農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律屬性之探討

1、土地作為人類社會最基本的生存和生產(chǎn)要素，其歸屬與利用對于一國的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度 的確立和運(yùn)行有著極其重要的影響。故科學(xué)地界定和調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是國家發(fā)展和穩(wěn)定的 必然要求。在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的推動下， 我國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)勢在必行。但由于多年來我國民事立法和司法實(shí)踐，單純依靠債權(quán)制度保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)，產(chǎn)生諸多 弊端。今年 3 3月 1 1 日開始實(shí)施的中華人民共和國農(nóng)村土地承包法 （以下簡稱土地承包法） ， 穩(wěn)定和完善了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，規(guī)范并加大了對土地承包 經(jīng)營權(quán)的保護(hù)。在我國物權(quán)法立法之際，進(jìn)一步探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性，對于 保護(hù)農(nóng)

2、民的合法權(quán)益、促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，推動我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化的進(jìn)程，皆具 有十分重要的意義。一、土地承包經(jīng)營權(quán)的概念要探討土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性，首先必須搞清土地承包經(jīng)營權(quán)的概念與內(nèi)涵。 對于土地承包經(jīng)營權(quán)的概念與稱謂， 許多學(xué)者提出不同的看法： 有的主張稱為“承包使用權(quán)” ； 有的認(rèn)為應(yīng)叫做“土地承包權(quán)”或“農(nóng)地使用權(quán)” ，有的主張改稱為“永佃權(quán)” ，認(rèn)為目前我 國的農(nóng)村土地承包權(quán)就是一種新的永佃權(quán)； 有的呼吁建立 “地上權(quán)和永佃權(quán)” ，取代承包經(jīng)營 權(quán)，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)這個概念“混淆了地上權(quán)和永佃權(quán)之間界限，無法分清這樣兩個民 事權(quán)利概念之間的法律差別” ，“在司法實(shí)踐中造成不應(yīng)有的

3、混亂” （楊立新 論我國土地承包 經(jīng)營權(quán)的缺陷及其對策 ）。筆者認(rèn)為，要科學(xué)地界定土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，必須了解土地承包經(jīng)營權(quán)的形成 與發(fā)展。土地承包經(jīng)營權(quán)是具有中國特色的社會主義農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生與 成熟代表了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的歷程。 從歷史背景上看， 我國在改革開放前， 農(nóng) 村實(shí)行的是“三級所有、 隊(duì)為基礎(chǔ)” 、“統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配”的體制，農(nóng)民生產(chǎn)勞動本身與 其利益脫節(jié)，存在著“有力不出工、出工不出力”的現(xiàn)象，直接影響了生產(chǎn)力的發(fā)展。安徽 鳳陽的農(nóng)民率先實(shí)行“大包干” ，打破“大鍋飯” 。從 1971978 8年起，一些農(nóng)村陸續(xù)出現(xiàn)了包產(chǎn)到 戶。但當(dāng)時對這種現(xiàn)象的

4、看法并不一致。 直到 8080 年代初期，承包到戶這種做法得到中央肯定。 此后的憲法修正案，以及民法、 土地管理法 、農(nóng)業(yè)法、草原法等都對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé) 任制進(jìn)行了基本的規(guī)范?？偟膩砜?，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營符合當(dāng)時農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和廣大農(nóng)民 的要求， 是生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展這一規(guī)律在農(nóng)村運(yùn)作的結(jié)果， 也是農(nóng)村乃至整個國 民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。 19861986 年 4 4 月通過并公布的中華人民共和國民法通則第八十條第 二款規(guī)定：“公民、 集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)， 受 法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。 ”“承包經(jīng)營權(quán)”第一次作為 法

