縛7（二）造成執(zhí)行過程問題的原因73.2.1執(zhí)行人員思想僵化73.2.2機(jī)械執(zhí)行問題依然存在73.2.3執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的偏差較大73.2

2、.4監(jiān)控機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性8四、對策及建議8（一）完善政策體制84.1.1擴(kuò)大公共政策執(zhí)行主體的范圍84.1.2轉(zhuǎn)變政府職能8（二）塑造能動執(zhí)行主體84.2.1提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)94.2.2提高執(zhí)行人員的能動性9（三）完善政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制94.3.1強(qiáng)化政策執(zhí)行責(zé)任94.3.2保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位9五、總結(jié)10參考文獻(xiàn)：11致謝。11公共政策執(zhí)行的制約因素分析摘要：公共政策執(zhí)行研究是現(xiàn)在的一門熱門研究科目，很多外國的學(xué)者對我國的公共執(zhí)行現(xiàn)狀進(jìn)行了研究，雖然有些觀點(diǎn)頗有偏頗，但是對我們研究仍有很強(qiáng)的參考價值。自改革開放以來，在公共政策執(zhí)行領(lǐng)域，我國開始了新的發(fā)展，公共政策的執(zhí)行力大大增強(qiáng)，

3、但是同時也面臨著諸多問題。本文將從公共政策執(zhí)行的現(xiàn)狀和影響因素及對策方面進(jìn)行淺析。關(guān)鍵詞： 公共政策執(zhí)行；執(zhí)行主體；政府職能一、公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀及影響因素（一）公共政策執(zhí)行現(xiàn)狀所謂公共政策制定，指從發(fā)現(xiàn)問題到政策方案出臺的一系列功能活動過程。理想的公共政策制定（公共決策）過程包含問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計、效果預(yù)測和方案抉擇等五個相互關(guān)聯(lián)又相互區(qū)別的環(huán)節(jié)。 王麗忠、劉振宇：中國公共政策制定的合理性路徑探求J.韶關(guān)學(xué)院學(xué)報，2009(4)。改革開放以來，我國的各項(xiàng)事業(yè)得到了飛速的發(fā)展，人民生活水平不斷提高。這些成績的背后和公共政策執(zhí)行情況是分不開的，客觀分析來看，公共政策執(zhí)行大范圍內(nèi)還是得到了

4、貫徹落實(shí)，但是不可否認(rèn)執(zhí)行力薄弱的問題依然比較突出，尤其是執(zhí)行方式簡單，執(zhí)行走樣，執(zhí)行手段單一等諸多不到位的地方，這些問題的存在很大程度上影響了執(zhí)行的效率，造成了社會資源和人力資源的浪費(fèi)，損害了公共利益和社會利益。（二）影響公共政策有效執(zhí)行的諸多因素公共政策的落實(shí)需要有效的執(zhí)行，關(guān)系公共政策有效執(zhí)行的因素包涵多種以下幾種。一是公共政策自身存在著其制約因素。作為一種政策因素，政策的科學(xué)性是不是得到有效驗(yàn)證這一點(diǎn)非常重要，如果政策缺乏科學(xué)性就很難得到有效執(zhí)行。政策的制定過程中非政府組織和公眾對政策的參與度和關(guān)注度，對政策能否落實(shí)起了很大的作用。如果缺少了公眾的參與，公眾對政策抱著“事不關(guān)己高高掛起

5、”的態(tài)度，部門抱著“上有政策，下有對策”的心理就很容易導(dǎo)致政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差。二是政策執(zhí)行者的決策水平。政策執(zhí)行者自身的決策水平很大程度上影響食欲政策的執(zhí)行力度。很多部門決策者存在小團(tuán)體主義的現(xiàn)象，往往更多的考慮單位的自身利益，忽略了群眾的公共利益，對自身有利的就執(zhí)行，沒利的就變通，難執(zhí)行的就拖延等待。上述種種問題都導(dǎo)致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)了嚴(yán)重問題，政策出臺部門最終設(shè)想的目標(biāo)無法達(dá)到。三是政策接收部門溝通不健全。在信息論中指出，信息被視為客觀世界的第三大要素，就是說世界由物質(zhì)、能量和信息組成，除了物質(zhì)和能量處于第三位的就是信息。如果信息傳遞過程中出現(xiàn)斷層，部門和部門之間溝通出現(xiàn)問題，政策的

