公共政策學(xué)第三章第三節(jié)政策環(huán)境

1、第三節(jié)第三節(jié) 政策環(huán)境政策環(huán)境一、公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系一、公共政策與政策環(huán)境的關(guān)系（一）政策環(huán)境的含義（一）政策環(huán)境的含義1.1.政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。政策環(huán)境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。2.2.政策環(huán)境涉及諸多因素，從人到物，從自然到社會(huì)，從歷史到文化，政策環(huán)境涉及諸多因素，從人到物，從自然到社會(huì)，從歷史到文化，幾乎無(wú)所不包。幾乎無(wú)所不包。3.3.政策與其環(huán)境構(gòu)成一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，并在其中進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的政策與其環(huán)境構(gòu)成一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，并在其中進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換，實(shí)現(xiàn)自身新陳代謝，并維持著這一系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。交換，實(shí)現(xiàn)自身新陳代謝，并維持著這

2、一系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。（二）政策與環(huán)境的關(guān)系（二）政策與環(huán)境的關(guān)系環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用；政策則改善和塑造環(huán)境，具環(huán)境決定和制約政策，起主導(dǎo)作用；政策則改善和塑造環(huán)境，具有反作用。有反作用。1.1.政策是隨著社會(huì)的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。政策是隨著社會(huì)的發(fā)展由環(huán)境的需要而產(chǎn)生的。例如，網(wǎng)上購(gòu)物作為新鮮事物，在給公眾帶來(lái)方便的同時(shí)，也產(chǎn)例如，網(wǎng)上購(gòu)物作為新鮮事物，在給公眾帶來(lái)方便的同時(shí)，也產(chǎn)生了很多問題，買賣雙方的行為都需要去給予規(guī)范，于是出臺(tái)了生了很多問題，買賣雙方的行為都需要去給予規(guī)范，于是出臺(tái)了許多的相關(guān)法律法規(guī)。許多的相關(guān)法律法規(guī)。2.2.公共政策必須適應(yīng)政策環(huán)境。公共政策必須適應(yīng)

3、政策環(huán)境。例如，中國(guó)政府在借鑒許多國(guó)外政策經(jīng)驗(yàn)時(shí)，基于中國(guó)政策環(huán)境，例如，中國(guó)政府在借鑒許多國(guó)外政策經(jīng)驗(yàn)時(shí)，基于中國(guó)政策環(huán)境，常常融入常常融入“中國(guó)特色中國(guó)特色”的概念。的概念。3.3.政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化政策環(huán)境的發(fā)展變化必然導(dǎo)致公共政策的發(fā)展變化例如，我國(guó)戶籍制度的改革例如，我國(guó)戶籍制度的改革改革開放以來(lái)，我國(guó)戶籍制度導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)與政治問題：城改革開放以來(lái)，我國(guó)戶籍制度導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)與政治問題：城市外來(lái)人口貢獻(xiàn)了大量稅收，卻難以享受應(yīng)得的公共服務(wù)；同時(shí)市外來(lái)人口貢獻(xiàn)了大量稅收，卻難以享受應(yīng)得的公共服務(wù)；同時(shí)也帶來(lái)大量不在政府的正常管理范圍的問題。也帶來(lái)大量不在

4、政府的正常管理范圍的問題。2014年年7月月30日，國(guó)務(wù)院日，國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見 (以下簡(jiǎn)稱以下簡(jiǎn)稱意見意見)出臺(tái)，標(biāo)志著進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。出臺(tái)，標(biāo)志著進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。浙江省最新政策浙江省最新政策1：實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度：實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度2015年年6月月30日零時(shí)起，全區(qū)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記日零時(shí)起，全區(qū)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為為“浙江居民戶口浙江居民戶口”，建立全區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。原有戶口簿和居，建立全區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制

5、度。原有戶口簿和居民身份證繼續(xù)有效，不影響市民正常使用。民身份證繼續(xù)有效，不影響市民正常使用。這次戶籍制度改革取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為這次戶籍制度改革取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為“浙江居民戶口浙江居民戶口”。戶口登記制度統(tǒng)一后，將根據(jù)居住地的不同來(lái)區(qū)分城鎮(zhèn)。戶口登記制度統(tǒng)一后，將根據(jù)居住地的不同來(lái)區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，根據(jù)從事的職業(yè)區(qū)分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。人口和農(nóng)村人口，根據(jù)從事的職業(yè)區(qū)分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口。最新政策最新政策2：實(shí)行按居住地登記的戶口遷移制度：實(shí)行按居住地登記的戶口遷移制度以合法固定住所或合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居

