城鄉(xiāng)規(guī)劃體制與價值觀講義

1、本章內(nèi)容概要本章內(nèi)容概要第一節(jié)第一節(jié) 城鄉(xiāng)規(guī)劃體制概述城鄉(xiāng)規(guī)劃體制概述 第二節(jié)第二節(jié) 我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體制我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體制第三節(jié)第三節(jié) 城鄉(xiāng)規(guī)劃價值觀城鄉(xiāng)規(guī)劃價值觀任何國家或地區(qū)都有自己的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制，這是城市建設(shè)和改造的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)規(guī)劃體制包括四個方面的內(nèi)容：規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)、規(guī)劃行政系統(tǒng)、規(guī)劃技術(shù)系統(tǒng)和規(guī)劃運作系統(tǒng)。各國城鄉(xiāng)規(guī)劃體制不盡相同，其受各國資源條件、社會發(fā)展狀況、經(jīng)濟發(fā)展階段、歷史文化傳統(tǒng)等因素的影響。第一節(jié)第一節(jié) 城鄉(xiāng)規(guī)劃體制概述城鄉(xiāng)規(guī)劃體制概述 法規(guī)系統(tǒng)是整個規(guī)劃體制的基礎(chǔ)，為規(guī)劃行政、規(guī)劃編制和開發(fā)控制提供法定依據(jù)和法定程序。規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)是規(guī)劃行政體系、規(guī)劃技術(shù)系統(tǒng)和規(guī)劃運作系統(tǒng)的法

2、律固化總和。規(guī)劃體制的產(chǎn)生與發(fā)展常常是以法規(guī)系統(tǒng)的重大變化為標志的。主要內(nèi)容是關(guān)于規(guī)劃行政、規(guī)劃編制和開發(fā)控制的法律條款。主干法為綱領(lǐng)性和原則性，不可能面面俱到，需要從屬法有益補充。從屬法則是闡明規(guī)劃法的有關(guān)條款的實施細則，尤其是在規(guī)劃編制和開發(fā)控制方面主干法一般由國家或地方的立法機關(guān)制定，從屬法則由國家授權(quán)規(guī)劃主管部門制定。如我國國家層面的立法體制、地方的立法體制（上海）。針對規(guī)劃中某些特定議題的立法，這些議題由于存在空間和時間上的特定性，因而不宜由主干法提供法定依據(jù)。如英國的新城法、國家公園法、內(nèi)城法等，并且都有特定的機構(gòu)負責，但非永久性的，最終移交給地方政府管理。由于城市物質(zhì)環(huán)境的建設(shè)和

3、管理包含多個方面涉及多個行政部門，因而需要各種相應(yīng)的立法加以規(guī)范城市規(guī)劃法規(guī)只是其中的一個領(lǐng)域。盡管有些立法不是特別針對城市規(guī)劃的，但是會對城市規(guī)劃產(chǎn)生重要的影響，較為典型的是有關(guān)地方政府機構(gòu)在環(huán)境方面的立法。各國和地區(qū)的規(guī)劃行政體系可以分為兩種基本體制，分別是中央集權(quán)和地方自治以英國和美國為代表，其它國家則在兩者之間尋求自己的行政體制道路。英國英國實行三級體系，分別是中央政府、郡政府和區(qū)政府，中央集權(quán)的特征明顯。 美國美國是一個聯(lián)邦制國家，政府的行政管理分別是聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。聯(lián)邦政府并不具有法定的規(guī)劃職能，只能借助財政手段（如聯(lián)邦補助金）發(fā)揮間接的影響。地方政府的行政管理職能（包

4、括城市規(guī)劃）由州的立法授權(quán)。因此，各州的地方政府的城市規(guī)劃職能（包括發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)控制）也就有所差別。 兩者兼有德國德國也是一個聯(lián)邦制國家。除了執(zhí)行聯(lián)邦的規(guī)劃法，州也有立法權(quán)，但必須與聯(lián)邦法相符合。因而也就在一定程度上使地方政府的規(guī)劃職能在內(nèi)容上和形式上都不會差別很大，并且使州政府在協(xié)調(diào)地方土地利用規(guī)劃中起著十分積極的作用。 戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃是制定城市的中長期戰(zhàn)略目標，以及土地利用、交通管理、環(huán)境保護和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的發(fā)展準則和空間策略。為城市各分區(qū)和各系統(tǒng)的實施性規(guī)劃提供指導框架，但不足以成為開發(fā)控制的直接依據(jù)。 如英國的空間發(fā)展戰(zhàn)略(Spatial Development Strategy)