5、定的概念出現(xiàn)在法律條文中。于 20032003 年 3 3 月 1 1 日起施行的 中華人民共和國農(nóng)村土地承包法 進(jìn)一步規(guī)定了 “國 家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度” ，不僅再次明確使用了 “土地承包經(jīng)營權(quán)” 這一概念， 而且規(guī) 定了土地承包經(jīng)營權(quán)的取得、保護(hù)及土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)等制度，使土地承包經(jīng)營權(quán)的概 念與內(nèi)涵更加具體和完善。其概念與內(nèi)涵可界定為：土地承包經(jīng)營權(quán)是指我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 組織、農(nóng)戶或個人對國家或集體所有的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等，依據(jù)承包 合同所享有的長期占有并進(jìn)行耕作、畜牧、養(yǎng)殖及其他生產(chǎn)活動的使用和收益的權(quán)利。承包 經(jīng)營權(quán)的主體在土地承包法中規(guī)定了兩類：一是該法

6、第十五條規(guī)定的“家庭承包的承包 方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶” 。這類主體有權(quán)和集體簽訂合同取得承包經(jīng)營權(quán)， 是一種法定的 主體；第二類主體是對不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地上設(shè)立的承包經(jīng)營權(quán)，其主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織及其以外的單位、農(nóng)戶和個人。土地承包經(jīng)營權(quán)的 客體是農(nóng)村集體所有或國家所有由農(nóng)村集體使用的土地及“四荒”地。其內(nèi)容是受法律保護(hù) 的承包經(jīng)營權(quán)主體承包經(jīng)營的權(quán)利和義務(wù)。由于土地制度涉及國家的政治、經(jīng)濟(jì)制度、宏觀 政策、社會穩(wěn)定等，因此，代表國家意志的立法機(jī)關(guān)在確定承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容時，堅(jiān)持的原則 就是“正確處理國家、集體、個人三者的利益關(guān)系” （承包法第七條） ，才能

7、達(dá)到“維護(hù)農(nóng) 民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定”的目的。土地承包經(jīng)營權(quán)是我國土地權(quán)利體系中基本的主要的組成部分，是土地市場的重要 權(quán)利載體，擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)土地民事流轉(zhuǎn)的重要職能（地上權(quán)一般不具有實(shí)現(xiàn)土地民事流轉(zhuǎn)的功 能），具有極為重要的地位。 其豐富的內(nèi)涵、 重要的作用， 是大陸法上的地上權(quán)所不能比擬的。 土地承包經(jīng)營權(quán)凝聚了我國廣大農(nóng)民群眾在黨的建設(shè)有中國特色社會主義理論的指導(dǎo)下，發(fā) 奮圖強(qiáng)擺脫貧困奔小康的情結(jié)和寶貴經(jīng)驗(yàn)，具有牢固的實(shí)踐基礎(chǔ)和強(qiáng)大的生命力。它不是在 引用、消化和改造國內(nèi)外的永佃權(quán)和地上權(quán)基礎(chǔ)上形成的權(quán)利設(shè)計(jì)， 更不是大陸法的地上權(quán) 制度在中國推行的結(jié)果。 所以我

8、們完全無必要仿照大陸法的 “地上權(quán)” 制度， 更無必要拿 “地 上權(quán)”、“永佃權(quán)”的概念來取代土地承包經(jīng)營權(quán)的概念。二、土地承包經(jīng)營權(quán)法律屬性之爭幾年來學(xué)術(shù)界對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)爭論不休。有些學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營 權(quán)是債權(quán)，有些學(xué)者認(rèn)為是物權(quán)或新型物權(quán)，有的說承包經(jīng)營權(quán)是用益權(quán)，有的學(xué)者認(rèn)為， 我國的土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)歷了一個債權(quán)物權(quán)化的過程。還有的認(rèn)為“土地承包經(jīng)營權(quán)既不是 典型的物權(quán)， 也不是典型的債權(quán)，而是一種兼具物權(quán)和債權(quán)特點(diǎn)的奇怪的混合體” （葉建豐 在 我國重建永佃權(quán)的構(gòu)想 ）。理論界關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)爭論的代表性觀點(diǎn)主要有物權(quán)說 和債權(quán)說兩種。（一）債權(quán)說不少學(xué)者認(rèn)為，土