6、住地登記戶以合法固定住所或合法穩(wěn)定職業(yè)為戶口遷移基本條件，以經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式，進(jìn)一步調(diào)整完善購(gòu)房落戶、引進(jìn)人才落戶、合法穩(wěn)定就業(yè)人口為基本形式，進(jìn)一步調(diào)整完善購(gòu)房落戶、引進(jìn)人才落戶、合法穩(wěn)定就業(yè)人員落戶等戶口遷移政策，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。員落戶等戶口遷移政策，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。戶籍制度改革后，已經(jīng)遷到城區(qū)的戶口能否遷往農(nóng)村落戶，要視情況而定。戶籍制度改革后，已經(jīng)遷到城區(qū)的戶口能否遷往農(nóng)村落戶，要視情況而定。如在城區(qū)失去生活基礎(chǔ)和住房條件，在農(nóng)村有本人、配偶、父母、子女的合如在城區(qū)失去生活基礎(chǔ)和住房條件，在農(nóng)村有本人、配偶、父母、子女的合法固定住所，可以遷往農(nóng)村落戶

7、，具體條件參考新出臺(tái)的法固定住所，可以遷往農(nóng)村落戶，具體條件參考新出臺(tái)的杭州市戶口遷移杭州市戶口遷移落戶暫行規(guī)定落戶暫行規(guī)定來(lái)申請(qǐng)辦理。但機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)來(lái)申請(qǐng)辦理。但機(jī)關(guān)、團(tuán)體、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)(含國(guó)有控含國(guó)有控股企業(yè)股企業(yè))正式錄用人員正式錄用人員(含離退休人員含離退休人員)是不允許遷往農(nóng)村行政村落戶的。是不允許遷往農(nóng)村行政村落戶的。最新政策最新政策3：實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度：實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度流動(dòng)人口，依據(jù)流動(dòng)人口，依據(jù)浙江省流動(dòng)人口居住登記條例浙江省流動(dòng)人口居住登記條例，實(shí)行流動(dòng)人口居住證制，實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和資源承載能力，進(jìn)一步完善

8、居住證申領(lǐng)條度，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和資源承載能力，進(jìn)一步完善居住證申領(lǐng)條件和配套政策，保障其逐步享有實(shí)際居住地基本公共服務(wù)。件和配套政策，保障其逐步享有實(shí)際居住地基本公共服務(wù)。最新政策最新政策4：實(shí)行農(nóng)民權(quán)益確權(quán)固化：實(shí)行農(nóng)民權(quán)益確權(quán)固化2014年年10月，全面啟動(dòng)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，深入推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)月，全面啟動(dòng)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，深入推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配權(quán)確權(quán)登記頒證工作，按省權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配權(quán)確權(quán)登記頒證工作，按省委、省政府統(tǒng)一部署逐步建立起委、省政府統(tǒng)一部署逐步建立起“確權(quán)到人確權(quán)到人(戶戶)、權(quán)跟人、

9、權(quán)跟人(戶戶)走走”的農(nóng)村集體的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度體系。落戶。產(chǎn)權(quán)制度體系。落戶。最新政策最新政策5：實(shí)行基本公共服務(wù)均等化：實(shí)行基本公共服務(wù)均等化實(shí)行戶口一元化管理后，與戶籍相關(guān)的配套政策將全面實(shí)施，逐步消除城鄉(xiāng)實(shí)行戶口一元化管理后，與戶籍相關(guān)的配套政策將全面實(shí)施，逐步消除城鄉(xiāng)人口之間待遇差異，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，預(yù)計(jì)用三年時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口之間待遇差異，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，預(yù)計(jì)用三年時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化配套政策并軌。一體化配套政策并軌。 2014年中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口年中國(guó)城鎮(zhèn)常住人口7.49億，城鎮(zhèn)化率億，城鎮(zhèn)化率54.77%，這是指常住人口，這是指常住人口的城鎮(zhèn)化率。這包括了在城鎮(zhèn)居

10、住的城鎮(zhèn)化率。這包括了在城鎮(zhèn)居住6個(gè)月以上的個(gè)月以上的2.5億左右農(nóng)民工，以及隨這億左右農(nóng)民工，以及隨這些農(nóng)民工遷徙的家屬。如果扣除這些農(nóng)民工遷徙的家屬。如果扣除這2.5億人，城鎮(zhèn)戶籍人口實(shí)際上只有億人，城鎮(zhèn)戶籍人口實(shí)際上只有5億左億左右，占總?cè)丝诘谋壤怯?，占總?cè)丝诘谋壤?6.3%，戶籍人口的城鎮(zhèn)化率就是，戶籍人口的城鎮(zhèn)化率就是36.3%。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出到新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，戶籍人口城，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，這需要每年城鎮(zhèn)化率提高一個(gè)多百分點(diǎn)，大概有，這需要每年城鎮(zhèn)化率提高一個(gè)多百分點(diǎn)，大概有1000多萬(wàn)多萬(wàn)人