5、、美國的綜合規(guī)劃(Comprehensive Plan)、日本的地域區(qū)劃(Area Division)、新加坡的概念規(guī)劃(Concept Plan)和中國香港的全港和次區(qū)域發(fā)展策略Development Strategy )都是戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃。以戰(zhàn)略性發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，針對城市中的各個分區(qū)，制定實施性發(fā)展規(guī)劃作為開發(fā)控制的法定依據(jù)。英國的地區(qū)規(guī)劃(Local Plan )、美國的區(qū)劃條例(Zoning Regulation)、日本的土地利用分區(qū)(Land Use District)和分區(qū)規(guī)劃(District Plan)、新加坡的開發(fā)指導規(guī)劃(Development Guide Plan)和中國

6、香港的分區(qū)計劃大綱圖（Outline Zoning Plan)都是開發(fā)控制的法定依據(jù)。中國大陸的總規(guī)和詳規(guī)指規(guī)劃實施操作機制的總和。規(guī)劃如何編制規(guī)劃、各階段編制過程規(guī)定、法定審定程序、成果實施的移交、規(guī)劃實施的政策制定等。城市規(guī)劃實施控制分為通則式和判例式兩種，我國基本上為判例式。指規(guī)劃實施操作機制的總和。規(guī)劃如何編制規(guī)劃、各階段編制過程規(guī)定、法定審定程序、成果實施的移交、規(guī)劃實施的政策制定等。城市規(guī)劃實施控制分為通則式和判例式兩種，我國基本上為判例式。開發(fā)控制規(guī)劃的規(guī)定比較原則，審理開發(fā)申請個案時享有較大的自由量裁權(quán)。如英國，在審理開發(fā)申請個案時甚至可以附加特定規(guī)劃條件與判例式恰恰相反，如起

7、源于德國的區(qū)劃法定規(guī)劃，基本目的是控制土地的使用和開發(fā)強度，以避免城市開發(fā)給公共安全和公共利益帶來的損害。通則式與判例式的融合。如不同層面采用不同的方式及美國的個案審理環(huán)節(jié)第二節(jié)第二節(jié) 我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制 法律的廣義和狹義之分1、中華人民共和國憲法憲法、中華人民共和國憲法憲法最高的法律效力，國家根本大法2、法律、法律由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的調(diào)整特定社會關(guān)系的法律文件，特定范疇內(nèi)的基本法。根據(jù)所調(diào)整的社會關(guān)系的不同，法律一般可分為行政法、財政法、經(jīng)濟法、民法、刑法、訴訟法等部門。3、行政法規(guī)、行政法規(guī)行政法的最主要的表現(xiàn)形式。在我國行政法規(guī)專指國務(wù)院制定的行政法律

8、規(guī)范，有關(guān)經(jīng)濟、建設(shè)、教育、科技、文化、外交等各類法規(guī)的總稱。國務(wù)院是國家行政的最高機關(guān)，制定行政法規(guī)是國務(wù)院領(lǐng)導全國行政工作的一種重要手段。法律的廣義和狹義之分3、行政法規(guī)、行政法規(guī)行政法的最主要的表現(xiàn)形式。在我國行政法規(guī)專指國務(wù)院制定的行政法律規(guī)范，有關(guān)經(jīng)濟、建設(shè)、教育、科技、文化、外交等各類法規(guī)的總稱。國務(wù)院是國家行政的最高機關(guān)，制定行政法規(guī)是國務(wù)院領(lǐng)導全國行政工作的一種重要手段。4、地方性法規(guī)、地方性法規(guī)地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律規(guī)范。我國有三級地方人民代表大會及其常務(wù)委員會可以制定地方性法規(guī)：一是省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會；二是省、自治區(qū)人民政府

9、所在地城市的人民代表大會及其常務(wù)委員會；三是經(jīng)國務(wù)院批準的較大城市的人民代表大會及其常務(wù)委員會。5、部門規(guī)章、部門規(guī)章國務(wù)院各部、委員會等具有行政管理職能的機構(gòu)可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)(以及決定和規(guī)定等)，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定部門規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定事項的目的在于執(zhí)行法律或國務(wù)院行政法規(guī)特定事項。6、地方政府規(guī)章、地方政府規(guī)章省、直轄市和自治區(qū)以及省、自治區(qū)人民政府所在城市或由國務(wù)院指定城市的人民政府.可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)直轄市的地方性法規(guī)，制定在其行政區(qū)范圍內(nèi)普遍適用的規(guī)則。7、技術(shù)標準和規(guī)范、技術(shù)標準和規(guī)范技術(shù)標準和規(guī)范的的制定屬于技術(shù)立法的范疇。技術(shù)標準(規(guī)范)包

