碳稅制度的設計與實施

1、碳排放引起氣候變化,這本質(zhì)上是一個外部不經(jīng)濟問題。福利經(jīng)濟學家庇古在20世紀初提出,為了克服“負外部性”所導致的邊際私人成本與邊際社會成本之間的差異,政府應當對污染者的每單位產(chǎn)出征收與其所造成的邊際損害等值的稅。其實質(zhì)是為污染支付價格,即,通過征稅來彌補私人邊際成本同社會邊際成本的偏差,消除外部效應所帶來的效率損失,實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和環(huán)境質(zhì)量改善的目的。碳稅及其“雙贏”效應碳稅作為環(huán)境稅的具體稅種之一,是對化石燃料按照碳含量或碳排放量征收的一種稅,其基本功能在于促進二氧化碳排放量的減少,有效降低溫室效應。碳稅的開征不僅能有效減少溫室氣體的排放,促進低碳經(jīng)濟的發(fā)展,還可以通過稅收轉移,減輕社會福

2、利成本或降低扭曲性稅收的比重,形成更多的社會就業(yè)和國民生產(chǎn)總值,獲得非環(huán)境收益。對于碳稅的這一“雙贏”效應,不少學者都有所研究,比如,Pearce提出,碳稅應當被用來大幅減少現(xiàn)有稅收的稅率,以減少現(xiàn)有稅收如所得稅或資本稅的福利成本,這樣一種稅收轉移可能以零福利成本或負福利成本獲得環(huán)境收益,實現(xiàn)環(huán)境改善和福利成本降低的“雙贏”效應。Bovenberg認為,征收環(huán)境稅除了會產(chǎn)生更低的外部性,實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的“綠色紅利”外,環(huán)境稅增加的收入還可用來減少其他已存在的稅收扭曲,弱化稅制對勞動和資本的負效應,促進就業(yè)的增加和稅制效率的提高,即“效率紅利”。Terkl等人的實證研究結果發(fā)現(xiàn),若以二氧化碳的

3、稅收收入替代等量的勞動所得稅,可以提升福利效果約6.3億美元到30億美元;若用于替代公司所得稅,則福利提升更可高達10億美元至48.7億美元。Bosquet的研究結果也認為,在環(huán)境稅改革實施區(qū)域,二氧化碳減少量非常明顯,短期與長期的就業(yè)有所增加,其“雙贏”效應是存在的。碳稅制度設計的原則碳稅在內(nèi)化成本的同時,可能會增加企業(yè)成本,降低其產(chǎn)品的國際競爭力,這是征收碳稅會帶來的負面影響。為了更好地實現(xiàn)碳稅的“雙贏”效應,在設計碳稅制度時,必須考慮以下原則:第一,碳稅制度設計應與整體稅制改革相結合。按照“稅收中性”的要求,在開征碳稅的同時,應盡可能實現(xiàn)增值稅的轉型并適度降低企業(yè)所得稅稅率,或通過社會收

4、入再分配補貼低收入群體。碳稅的稅基選擇和稅率確定應模擬現(xiàn)實條件反復檢驗,盡可能消除不確定因素的干擾,降低碳稅本身的扭曲性,減少對微觀經(jīng)濟主體的影響。這樣,既可以通過碳稅的開征消除外部不經(jīng)濟性,實現(xiàn)企業(yè)外部成本的內(nèi)在化,還可以通過增值稅轉型和企業(yè)所得稅負擔的降低刺激外部經(jīng)濟,減輕合乎環(huán)境保護要求的企業(yè)所承受的稅收負擔,達到環(huán)境質(zhì)量改善和稅制效率提高的“雙贏”。第二,兼顧環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展。一方面,發(fā)展經(jīng)濟不能犧牲生態(tài)環(huán)境,為了有效減少二氧化碳的排放,就需要保證碳稅對企業(yè)具有較強的激勵力度,促使其改變對化石能源的消費行為。另一方面,開征碳稅也要考慮企業(yè)承受能力和對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響,應該在實現(xiàn)保護

5、生態(tài)環(huán)境的同時把稅收對經(jīng)濟的負面影響降到最低。第三,立足國情,循序漸進。各個國家在經(jīng)濟發(fā)展水平、科技水平和管理水平方面有著一定的差距,同時在稅制、納稅人以及社會環(huán)境等方面也有所差別。一般而言,碳稅的實施通常是一個循序漸進的過程:首先,在碳稅開征前的較長一段時間內(nèi)告知企業(yè)相關實施方案,使企業(yè)在不承擔稅負的情況下主動調(diào)整能源消費行為。其次,分步推進碳稅和逐步提高稅率,一開始宜設定在較低的水平上,然后再逐步上升,這樣可以讓企業(yè)在承擔較低稅負的境況下繼續(xù)調(diào)整能源消費行為,先進行一些減排成本較小的調(diào)整,當稅率提高時再進行減排成本較高的調(diào)整,以此來降低碳稅對企業(yè)競爭的影響以及社會抵觸情緒。最后則是緩解或補

6、償措施的逐步減少。我國碳稅制度設計的框架20世紀90年代初,芬蘭、瑞典、丹麥、荷蘭四個北歐國家先后開征碳稅,此后,德國、英國、法國等相繼開征碳稅。借鑒這些國家在碳稅改革方面取得的成果,結合我國經(jīng)濟社會發(fā)展的具體情況,我國在碳稅制度設計上要注重以下幾個方面:合理確定碳稅稅負。一方面,根據(jù)化石燃料按含碳量測算的碳排放量作為計稅依據(jù),科學制定計稅稅率。目前各國均以“標準一定價”為最基本的方法,即運用一定的規(guī)則選擇一組可接受的環(huán)境質(zhì)量標準,然后對碳排放量征稅。我國在借鑒“標準一定價”方法的基礎上,應綜合考慮各項已有的碳減排政策措施,以碳稅的負擔能滿足政府為消除納稅人所造成的溫室氣體排放量而支付的全部費

7、用為最低限量,計算出合適的碳稅稅率,此稅率應盡可能高于企業(yè)為減排所使用替代能源或技術改造的預期邊際成本,然后根據(jù)實施的效果逐漸調(diào)整。此外,有必要建立起碳稅的動態(tài)調(diào)整機制。確保碳稅的稅收中性及與其他財稅政策的協(xié)調(diào)性。增加碳稅的同時應適度降低其他稅負,以實現(xiàn)稅收中性,減輕納稅人負擔。就我國目前而言,在開征碳稅的同時,對資源稅、增值稅和所得稅可以考慮作為相應調(diào)整的稅種稅負。此外,還可將碳稅返還給企業(yè),用于環(huán)境保護、低碳技術補貼、低碳投資補貼等。當然,促進低碳經(jīng)濟發(fā)展不僅需要以碳稅為主體,還需要發(fā)揮其他財稅政策的協(xié)調(diào)與配合,發(fā)揮其他單一政策的正外部性。注重稅制優(yōu)惠設計。一是按照國際上開征碳稅的通行做法,對于能源密集型基礎性產(chǎn)業(yè)實行低稅率或稅收返還,這雖然在客觀上會降低碳稅實施效果,但有助于碳稅的推行和保障產(chǎn)業(yè)競爭力。二是對二氧化