9、地承包經(jīng)營權(quán)是以承包合同為基礎(chǔ)構(gòu)建的，屬債權(quán)性質(zhì)，其主要 理由是：1 1、土地承包經(jīng)營權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包，發(fā)包方對承包經(jīng)營權(quán)的標(biāo)的物- - 土地握有相當(dāng)大的支配權(quán)，承包人若達(dá)不到“承包指標(biāo)”就要承擔(dān)違約責(zé)任，甚至被發(fā)包方收回土地承包 權(quán)。 2 2、從土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件看， 承包人不能自主轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)， 必須經(jīng)發(fā)包 方同意， 這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。3 3、聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系是發(fā)包方與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系，在土地轉(zhuǎn)包關(guān)系中，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利也是土地承包經(jīng)營權(quán)，如果該權(quán)利 性質(zhì)為物權(quán)，顯然違背一般物權(quán)法原理?？傊奥?lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于聯(lián)產(chǎn)承 包合同所取得的農(nóng)地使用

10、權(quán)（即目前的土地承包經(jīng)營） ，屬于債權(quán)性質(zhì)” （見制定中國物權(quán) 法的基本思路 ，載法學(xué)研究19951995 年第 3 3 期）?！澳壳暗耐恋爻邪?jīng)營權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)， 并 不是因?yàn)槌邪?jīng)營是一個典型的債的關(guān)系術(shù)語，而是根據(jù)其據(jù)以存在的現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系的內(nèi) 容與特點(diǎn)， 進(jìn)行深入分析之后所得的結(jié)論” （陳甦 土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化與農(nóng)地使用權(quán)制度 的確立）。（二）物權(quán)說在農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度推行前期， 大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。他們從物權(quán)的一般概念（對物的管理、支配、收益和排他干涉）出發(fā)，依據(jù)物權(quán)法定原則和 我國民法通則第八十條第二款關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定，第五章第一節(jié)（被公認(rèn)是立 法對

11、物權(quán)關(guān)系的確定） ，認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)系物權(quán)性的。 但其理由不盡相同， 有的認(rèn)為土地 承包經(jīng)營權(quán)類似于傳統(tǒng)民法上的永佃權(quán)，永佃權(quán)屬于用益物權(quán)類的民事權(quán)利，故土地承包經(jīng) 營權(quán)自然屬于物權(quán)性的。有的認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)“是在農(nóng)村土地等自然資源所有權(quán)與使用 收益權(quán)分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一類新型物權(quán)” （彭萬林主編的 民法學(xué)，中國政法大學(xué)出版社， 19941994 年版）；有的則進(jìn)一步認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)的民事權(quán)利 （新中國民法學(xué) 研究綜述，中國社會科學(xué)出版社， 19901990 年）。還有的認(rèn)為我國的土地承包經(jīng)營權(quán)類似于德國、 瑞士民法中規(guī)定的用益物權(quán)體系中的用益權(quán)。其認(rèn)為我國“目前有兩種權(quán)利

12、可以歸入創(chuàng)設(shè)的 用益權(quán)之中，即以開發(fā)利用國有集體自然資源（森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、礦 藏）為目的使用權(quán)和以耕作、牧畜、養(yǎng)殖為目的而承包國有、集體土地資源（土地、森林、 山嶺、草原、荒地、灘涂、水面）的承包經(jīng)營權(quán)。因?yàn)檫@兩類權(quán)利都符合用益權(quán)的特征，其 內(nèi)容與用益權(quán)基本相同” （房紹坤用益物三論 ，中國法學(xué) 19961996 年第 2 2 期）?？傊?，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)，百家爭鳴，仁者見仁，智者見智，各種主張皆有一定 的理論支撐。有的學(xué)者認(rèn)為，債權(quán)說與物權(quán)說平分秋色，實(shí)際上只是采取了不同的判斷標(biāo)準(zhǔn) 和方法而已。債權(quán)說是基于具體權(quán)利的普遍形成過程的實(shí)證判斷，物權(quán)說是基于抽象權(quán)利的 法定原