10、括國家標準(規(guī)范)、地方標準(規(guī)范)和行業(yè)標準(規(guī)范)。（1）地位（2）基本內(nèi)容框架城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施城鄉(xiāng)規(guī)劃的修改監(jiān)督檢查法律責任城鄉(xiāng)規(guī)劃法城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1）行政法規(guī)（2）地方性法規(guī)（3）部門規(guī)章（4）地方政府規(guī)章（5）城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)標準(規(guī)范)涉及土地與自然資源保護與利用、歷史文化遺產(chǎn)保護、市政建設(shè)等眾多領(lǐng)域。是城鄉(xiāng)規(guī)劃活動在涉及相關(guān)領(lǐng)域時的重要依據(jù)。國家城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門為中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(以下簡稱住房城鄉(xiāng)建設(shè)部)具體工作由其內(nèi)設(shè)機構(gòu)城鄉(xiāng)規(guī)劃司負責； 省、自治區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門為省、自治區(qū)的住房與和城鄉(xiāng)建設(shè)廳(有些省、自治區(qū)為建設(shè)廳)具體工作由其內(nèi)設(shè)機構(gòu)城鄉(xiāng)規(guī)劃

11、處負責；直轄市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門為市規(guī)劃局；市、縣的城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門為市、縣規(guī)劃局(或建委、建設(shè)局)。行政決策權(quán)即城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門有權(quán)對其具有管轄權(quán)的管理事項作出決策如核發(fā)“一書兩證“。行政決定權(quán)依法對管理事項的處理權(quán)，以及法律、法規(guī)、規(guī)章中未明確規(guī)定事項的規(guī)定權(quán)。前者如對建設(shè)用地的使用方式作出調(diào)整；后者如制定管理需要的規(guī)范性文件或依法對某些規(guī)定內(nèi)容的執(zhí)行作出行政解釋。行政執(zhí)行權(quán)在行政轄區(qū)內(nèi)具體執(zhí)行的管理事務(wù)的權(quán)力。如貫徹執(zhí)行以法律程序批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃。中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法第二條規(guī)定:“本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)

12、劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。（1）上位規(guī)劃（2）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律規(guī)范和技術(shù)標準(規(guī)范)（4）國家政策（5）城市政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的指導意見核心是程序合法、依據(jù)合法城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)兩證一書制兩證一書制度度（1）建設(shè)項目選址意見書申請階段（2）建設(shè)用地規(guī)劃許可證申請階段（3）建設(shè)工程規(guī)劃許可證申請階段核心是程序合法、依據(jù)合法鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)“一證一證”在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，建設(shè)單位或者個人應(yīng)當向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提出申請，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府報市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)

13、劃許可證。第三節(jié)第三節(jié) 城鄉(xiāng)規(guī)劃的價值觀城鄉(xiāng)規(guī)劃的價值觀 有組織的城規(guī)職業(yè)起源于有組織的城規(guī)職業(yè)起源于19世紀末世紀末工業(yè)革命和快速城市化帶來城市問題的激增，衛(wèi)生、供水、交通、住房等領(lǐng)域的狀況極度惡化，霍爾將19世紀晚期的工業(yè)城市稱之為“暗夜城市”(the city of dreadful night)專業(yè)人士致力于城市危機的化解專業(yè)人士致力于城市危機的化解工程師工程師設(shè)計了大規(guī)模的供排水設(shè)施建筑師建筑師和公共衛(wèi)生工作者致力于住宅管理以保證通風和日照景觀建筑師景觀建筑師推動城市美化的理念城市規(guī)劃學科城市規(guī)劃學科致力于化解城市矛盾、危機并以公眾利益為基本方針（1）為了在城市的發(fā)展中維持）為了在城

14、市的發(fā)展中維持公共生活的空間秩序而作的未來公共生活的空間秩序而作的未來空間安排空間安排這種對未來空間發(fā)展的安排意圖地域劃分宏觀：區(qū)域規(guī)劃和國土規(guī)劃中觀：總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃微觀：建筑群體之間的空間設(shè)計。（2）本質(zhì)任務(wù)是合理、有效、）本質(zhì)任務(wù)是合理、有效、公正地創(chuàng)造有序的城市生活空間公正地創(chuàng)造有序的城市生活空間環(huán)境環(huán)境不同的經(jīng)濟體制、不同的國家，城市規(guī)劃任務(wù)及側(cè)重有所不同，但其基本內(nèi)容是大致相同的。（3）由此可見各國城市規(guī)劃的共同和基本的任務(wù)是通過空間發(fā)展的合理組織滿足社會經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護的需要。（4） 中國現(xiàn)階段城市規(guī)劃的基本任務(wù)是保護創(chuàng)造和修復人居環(huán)境保障和創(chuàng)造城市居民安全、