6、執(zhí)行主體在執(zhí)行政策中往往會通過道聽途說來了解，很多決策者自身對政策一知半解，最終導(dǎo)致信息不能正確的傳遞，信息傳遞沒有了正確的路徑，政策執(zhí)行就會出現(xiàn)嚴(yán)重的偏差。在理論界國內(nèi)外很多專家有很多觀點(diǎn)，其中有代表性的觀點(diǎn)之一是美國政治學(xué)家林德布洛姆的觀點(diǎn)。為什么會出現(xiàn)公共政策變樣的現(xiàn)象呢？美國政治學(xué)家林德布洛姆認(rèn)為，造成這種情況的原因是：（1）公共政策的界定不夠明確.；（2）選用標(biāo)準(zhǔn)相互沖突；（3）誘因失敗（這些誘因有獎金，升遷，聲望等，還有責(zé)任，被處罰者的賄賂，人情等）；（4）沖突的指令，如接受數(shù)個工作指令；（5）行政人員的、部門的能力有限；（6）行政資源不足。針對這些原因，他認(rèn)為要糾正這些公共政策執(zhí)

7、行中的扭曲現(xiàn)象，就要：（1）行政執(zhí)行人員更多地介入公共政策制定過程；（2）公共政策執(zhí)行記錄制度的確立；（3）動用行政決策；（4）確立責(zé)任制度對執(zhí)行人員進(jìn)行必要的約束。參閱孟慶瑞：公共政策實(shí)施過程中的若干問題探析J .理論與現(xiàn)代化，2005(4)。這里邊很多觀點(diǎn)對指導(dǎo)我們認(rèn)識政策執(zhí)行過程有很好的借鑒意義。二、公共政策執(zhí)行中存在的問題（一）執(zhí)行體制中的問題2.1.1政府管理機(jī)構(gòu)臃腫政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和其他社會組織一樣，都有尋求生存和自我擴(kuò)張的本性，哪怕是再無事可做也會尋求生存。當(dāng)前，經(jīng)過了一系列的改革，行政管理機(jī)構(gòu)精簡了很多。但是機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象卻依然存在，由于人員安置問題等深層次的原因制約了

8、機(jī)構(gòu)的精簡。要完全實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)精簡和人員精簡依然困難重重，這在一定程度上導(dǎo)致了效率不高，在執(zhí)行過程中對政策的執(zhí)行存在應(yīng)付現(xiàn)象。2.1.2執(zhí)行人員的積極性不高政策在執(zhí)行過程中人的因素也起了很大的作用，政策執(zhí)行人員的素質(zhì)是關(guān)鍵的一個方面。如果工作人員自身是德才兼?zhèn)涞?，就擁有了好的人力方面的資源，能夠較好的執(zhí)行公共政策。但是由于機(jī)構(gòu)設(shè)置自身存在一些缺陷，很多工作人員理論水平、職業(yè)道德都有待提高。決策執(zhí)行者在政策執(zhí)行的過程中，存在被動應(yīng)付的問題，不愿執(zhí)行，執(zhí)行不到位等問題時有發(fā)生。（二）執(zhí)行過程中的問題 2.2.1執(zhí)行手段不科學(xué)政策能不能發(fā)揮其影響力關(guān)鍵在于政策執(zhí)行到位不到位，在政策上傳下達(dá)的過程中，執(zhí)行

9、者會用什么樣的方式去執(zhí)行，是廣泛征求意見抓好落實(shí)，還是照本宣科走形式主義，緊緊是做樣子走過場，滿足于表面文章。目前在政策執(zhí)行過程中存在的一個顯著問題是執(zhí)行的手段不科學(xué)。公共政策的執(zhí)行手段包括：政治、經(jīng)濟(jì)、法律和思想誘導(dǎo)，但是由于客觀和主觀因素的共同作用，執(zhí)行手段在協(xié)調(diào)性，靈活性、有序性、時效性等方面都有偏差，這些因素的存在直接影響了決策的執(zhí)行力。2.2.2執(zhí)行效率低效率是一個永恒的話題，任何政策離開了效率，無限蔓延的話就失去了價值。在政策的執(zhí)行過程中，由于人員素質(zhì)，機(jī)構(gòu)設(shè)置等因素的影響，面對政策不能很好的上傳下達(dá)，即使上傳下達(dá)了面對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的種種困難，采取保守戰(zhàn)略，固步自封，滿足于現(xiàn)