13、則和規(guī)定的邏輯推論（梁慧星主編： 中國物權(quán)法研究 ，法律出版社， 19981998 年版）。筆者認(rèn)為，在法治時代，社會需要即產(chǎn)生法律，其權(quán)利的性質(zhì)亦是由體現(xiàn)國家意志 的法律賦予的。 我國實(shí)行的是土地公有制和土地所有權(quán)非商品化的基本制度。 土地使用權(quán) （農(nóng) 村土地承包經(jīng)營權(quán)）即成為土地資源市場流動的唯一權(quán)利載體，具有實(shí)現(xiàn)民事流轉(zhuǎn)的功能， 債權(quán)性質(zhì)顯然不利于建立土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制。三、土地承包經(jīng)營權(quán)法律屬性探析要探討分析土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性，我們先剖析一下土地承包經(jīng)營權(quán)的具體運(yùn) 作和內(nèi)在要求。家庭承包經(jīng)營 （早期稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營） ，是將農(nóng)村集體所有的土地按人口均分， 再以農(nóng)戶為單位

14、與村、組簽訂承包合同，明確承包期、承包費(fèi)等內(nèi)容。合同簽訂后農(nóng)戶則享 有自主經(jīng)營的權(quán)利，對自主生產(chǎn)經(jīng)營的收益“上繳國家的，留足集體的，剩余全是自已的。 ” 這是在堅(jiān)持土地公有制前提下，為了激勵農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給農(nóng)民更 多的自主權(quán)，進(jìn)而在經(jīng)營機(jī)制上和分配上所作的重大調(diào)整。它適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力水平和農(nóng)民 的要求， 2020 多年的實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。但由于這個制度本身的局限，也帶來了一些不 利因素。例如，村、組所有的東、西、南、北、中的土地皆按人口均分，戶戶享有，好壞搭 配，平均分?jǐn)?，造成大片土地的“碎化?，不利于大型機(jī)械化生產(chǎn)；一家一戶的土地生產(chǎn)經(jīng)營 上的分散導(dǎo)致經(jīng)營規(guī)模狹

15、小，進(jìn)而導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營成本的增高。特別是我國加入WTCWTC 以后，這一問題尤為突出。我國農(nóng)產(chǎn)品因價格偏高而缺乏國際競爭力。近年來農(nóng)民收益驟減，在一些 二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，出現(xiàn)了棄耕、撂荒現(xiàn)象。廣大農(nóng)民和各級政府都在不斷尋求解 決問題的辦法，并逐步引入市場機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村推行的結(jié)果，必然使政府對農(nóng)村土地的管理方式發(fā)生變化。例如， 在強(qiáng)化使用權(quán)方面，有的地方采取轉(zhuǎn)讓措施，讓不愿種地者將其承包地租給需要土地的農(nóng)戶 或者種田能手，使土地相對集中一些；有些地方則允許承包地繼承、轉(zhuǎn)包，使土地承包經(jīng)營權(quán)由固定變?yōu)殪`活；還有一些地方為解決以農(nóng)戶為單位的小生產(chǎn)與農(nóng)村大市場的矛盾，推出 了公司加農(nóng)戶、專

16、業(yè)協(xié)會加農(nóng)戶、專業(yè)市場加農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營方式；有些地方還實(shí) 行了“股份制”和“反租倒包”等形式。這些舉措不同程度地克服了家庭承包經(jīng)營的不足和 局限，同時也將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)問題凸顯出來，更重要的是促使承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)向 物權(quán)轉(zhuǎn)化。因?yàn)閭鶛?quán)性質(zhì)不僅不利于土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化，且在實(shí)踐中會產(chǎn)生諸多弊端。 例如，在我國農(nóng)村開始實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時，農(nóng)民在土地上僅僅享有債權(quán)法意義上的經(jīng)營 權(quán)，當(dāng)時對承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)是以承包合同為依據(jù)，這種保護(hù)使農(nóng)民有了相對于集體組織的 某種獨(dú)立法律地位。但從土地承包方面說，侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)：簽訂合同后，發(fā) 包方不履行合同，將農(nóng)民的承包地隨意收回；

