土地利用規(guī)劃發(fā)展背景與本輪創(chuàng)新

1、本輪土地利用總體規(guī)劃背景與創(chuàng)新本輪土地利用總體規(guī)劃背景與創(chuàng)新某地基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)圖與耕地利用等別圖疊加結(jié)果某地基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)圖與耕地利用等別圖疊加結(jié)果高等別，一般農(nóng)田高等別，一般農(nóng)田低等別，基本農(nóng)田低等別，基本農(nóng)田中等別，基本農(nóng)田中等別，基本農(nóng)田數(shù)量管護(hù)數(shù)量管護(hù)質(zhì)量管護(hù)質(zhì)量管護(hù)生態(tài)管護(hù)生態(tài)管護(hù)數(shù)量管護(hù)數(shù)量管護(hù) 徹底改變傳統(tǒng)的土地利用模式徹底改變傳統(tǒng)的土地利用模式產(chǎn)能管護(hù)產(chǎn)能管護(hù)四位一體四位一體土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃其他規(guī)劃的關(guān)系土地利用總體規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃各業(yè)各類各地區(qū)有限土地資源統(tǒng)籌安排 國(guó)務(wù)院批復(fù)國(guó)務(wù)院批復(fù)綱要綱要的通知中指出：各部門、各行業(yè)編制相

2、關(guān)規(guī)的通知中指出：各部門、各行業(yè)編制相關(guān)規(guī)劃，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。劃，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。 不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時(shí)調(diào)整和修改，核減用地規(guī)不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時(shí)調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模，調(diào)整用地布局。模，調(diào)整用地布局。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的總體安排國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的總體安排, ,是對(duì)百年大計(jì)的是對(duì)百年大計(jì)的分段落實(shí)分段落實(shí)戰(zhàn)略性戰(zhàn)略性( (未來未來)基礎(chǔ)性基礎(chǔ)性( (根本依據(jù)根本依據(jù))歷史性重點(diǎn)是歷史性重點(diǎn)是在時(shí)間上的總體安排在時(shí)間上的總體安排規(guī)劃目標(biāo)主要是用與

3、時(shí)間相關(guān)的發(fā)展指標(biāo)規(guī)劃目標(biāo)主要是用與時(shí)間相關(guān)的發(fā)展指標(biāo)基本性質(zhì)基本性質(zhì): :時(shí)代特征時(shí)代特征主體功能區(qū)規(guī)劃主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃劃分四大功能統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃劃分四大功能: :優(yōu)化優(yōu)化開發(fā)區(qū)開發(fā)區(qū)/ /重點(diǎn)開發(fā)區(qū)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)/ /限制開發(fā)區(qū)限制開發(fā)區(qū)/ /禁止開發(fā)區(qū)禁止開發(fā)區(qū)兩級(jí)規(guī)劃兩級(jí)規(guī)劃: :國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃不覆蓋全部國(guó)國(guó)家級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃不覆蓋全部國(guó)土土; ;省級(jí)規(guī)劃基本特征還在探索省級(jí)規(guī)劃基本特征還在探索以縣為規(guī)劃基本單元以縣為規(guī)劃基本單元基本性質(zhì)基本性質(zhì): :政策指導(dǎo)性政策指導(dǎo)性( (軟規(guī)劃軟規(guī)劃) )城市規(guī)劃（城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃）城市規(guī)劃（城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、

4、村鎮(zhèn)規(guī)劃）城市內(nèi)部各種規(guī)劃要素的總體安排城市內(nèi)部各種規(guī)劃要素的總體安排城鎮(zhèn)體系規(guī)劃城鎮(zhèn)體系規(guī)劃, ,區(qū)域內(nèi)大小城市相互關(guān)系區(qū)域內(nèi)大小城市相互關(guān)系村鎮(zhèn)規(guī)劃村鎮(zhèn)規(guī)劃, ,村鎮(zhèn)內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)的總體安排村鎮(zhèn)內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)的總體安排基本性質(zhì)基本性質(zhì): :點(diǎn)規(guī)劃點(diǎn)規(guī)劃國(guó)土規(guī)劃國(guó)土規(guī)劃空間規(guī)劃空間規(guī)劃全覆蓋規(guī)劃全覆蓋規(guī)劃區(qū)域布局規(guī)劃區(qū)域布局規(guī)劃用地保障安排規(guī)劃用地保障安排規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃生產(chǎn)用地部門生產(chǎn)用地部門: :農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)部, ,林業(yè)局林業(yè)局建設(shè)用地部門建設(shè)用地部門: :鐵路部鐵路部, ,交通部交通部, , 水利部水利部, ,民航局民航局, ,商務(wù)部商務(wù)部, ,旅游局旅游局, ,環(huán)境部環(huán)