10、狀，對于新政策新方向不愿意去想辦法解決問題，習(xí)慣于用慣性思維解決問題，導(dǎo)致了政策及時出臺了但是遲遲得不到實(shí)現(xiàn)。同時有的時候新政策觸犯了一部分人的利益，為了不引起這部分人的反抗，采取當(dāng)老好人的方式。有的時候習(xí)慣于做表面文章，只是簡單做了動員或者發(fā)發(fā)文，缺乏具體的執(zhí)行環(huán)節(jié)。（三）執(zhí)行評價中的問題 2.3.1評價標(biāo)準(zhǔn)模糊在政策的執(zhí)行過程中，由于政策本身存在一定的彈性，需要最終實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。政策執(zhí)行后，執(zhí)行效果達(dá)到什么樣的程度沒有事后的評估標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行效果如何需要公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)，完善的標(biāo)準(zhǔn)可以全面的分析政策執(zhí)行效果和綜合效益，是一種有效的手段和方式。但是目前我國的公共政策評估體系還不夠健

11、全，沒有一條科學(xué)的評估機(jī)制，評估主體對評估本身存在消極不主動問題，評估方案中個人化、小集體化色彩嚴(yán)重。2.3.2評價結(jié)果權(quán)威性不高政策評估是將事實(shí)和價值有效整合的系統(tǒng)化分析模式。但是評估過程中由于政策目標(biāo)不確定性，導(dǎo)致評估結(jié)果出現(xiàn)偏差。評估結(jié)果不能發(fā)揮出應(yīng)有的作用。在政策執(zhí)行后，有些沒有達(dá)到預(yù)期效果，在這種情況下政策有關(guān)主體人員出于自身利益的需要，甚至抵制評估，政策評估系統(tǒng)的不完整性，評估者的經(jīng)費(fèi)有限等種種原因制約著評估的效果，最終導(dǎo)致評估的權(quán)威性不高。三、原因分析（一）造成執(zhí)行體制問題的原因 3.1.1執(zhí)行主體單一化傳統(tǒng)意義上來說，公共政策執(zhí)行的主體主要是各級政府機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)所在的工作人員

12、。對于非政府機(jī)關(guān)和公眾而言，參與政策執(zhí)行的機(jī)會非常少，但是隨著社會的發(fā)現(xiàn)，政策執(zhí)行所涉及的范圍越來越廣，單靠政府自身的主體地位難以滿足社會的需要。在這種情況下，如何讓公眾和非政府機(jī)構(gòu)參與到政策執(zhí)行中值得進(jìn)一步探討。執(zhí)政主體多元化是未來的一種必然，多方參與可以進(jìn)一步的減少執(zhí)政成本，提高各方的積極性，執(zhí)政效率和結(jié)果也會得到提高。 3.1.2執(zhí)行權(quán)過度束縛由于執(zhí)行權(quán)掌握在決策者手中，決策者在執(zhí)行政策的過程中難免受自身影響，尤其是當(dāng)前社會變革快，外界影響因素多，權(quán)力掌握者如果不能正確認(rèn)識及處理好權(quán)力的關(guān)系容易出現(xiàn)問題。容易出現(xiàn)權(quán)力的過度集中，導(dǎo)致決策權(quán)由一部分人說了算，沒有集思廣益，束縛了執(zhí)行的廣度，

13、影響了執(zhí)行權(quán)的力度。在執(zhí)行過程中，固有的體制和機(jī)制都決定了執(zhí)行的方式和模式，沒有更加靈活的執(zhí)行機(jī)制，出現(xiàn)了機(jī)械執(zhí)行的問題。（二）造成執(zhí)行過程問題的原因 3.2.1執(zhí)行人員思想僵化執(zhí)行人員的政治素質(zhì)和思想素質(zhì)很大程度上影響了執(zhí)行的力度。鄧小平同志曾經(jīng)說過，“一個黨，一個國家，一個民族，如果一切從本本出發(fā)，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前進(jìn)，它的生機(jī)就停止了，就要亡黨亡國”。在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行人員滿足于用老辦法、老思維、老方式去解決問題，缺乏敢為人先的創(chuàng)新意識和不懂得或者不愿意用發(fā)展的觀點(diǎn)去解決問題，不懂得用新觀點(diǎn)、新方法去思考問題，習(xí)慣用慣性思維去執(zhí)行政策，沒有與時代精神相結(jié)合。 3.2.2