15、健康、舒適的空間環(huán)境和公正的社會環(huán)境，達到城鄉(xiāng)經(jīng)濟、文化和社會協(xié)調(diào)、穩(wěn)定地永續(xù)、和諧發(fā)展。1、價值觀的作用價值觀是指個人對客觀事物(包括人、物、事)及對自己的行為結(jié)果的意義、作用、效果和重要性的總體評價。價值觀對動機有導向的作用價值觀對動機有導向的作用價值觀反映人們的認知和需求價值觀反映人們的認知和需求狀況狀況對人類自身及其命運的關(guān)注從來都必須成為一切技術(shù)工作的目的。 愛因斯坦2、價值觀與城市規(guī)劃目標、價值觀與城市規(guī)劃目標目標的形成有以下幾個來源:（1）權(quán)威（2）洞察力（3）分析方法（4）科學理論（5）動機（6）類似事件（7）類推（8）價值體系 價值觀關(guān)乎政策目標的形成，更決定政策活動的開展以

16、及政策結(jié)果的走向。城市規(guī)劃城市規(guī)劃目標的實質(zhì)就是依據(jù)價值觀目標的實質(zhì)就是依據(jù)價值觀對城市未來的發(fā)展狀況進行對城市未來的發(fā)展狀況進行預(yù)設(shè)。預(yù)設(shè)。3、城市規(guī)劃價值觀的確立、城市規(guī)劃價值觀的確立價值觀的影響貫穿所有環(huán)節(jié)和階段主要涉及以下方面：健康與安全(Health/Safety);方便與效率(Convenience/Efficiency )公平與平等(Equity )美麗與有序(Beauty/Orderliness)環(huán)境與資源(environment/resource) 城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的基本目標“城鄉(xiāng)空間中的居民生命財產(chǎn)的安全保障”，這是學科建設(shè)發(fā)展的底線。任何規(guī)劃都不可能是脫離價值觀的中立的工作1

17、、永續(xù)發(fā)展的概念、永續(xù)發(fā)展的概念永續(xù)發(fā)展的概念來源于生態(tài)學世界環(huán)境與發(fā)展委員會對“永續(xù)發(fā)展(sustainable development)的定義是:既滿足當代人的需要又不對后代人既滿足當代人的需要又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展。發(fā)展。并指出永續(xù)發(fā)展包括兩個重要的概念:“需要需要”的概念，的概念，尤其是世界上貧困人民的基本需要，應(yīng)將此放在特別優(yōu)先的地位來考慮“限制限制”的概念，的概念，技術(shù)狀況和社會組織對環(huán)境滿足眼前和將來需要的能力施加的限制。2、永續(xù)發(fā)展的形成、永續(xù)發(fā)展的形成人類經(jīng)過漫長的奮斗，特別是產(chǎn)業(yè)革命以來，在改造自然和發(fā)展經(jīng)濟方面成績卓著傳統(tǒng)工業(yè)

18、文明的發(fā)展存在誤區(qū)，如忽視環(huán)境、資源、生態(tài)等自然系統(tǒng)方面的承載力，無視自然成本、缺乏整體協(xié)調(diào)觀念等等人類賴以生存的環(huán)境為此付出慘重代價，使得人們重新審視自己的經(jīng)濟社會發(fā)展歷程，尋求一條人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展之路1962年。美國學者卡森(Rachel Carson)發(fā)表了著作寂靜的春天1968年，羅馬俱樂部成立，1972年發(fā)表增長的極限(The Limits to Growth)提出環(huán)境的重要性及資源與人口的基本聯(lián)系。1972年人類環(huán)境宣言和行為計劃。成為探討保護全球環(huán)境戰(zhàn)略的第一次國際會議1983年聯(lián)合國成立世界環(huán)境與發(fā)展世界環(huán)境與發(fā)展委員會委員會(WCED， 1987年該委員會向聯(lián)合國大會提交了題為(我我們共同的未來們共同的未來)Our Common Future )的報告，正式闡述了永續(xù)發(fā)展Sustainable Development)的理念1992年聯(lián)合國在里約熱內(nèi)盧召開環(huán)境與發(fā)展大會( UNCED )地球峰會 (Earth Summit)。通過環(huán)境與發(fā)展宣言，標志著世界各國普遍