5、境部相關(guān)用地部門相關(guān)用地部門: :發(fā)改委發(fā)改委, ,財(cái)政部財(cái)政部, , 建設(shè)部建設(shè)部, ,監(jiān)察部監(jiān)察部, ,民政部民政部, ,計(jì)生委計(jì)生委基本概念：土地利用總體規(guī)劃基本概念：土地利用總體規(guī)劃 指在一定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)地區(qū)的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、指在一定的規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)地區(qū)的自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、土地自身的適宜性以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和市場(chǎng)需求，協(xié)調(diào)土地自身的適宜性以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和市場(chǎng)需求，協(xié)調(diào)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門之間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各業(yè)之間的用地矛盾，尋求國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門之間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各業(yè)之間的用地矛盾，尋求最佳最佳土地利用結(jié)構(gòu)和布局土地利用結(jié)構(gòu)和布局，對(duì)土地資源的開發(fā)、利用、治理，對(duì)土地資源的開發(fā)、利

6、用、治理保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性部署和措施。保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略性部署和措施。實(shí)質(zhì)：定量、保質(zhì)、定位、規(guī)定用途實(shí)質(zhì)：定量、保質(zhì)、定位、規(guī)定用途核心：土地利用結(jié)構(gòu)和布局核心：土地利用結(jié)構(gòu)和布局縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃對(duì)具體的土地利用行為具有重要的縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃對(duì)具體的土地利用行為具有重要的指導(dǎo)作用。（指導(dǎo)作用。（實(shí)施性規(guī)劃實(shí)施性規(guī)劃） 縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃劃分土地利用分區(qū)；縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃劃分土地利用分區(qū)； 鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃把土地用途落實(shí)到地塊，鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃把土地用途落實(shí)到地塊，是建設(shè)用地審批的依據(jù)。是建設(shè)用地審批的依據(jù)。五級(jí)體系與三輪規(guī)劃五級(jí)體系與三輪規(guī)劃“第一輪第一輪”規(guī)劃背景規(guī)劃背景

7、黨的十一屆三中全會(huì)以后，實(shí)行了經(jīng)濟(jì)體制改革，極大的促黨的十一屆三中全會(huì)以后，實(shí)行了經(jīng)濟(jì)體制改革，極大的促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 出現(xiàn)人地矛盾突出的形勢(shì)出現(xiàn)人地矛盾突出的形勢(shì): :“六五六五”期間，年均減少耕地期間，年均減少耕地48.748.7萬(wàn)公頃，萬(wàn)公頃，19851985年高達(dá)年高達(dá)100100萬(wàn)公頃萬(wàn)公頃 19861986年年, ,成立了國(guó)家土地管理局成立了國(guó)家土地管理局, ,實(shí)施實(shí)施中華人民共和國(guó)土地中華人民共和國(guó)土地管理法管理法 該法第十五條規(guī)定該法第十五條規(guī)定“各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃經(jīng)各級(jí)人民政府編制土地利用總體規(guī)劃經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行上級(jí)人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行”

8、 。以實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)為條件，。以實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)為條件，按照我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求以按照我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的要求以及及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要要求編寫。要求編寫。 基期為基期為19851985年，規(guī)劃期為年，規(guī)劃期為20002000年，并展望到年，并展望到20202020年和年和20502050年。年。 明確土地利用的基本方針明確土地利用的基本方針 全國(guó)土地利用規(guī)劃綱要中的土地利用的方針是全國(guó)土地利用規(guī)劃綱要中的土地利用的方針是: :切實(shí)保護(hù)耕地；切實(shí)保護(hù)耕地；保障必要的

9、建設(shè)用地；保障必要的建設(shè)用地；努力改善生態(tài)環(huán)境；努力改善生態(tài)環(huán)境；提高土地利用率和生產(chǎn)力；提高土地利用率和生產(chǎn)力；實(shí)行土地實(shí)行土地“開源開源”與與“節(jié)流節(jié)流”并舉的方針；并舉的方針；統(tǒng)籌兼顧，量力而行，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌兼顧，量力而行，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)?！暗谝惠喌谝惠啞币?guī)劃特點(diǎn)規(guī)劃特點(diǎn)構(gòu)建了土地利用總體規(guī)劃的構(gòu)建了土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)基礎(chǔ)體系體系 開展了國(guó)家、省、市（地）、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的五級(jí)開展了國(guó)家、省、市（地）、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的五級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制工作土地利用總體規(guī)劃編制工作 完成了全國(guó)及大部分省、市、縣和鄉(xiāng)的土地利用規(guī)劃工作完成了全國(guó)及大部分省、市、縣和鄉(xiāng)的土地利用規(guī)