14、機(jī)械執(zhí)行問題依然存在有學(xué)者指出：機(jī)械執(zhí)行在我國主要是指有的地方政府和干部沒有領(lǐng)會和理解中央政策和上級命令的要義、精髓，也沒有與本單位、本部門、本地區(qū)、本行業(yè)的實(shí)際情況很好地結(jié)合，貌似執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上干著破壞之事。目前在決策執(zhí)行過程中依然很大程度上存在機(jī)械執(zhí)行的問題，執(zhí)行者怕出錯，怕?lián)?zé)，照本宣科。沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，導(dǎo)致政策沒有發(fā)揮其良好的效力。3.2.3執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的偏差較大當(dāng)前，在政策執(zhí)行的過程中，由于很多地方對政策缺乏學(xué)習(xí)，沒有認(rèn)真的研究政策，往往會出現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)主義的錯誤，按照自己的經(jīng)驗(yàn)執(zhí)行。執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各地根據(jù)自己的情況選擇性的執(zhí)行，沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，主觀性比較強(qiáng)，沒有從整個政策的大背景出發(fā)，出

15、現(xiàn)了有選擇執(zhí)行，有偏差的執(zhí)行，等待觀望執(zhí)行等狀態(tài)，往往從小圈子出發(fā)，自身制定標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行。 3.2.4監(jiān)控機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性有效的公共政策監(jiān)督體系決定了政策的執(zhí)行效果，監(jiān)督主體的方式、權(quán)能和效果在一定程度上可以起到很好的制約作用。雖然目前已經(jīng)建立的多種監(jiān)督體系，但由于監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有相對的獨(dú)立性，使得監(jiān)督力度大打折扣。但是從目前的情況來看，監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間要么存在依附關(guān)系，要么受執(zhí)行機(jī)構(gòu)管理，多重的依附關(guān)系和制約關(guān)系導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有明確的監(jiān)督責(zé)任出現(xiàn)了監(jiān)督混亂的局面，而且監(jiān)督人員與執(zhí)行人員互相依賴，有些即使執(zhí)行人員又是監(jiān)督人員，監(jiān)督效果不明顯。四、對策及建

16、議（一）完善政策體制 4.1.1擴(kuò)大公共政策執(zhí)行主體的范圍所謂政策執(zhí)行，是指政策方案付諸實(shí)踐、解決實(shí)際政策問題的過程，也就是將政策理想變?yōu)檎攥F(xiàn)實(shí)的過程。包括組織和物質(zhì)準(zhǔn)備、政策分解、政策宣傳、政策實(shí)驗(yàn)以及指揮、溝通、協(xié)調(diào)等功能環(huán)節(jié)。陳振明：公共政策分析，中國人民大學(xué)出版社，2002年。目前我國政策執(zhí)行的主體主要是政府各級組織或機(jī)構(gòu)，非政府組織和社會大眾在政策執(zhí)行過程中基本上處于缺位的位置。執(zhí)行主體的單一導(dǎo)致權(quán)力過度集中，政策執(zhí)行人員出現(xiàn)權(quán)力徇私問題，很多腐敗問題隨之而來，對非政府組織和社會大眾也產(chǎn)生了消極的影響，很多非政府機(jī)構(gòu)人員覺得政策執(zhí)行是政府的事，和自己沒有關(guān)系，不愿參與，想?yún)⑴c的也沒

17、有渠道。 4.1.2轉(zhuǎn)變政府職能政府是政策執(zhí)行的主體，只有轉(zhuǎn)變政府職能才能讓政策得到更好的執(zhí)行。政府要向法治型政府轉(zhuǎn)變，不斷提高依法執(zhí)政的水平，在法律的范圍內(nèi)辦事，要向效能型政府轉(zhuǎn)變，不斷提高辦事效率，真正讓政策落地得到貫徹落實(shí)。要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，不斷提高為民服務(wù)的水平。加強(qiáng)對政策的宣傳和解讀，提高公眾的參與率，讓公眾了解、理解政策，最終接受、參與到政策執(zhí)行活動中來，多方共同努力推動政策的有力執(zhí)行。（二）塑造能動執(zhí)行主體 4.2.1提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)在政策的推動過程中起了重要的作用。政策執(zhí)行者的素質(zhì)包括政治素質(zhì)、思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)水平和應(yīng)變能力等各個方面，政策執(zhí)行者的素