11、。人。2015年年11月國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史介紹，中國(guó)將加快月國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史介紹，中國(guó)將加快“三掛鉤三掛鉤”機(jī)制，即財(cái)機(jī)制，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用新增指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤、城鎮(zhèn)建設(shè)用新增指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)掛鉤、中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。通過(guò)這三個(gè)口落戶數(shù)掛鉤、中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。通過(guò)這三個(gè)掛鉤，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)政府吸收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。掛鉤，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)政府吸收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。4.4.公共政策對(duì)政策環(huán)境也具有一定的能動(dòng)作用。公共政策對(duì)政策環(huán)境也具有一定的能動(dòng)作用。一個(gè)能很好發(fā)揮作用的公

12、共政策可起到改善政策環(huán)境的作用，使一個(gè)能很好發(fā)揮作用的公共政策可起到改善政策環(huán)境的作用，使得政策環(huán)境不斷得到優(yōu)化，按照政策的目標(biāo)去發(fā)展；而一個(gè)不能得政策環(huán)境不斷得到優(yōu)化，按照政策的目標(biāo)去發(fā)展；而一個(gè)不能很好發(fā)揮作用的公共政策則會(huì)使得政策環(huán)境惡化，甚至成為環(huán)境很好發(fā)揮作用的公共政策則會(huì)使得政策環(huán)境惡化，甚至成為環(huán)境良性發(fā)展的羈絆。良性發(fā)展的羈絆。二、政策環(huán)境的構(gòu)成因素二、政策環(huán)境的構(gòu)成因素（一）地理環(huán)境（一）地理環(huán)境1.1.地理環(huán)境是指一個(gè)國(guó)家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、地理環(huán)境是指一個(gè)國(guó)家所處的地理位置和自然狀況，包括地形、地貌、氣候、土壤、水系、礦藏甚至人種等自然構(gòu)成。地貌、氣候、土

13、壤、水系、礦藏甚至人種等自然構(gòu)成。2.2.地理環(huán)境不僅為社會(huì)發(fā)展提供了各種可能性，同時(shí)也為政策的地理環(huán)境不僅為社會(huì)發(fā)展提供了各種可能性，同時(shí)也為政策的制定與執(zhí)行提供了各種可能性。制定與執(zhí)行提供了各種可能性。3.3.中國(guó)版地理因素說(shuō)中國(guó)版地理因素說(shuō)世界周刊世界周刊上刊登的許平中的文章說(shuō)，地理因素是資本主義在上刊登的許平中的文章說(shuō)，地理因素是資本主義在古代中國(guó)無(wú)法發(fā)展的重要原因。中國(guó)的河流是東西方向的，但氣古代中國(guó)無(wú)法發(fā)展的重要原因。中國(guó)的河流是東西方向的，但氣候和物產(chǎn)基本沒有差異，不存在比較利益，也不需要交換。而南候和物產(chǎn)基本沒有差異，不存在比較利益，也不需要交換。而南北方向上氣候和物產(chǎn)差異大，

14、但是由于沒有河道發(fā)展水運(yùn)，導(dǎo)致北方向上氣候和物產(chǎn)差異大，但是由于沒有河道發(fā)展水運(yùn)，導(dǎo)致運(yùn)輸費(fèi)用高，所以不能大量發(fā)展交換。這是制約中國(guó)商品經(jīng)濟(jì)不運(yùn)輸費(fèi)用高，所以不能大量發(fā)展交換。這是制約中國(guó)商品經(jīng)濟(jì)不能夠發(fā)展的重要原因。能夠發(fā)展的重要原因。4.4.地理環(huán)境作為政策環(huán)境的一個(gè)重要方面，對(duì)政策系統(tǒng)存在著直地理環(huán)境作為政策環(huán)境的一個(gè)重要方面，對(duì)政策系統(tǒng)存在著直接或間接的影響，且這種影響并不是一時(shí)的，而是永恒的。但過(guò)接或間接的影響，且這種影響并不是一時(shí)的，而是永恒的。但過(guò)分夸大地理環(huán)境的作用，忽視政策系統(tǒng)自身的能動(dòng)性，也是不可分夸大地理環(huán)境的作用，忽視政策系統(tǒng)自身的能動(dòng)性，也是不可取的。取的。（二）經(jīng)濟(jì)