17、以建設(shè)公益事業(yè)項(xiàng)目為名，隨意占用農(nóng)民已經(jīng) 承包的土地；未經(jīng)農(nóng)民同意，隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地，隨意提高承包費(fèi)；隨意縮短土地承包 期等，不同程度地侵犯了農(nóng)民的切身利益，挫傷了農(nóng)民的積極性。有些鄉(xiāng)、村干部表面上是 代表平等的當(dāng)事人一方在簽訂合同，但實(shí)際上是以管理者的身份在行使權(quán)力。這種以行政力 量做后盾的不平等很容易導(dǎo)致發(fā)包方強(qiáng)行撕毀合同，一些地方曾頻繁出現(xiàn)農(nóng)民起訴鄉(xiāng)村集體組織違反土地承包合同的案件。 最高人民法院于 19861986 年在關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件 若干問題的意見中，對“發(fā)包方任意毀約問題”作出專門規(guī)定，指出： “審理這類案件，應(yīng) 當(dāng)依法維護(hù)原合同的效力。 承包人要求繼續(xù)履行合同的

18、， 應(yīng)予支持。 發(fā)包方毀約給承包人造 成的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)予以賠償” 。但這種賦予土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)保護(hù)措施，遠(yuǎn)不能適應(yīng)穩(wěn)定農(nóng)村土地使用關(guān)系和保護(hù)農(nóng)民利益的客觀要求。發(fā)包人完全可以通過合同條款，對承包人 權(quán)利加以限制和附加種種苛刻的義務(wù)或條件。另外對承包人以合同為依據(jù)，適用合同法的法 理，承包人的權(quán)益亦難以得到充分保護(hù)。法院對承包人的保護(hù)，受到合同法規(guī)則的制約，比 如未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包承包合同的，承包合同無效，這就不利于建立土地承包經(jīng) 營權(quán)的市場流轉(zhuǎn)機(jī)制。再者，由于債權(quán)具有相對性，無排除第三人的對世效力，假如在承包 人的承包權(quán)益受第三人侵害時，如果發(fā)包人不以所有權(quán)人身份請求保護(hù)，則很

19、難直接啟動保 護(hù)程序。因?yàn)槲覈F(xiàn)行法律尚未確認(rèn)第三人侵害債權(quán)，也未賦予占有人以占有事實(shí)抵御第三 人侵害的占有效力。因而將承包經(jīng)營權(quán)定位為債權(quán)直接影響到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易安 全。 隨著農(nóng)村經(jīng)營結(jié)構(gòu)、 勞動就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場取向改革的深入， 在農(nóng)村土地承包經(jīng)營 體制的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制， 具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。 近年來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出速度加快、區(qū)域擴(kuò)大、參與主體多元化、流轉(zhuǎn)形式 多樣化的態(tài)勢，無形中促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)擺脫債權(quán)保護(hù)的束縛，而向物權(quán)轉(zhuǎn)化，其物權(quán)屬 性日益彰顯的客觀要求敦促國家在物權(quán)立法時，將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為物權(quán)，以物權(quán)關(guān)系 取