18、質(zhì)對推動政策執(zhí)行起了重要的作用。一旦政策執(zhí)行者的總決策和行為意識出現(xiàn)偏差，政策執(zhí)行就很大程度上回出現(xiàn)偏差。要提高政策執(zhí)行者的道德水平，樹立大局意識，加強(qiáng)職業(yè)道德，提高自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為。同時要加強(qiáng)學(xué)習(xí)型政府的建設(shè)，政府部門要想適應(yīng)時代發(fā)展提高政策的執(zhí)行水平的都需要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，只有不斷學(xué)習(xí)，善于學(xué)習(xí)，終身學(xué)習(xí)才能適應(yīng)新常態(tài)。同時加強(qiáng)政策執(zhí)行者的職業(yè)道德，做到公正守法、廉潔自律。除了加強(qiáng)自身建設(shè)也要注意加強(qiáng)制度和監(jiān)督約束，從內(nèi)在自律到外在他律雙重作用。4.2.2提高執(zhí)行人員的能動性于幼軍曾撰文指出：“目前，在一些政府部門，相當(dāng)存在行政效率不高、服務(wù)態(tài)度不好、辦事推諉拖拉、敷衍塞責(zé)、失時誤事、不少

19、工作制度形同虛設(shè)的現(xiàn)象和問題，這些都與政策執(zhí)行主體的主觀努力有關(guān)?！?于幼軍：全面提高政府公信力和執(zhí)行力，人民論壇，2006年第7期，第4-6頁。要充分執(zhí)行人員的能動性,不斷提高他們的責(zé)任感和上進(jìn)心。同時要完善激勵機(jī)制,轉(zhuǎn)變觀念,培養(yǎng)競爭意識和團(tuán)隊精神,不但提高人員的能動性,讓更多的人投入到干事創(chuàng)業(yè)中。把監(jiān)督機(jī)制、保護(hù)和激勵機(jī)制融合起來，對干部政策執(zhí)行過程中因經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致的失誤和創(chuàng)新中風(fēng)險和挫折要區(qū)別對待，充分保護(hù)執(zhí)行人員干事創(chuàng)業(yè)的激情和動力。 （三）完善政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制 4.3.1強(qiáng)化政策執(zhí)行責(zé)任政策執(zhí)行的決策者要擔(dān)當(dāng)起自身的責(zé)任。自身正則能起到榜樣帶頭作用；要把政策的落實(shí)當(dāng)做責(zé)任來抓，帶

20、動下屬一起參與到政策的執(zhí)行中。同時，要加強(qiáng)執(zhí)行能力提升，想辦法、找路子來解決問題，集體參與共同保證黨和國家政策的有效落實(shí)是機(jī)關(guān)黨員干部的職責(zé)所在完成。強(qiáng)化責(zé)任主體意識，不斷加強(qiáng)責(zé)任修養(yǎng)，讓責(zé)任意識內(nèi)化，落實(shí)到機(jī)構(gòu)的每個角落。 4.3.2保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位十八屆三中全會公報指出：堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。這里邊提到了監(jiān)督的重要性，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)要有常設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和臨時機(jī)構(gòu)，提高對政策執(zhí)行過程的有效監(jiān)督。要保持監(jiān)督職能的相對獨(dú)立，建立完善的監(jiān)督體系，保障監(jiān)督主體的多樣性，加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督。明確監(jiān)督職責(zé)，一旦發(fā)現(xiàn)問題就要采取行之有效的措施，而不僅僅是走形式，做樣子。五、總結(jié)綜上所述，公共政策是一門科學(xué)，需要完整運(yùn)行體系。我國的國情和發(fā)展中所遇到的各種各樣的問題決定了決策在執(zhí)行過程中面臨很多問題和困難，完善公共政策的各個環(huán)節(jié)，提高政策的科學(xué)性，提高政策執(zhí)行者的綜合素質(zhì)，廣