15、環(huán)境（二）經(jīng)濟(jì)環(huán)境1.1.經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指對(duì)政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)要素的總和，經(jīng)濟(jì)環(huán)境是指對(duì)政策系統(tǒng)有重要影響的各種經(jīng)濟(jì)要素的總和，主要由社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r構(gòu)成，包括生產(chǎn)力的結(jié)主要由社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展?fàn)顩r構(gòu)成，包括生產(chǎn)力的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)（科技發(fā)展、國(guó)民收入、資源分配等）和生產(chǎn)資料的所構(gòu)、性質(zhì)（科技發(fā)展、國(guó)民收入、資源分配等）和生產(chǎn)資料的所有制形式（個(gè)人所有、集團(tuán)所有、國(guó)家所有等）。有制形式（個(gè)人所有、集團(tuán)所有、國(guó)家所有等）。2.2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共政策制定具有決定性的影響。無(wú)論什么性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)公共政策制定具有決定性的影響。無(wú)論什么性質(zhì)的國(guó)家和地區(qū)，其政府決策體制、目標(biāo)、職能

16、、行為、原則、方法國(guó)家和地區(qū)，其政府決策體制、目標(biāo)、職能、行為、原則、方法等都要受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約。但政策系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境也具有反作等都要受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約。但政策系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境也具有反作用，可促進(jìn)或延緩生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及生產(chǎn)關(guān)系的健全用，可促進(jìn)或延緩生產(chǎn)力和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及生產(chǎn)關(guān)系的健全與完善。與完善。（三）政治傳統(tǒng)與政治文化（三）政治傳統(tǒng)與政治文化1.1.政治文化是一個(gè)民族在政治制度方面遺傳下來(lái)的傳統(tǒng)和行為特政治文化是一個(gè)民族在政治制度方面遺傳下來(lái)的傳統(tǒng)和行為特征的總和，包括公眾對(duì)政治過(guò)程所持的態(tài)度、信仰和價(jià)值觀，以征的總和，包括公眾對(duì)政治過(guò)程所持的態(tài)度、信仰和價(jià)值觀，以及由這些觀

17、點(diǎn)所產(chǎn)生的行為和制度。及由這些觀點(diǎn)所產(chǎn)生的行為和制度。2.2.政治文化源于政治社會(huì)化過(guò)程，是一個(gè)民族的整體歷史體驗(yàn)，政治文化源于政治社會(huì)化過(guò)程，是一個(gè)民族的整體歷史體驗(yàn)，以及公民所受的正式和非正式教育的共同產(chǎn)物。以及公民所受的正式和非正式教育的共同產(chǎn)物。3.3.政治文化通過(guò)社會(huì)化過(guò)程代代相傳，即個(gè)人通過(guò)父母、老師、政治文化通過(guò)社會(huì)化過(guò)程代代相傳，即個(gè)人通過(guò)父母、老師、領(lǐng)導(dǎo)和其他人的交往，學(xué)到了與政治有關(guān)的價(jià)值觀、信仰和態(tài)度。領(lǐng)導(dǎo)和其他人的交往，學(xué)到了與政治有關(guān)的價(jià)值觀、信仰和態(tài)度。他們獲取的政治文化就變成了心理要素的組成部分，逐漸固化并他們獲取的政治文化就變成了心理要素的組成部分，逐漸固化并體

18、現(xiàn)在其行為中。體現(xiàn)在其行為中。4.4.政治文化是影響公共政策的一個(gè)重要環(huán)境因素，不同國(guó)家中公政治文化是影響公共政策的一個(gè)重要環(huán)境因素，不同國(guó)家中公共政策及其制定過(guò)程的差異可以用政治文化的不同來(lái)解釋。在不共政策及其制定過(guò)程的差異可以用政治文化的不同來(lái)解釋。在不同的政治氛圍中，政策系統(tǒng)表現(xiàn)出不同的特征。政治文化影響政同的政治氛圍中，政策系統(tǒng)表現(xiàn)出不同的特征。政治文化影響政治行為，盡管它并非絕對(duì)地支配行為，但與各種行為出現(xiàn)的頻率治行為，盡管它并非絕對(duì)地支配行為，但與各種行為出現(xiàn)的頻率和可能性直接相關(guān)。和可能性直接相關(guān)。5.5.政治文化的存在表明在影響政策制定的政治因素中包含主觀的政治文化的存在表明在影響政策制定的政治因素中包含主觀的成分，如政治意識(shí)、民族政治心理、人的政治價(jià)值觀、政治信仰成分，如政治意識(shí)、民族政治心理、人的政治價(jià)值觀、政治信仰等。公共政策并不是絕對(duì)客觀地受外界影響及目標(biāo)指引，其中也等。公共政策并不是絕對(duì)客觀地受外界影響及目標(biāo)指引，其中也包含了主觀的認(rèn)知成分。包含了主觀的認(rèn)知成分。（四）社會(huì)變遷（四）社會(huì)變遷1.1.社會(huì)變遷是指社會(huì)制度、