20、代承包合同關(guān)系。法律上之所以需要設(shè)立物權(quán)制度，其原因便是人們對物的支配需要和利用需求。人 們對物的支配需求的廣泛性和相互排斥性，往往會導(dǎo)致社會沖突和對抗。于是便要求設(shè)立法 律，從法律上加以規(guī)范（確認(rèn)、保護(hù)、制裁） ，以便建立一種理性的社會秩序。支配需求的廣 泛性在很大程度上來自于資源的有限性和人們對資源的利用需求的無限性。資源的有限性和 人們的需求廣泛性之差距越大，對抗就越強(qiáng)，進(jìn)而要求通過法律實(shí)現(xiàn)其對資源合理配置和有 效利用的愿望就越高。土地具有位置的固定性、資源的稀缺性和不可再生性等特殊屬性，故 在古今中外立法上，土地權(quán)利不僅是土地法律制度的核心內(nèi)容，也是物權(quán)法的重要內(nèi)容。建 立土地法律制度

21、的根本目的，是政府對土地資源的保護(hù)和有效利用及穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)、政治秩 序。土地法律制度的調(diào)整對象，是土地的歸屬、利用、流轉(zhuǎn)和管理等關(guān)系。土地承包經(jīng)營權(quán) 一方面反映的是對集體土地的經(jīng)營，另一方面反映農(nóng)戶對土地利益的分配。羅馬法認(rèn)為，他物權(quán)是積極地創(chuàng)設(shè)在他人之物上的權(quán)利。既然土地承包經(jīng)營權(quán)涵有承包經(jīng)營他人（集體）土 地的權(quán)利和取得自己應(yīng)得利益之內(nèi)容，若以債權(quán)作為它的定位，是很難保證承包經(jīng)營權(quán)人的 利益實(shí)現(xiàn)的。所以，要切實(shí)保證承包人對土地承包經(jīng)營及其權(quán)益的排它干涉與支配，唯一的 保證是必須認(rèn)可土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)中的他物權(quán)。羅馬法上的永佃權(quán)和地上權(quán)都屬于（他物權(quán)的）用益物權(quán)，體現(xiàn)的是非所有權(quán)人與 所有

22、權(quán)人之間的用益關(guān)系，是典型的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與其權(quán)能相分離的形式。在法國民法典 德國民法典和瑞士民法典中，將永佃權(quán)規(guī)定為用益權(quán)以便與地上權(quán)相區(qū)別。地上權(quán) 是在法律對不動產(chǎn)實(shí)行“地上物屬于土地”的附合原則情況下，為保護(hù)人們保有和享用建筑 物和其他工作物的利益而設(shè)。我國對建筑物和地面工作物一向?qū)嵭小罢l投資、誰所有”的原 則，對建筑物的所有權(quán)已給予充分保護(hù)，不存在以地上權(quán)設(shè)立附合原則。用益權(quán)賦予權(quán)利人 對物的全部使用及收益的權(quán)利。我國土地承包法規(guī)定，承包方自承包合同生效時取得土 地承包經(jīng)營權(quán)，即取得對承包地的全部占有、使用和收益的權(quán)利。并規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán) 可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式

23、流轉(zhuǎn)” （土地承包法第 3232 條）。日本民法 在物權(quán)法編中， 規(guī)定專門的一章 “永佃權(quán)”，規(guī)定永佃權(quán)人有支付佃租、 而在他人土地上耕作或牧畜權(quán)利；永佃權(quán)人可以將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人，或者在其權(quán)利存續(xù)期 間，為耕作、牧畜而出租土地；永佃權(quán)的存續(xù)期間為2020 年以上 5050 年以下。意大利民法典在第三編“所有權(quán)”中專門規(guī)定第四章“永佃權(quán)” 。永佃權(quán)人承擔(dān)改良土地、向土地所有權(quán)人 定期支付地租，對土地產(chǎn)生孳息、埋藏物以及對有關(guān)地下層的利用，永佃權(quán)人享有與土地所 有權(quán)人同等的權(quán)利。意大利永佃權(quán)的期限可以永久或者附期限， 所附期限不得少于 2020 年。我 國土地承包法規(guī)定： “耕地的承包期為三十年

24、。草地的承包期為三十至五十年。林地的承 包期為三十年至七十年； 特殊林木的林地承包期， 經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長。 ” 那種認(rèn)為，由于承包經(jīng)營權(quán)有一定承包期限、因而不是物權(quán)的觀點(diǎn)，是站不住腳的。其實(shí)， 是否有期限并不是物權(quán)的決定因素。如前述一些國家的物權(quán)法中的地上權(quán)或地役權(quán)、永佃權(quán) 也都是有期限的。物權(quán)的根本特征在于對標(biāo)的物是否有排他的支配權(quán)，而非是否長期享有該 權(quán)利。不論是德、法、瑞民法上的用益權(quán)還是日、意民法上的永佃權(quán)，其權(quán)利的內(nèi)容，都 是土地使用人租用土地，用以耕作或畜牧，在租用的土地上收獲孳息，與我國的土地承包經(jīng) 營權(quán)（除了土地所有權(quán)制度不同外） ，其內(nèi)容大致相同。 我國土

25、地承包經(jīng)營權(quán)人在承包集體的 土地上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營并取得自己應(yīng)得的收益。所以土地承包經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上不僅是一種他物 權(quán)，還是用益物權(quán)，具有用益物權(quán)之全部屬性。但以前由于法律規(guī)范的不健全，使以承包合 同形式形成的土地承包經(jīng)營權(quán)具有了債權(quán)特征。雖然民法通則將土地承包經(jīng)營權(quán)列入第 五章第一節(jié)，但“民法通則賦予的物權(quán)性質(zhì)在具體制度中的體現(xiàn)極不充分，在現(xiàn)實(shí)的具體法 律關(guān)系中實(shí)現(xiàn)則是極不普遍的。這是毋庸諱言的。 ”（梁慧星主編： 中國物權(quán)法研究 ，法律 出版社， 19981998 年版）。從民法通則第八十條第二款、 農(nóng)業(yè)法第十二條的規(guī)定看，農(nóng)村 土地承包經(jīng)營權(quán)系基于合同約定的權(quán)利，當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)由合同約定

26、，顯然與物權(quán)法 定原則相違背。由于這些規(guī)范的不一致，才使得立法者旨在規(guī)定為物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營 權(quán)，在低價位的具體規(guī)范中，表現(xiàn)出許多債權(quán)特征。故引起學(xué)者們“債權(quán)說”與“物權(quán)說” 的理論紛爭。中華人民共和國土地承包法確立的土地承包經(jīng)營權(quán)，從本質(zhì)上說已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了物權(quán)化。例如土地承包法第十二條至第十七條，對土地承包雙方權(quán)利義務(wù)的確定，是物權(quán) 法定原則的體現(xiàn)；第二十三條規(guī)定在土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時，未登記的不得對抗善意第 三人，此乃物權(quán)變動的公示方式，采取登記對抗主義；第五十四條規(guī)定的發(fā)包方若有侵害土 地承包經(jīng)營權(quán)的八種行為之一的應(yīng)承擔(dān)的六種民事責(zé)任， 完全是侵犯物權(quán)應(yīng)承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任； 第五十三條 “任何組織和個人侵害承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)的， 應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。 ”這是關(guān) 于侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定。 顯然，土地承包法 是將土地承包經(jīng)營權(quán)作為一個絕對的權(quán)利即物權(quán)來 保護(hù)的。土地承包經(jīng)營權(quán)雖然是由農(nóng)戶或其他承包人和村、組、集體通過簽訂承包合同產(chǎn)生 的。從現(xiàn)實(shí)的角度看承包合同在一些地方仍然存在，且今后仍可能繼續(xù)存在。但這個簽訂合 同的過程不能說明承包經(jīng)營權(quán)就是債權(quán)。羅馬法上的永佃權(quán)一般基于與土地所有人訂立永佃 契約而產(chǎn)生。我國的土地承包經(jīng)營權(quán)在獲得物權(quán)法上的地位之后，承包經(jīng)營合同只能充當(dāng)設(shè) 立