10、劃工作 制定了制定了省級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制要點(diǎn)省級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制要點(diǎn)以及以及縣級(jí)土縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制要點(diǎn)地利用總體規(guī)劃編制要點(diǎn)“第一輪第一輪”規(guī)劃特點(diǎn)規(guī)劃特點(diǎn)“第二輪第二輪”規(guī)劃背景規(guī)劃背景 “第二輪第二輪”規(guī)劃是在貫徹落實(shí)中央規(guī)劃是在貫徹落實(shí)中央1111號(hào)文件號(hào)文件關(guān)于進(jìn)一步加關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知精神、精神、19981998年修訂年修訂土地土地管理法管理法. . 確立了土地利用總體規(guī)劃的法律地位確立了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，強(qiáng)化了土地利用總體，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)土地利用的整體調(diào)控作用規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)土地利用的整體調(diào)控作用

11、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的體制背景下，適應(yīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的體制背景下，適應(yīng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的發(fā)展階段的需求，配合國(guó)民義現(xiàn)代化建設(shè)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)的發(fā)展階段的需求，配合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五九五”計(jì)劃和計(jì)劃和20102010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)年遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) 基期為基期為19961996年，規(guī)劃期為年，規(guī)劃期為20102010年，并展望到年，并展望到20302030年。年。 適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要,以以耕地保護(hù)為耕地保護(hù)為主題主題 規(guī)劃目標(biāo)（在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，規(guī)劃目標(biāo)（在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，保持耕地總量動(dòng)態(tài)

12、平衡保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變堅(jiān)持占用耕地與開發(fā)復(fù)堅(jiān)持占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡）墾耕地相平衡） 土地利用基本方針（把保護(hù)耕地放在土地利用與管理的首位；土地利用基本方針（把保護(hù)耕地放在土地利用與管理的首位；堅(jiān)持供給制約和需求引導(dǎo)堅(jiān)持供給制約和需求引導(dǎo)） 規(guī)劃指標(biāo)（四個(gè)指標(biāo)都圍繞耕地規(guī)劃指標(biāo)（四個(gè)指標(biāo)都圍繞耕地: :耕地保有量、基本農(nóng)田、耕地保有量、基本農(nóng)田、非農(nóng)建設(shè)占用耕地、土地開發(fā)、整理和復(fù)墾指標(biāo)）非農(nóng)建設(shè)占用耕地、土地開發(fā)、整理和復(fù)墾指標(biāo)） 表現(xiàn)出本次規(guī)劃以耕地保護(hù)為主題表現(xiàn)出本次規(guī)劃以耕地保護(hù)為主題“第二輪第二輪”規(guī)劃特點(diǎn)規(guī)劃特點(diǎn)建立

13、了建立了指標(biāo)加分區(qū)的規(guī)劃模式指標(biāo)加分區(qū)的規(guī)劃模式 采用指標(biāo)加分區(qū)的方法，對(duì)用地進(jìn)行自上而下的層層控制采用指標(biāo)加分區(qū)的方法，對(duì)用地進(jìn)行自上而下的層層控制 主要指標(biāo)包括：耕地保有量、基本農(nóng)田、非農(nóng)建設(shè)占用耕地、主要指標(biāo)包括：耕地保有量、基本農(nóng)田、非農(nóng)建設(shè)占用耕地、土地開發(fā)、整理和復(fù)墾指標(biāo)等四個(gè)指標(biāo)土地開發(fā)、整理和復(fù)墾指標(biāo)等四個(gè)指標(biāo) 分區(qū)在國(guó)家級(jí)體現(xiàn)為土地利用分區(qū)，具有指導(dǎo)性，為分區(qū)的分區(qū)在國(guó)家級(jí)體現(xiàn)為土地利用分區(qū)，具有指導(dǎo)性，為分區(qū)的土地利用政策服務(wù)。基層的分區(qū)體現(xiàn)為土地用途管制分區(qū)，土地利用政策服務(wù)?；鶎拥姆謪^(qū)體現(xiàn)為土地用途管制分區(qū)，具有操作性，為地方土地利用控制提供依據(jù)具有操作性，為地方土地利

14、用控制提供依據(jù) “第二輪第二輪”規(guī)劃特點(diǎn)規(guī)劃特點(diǎn)規(guī)劃指標(biāo)大面積提前突破規(guī)劃指標(biāo)大面積提前突破 耕地保有量指標(biāo)，大多數(shù)省的數(shù)量早早突破耕地保有量指標(biāo)，大多數(shù)省的數(shù)量早早突破20102010年的指標(biāo)。年的指標(biāo)。 客觀上與我國(guó)征地制度、收購(gòu)儲(chǔ)備制度、土地市場(chǎng)建設(shè)等有客觀上與我國(guó)征地制度、收購(gòu)儲(chǔ)備制度、土地市場(chǎng)建設(shè)等有關(guān)，而且，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展了比較大的變化，比如中央關(guān)，而且，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展了比較大的變化，比如中央加大了拉大內(nèi)需的積極財(cái)政政策，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力加大了拉大內(nèi)需的積極財(cái)政政策，加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，實(shí)施生態(tài)退耕的工程，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐等，都是度，實(shí)施生態(tài)退耕的工程，加快

15、城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐等，都是使規(guī)劃指標(biāo)提前突破的原因使規(guī)劃指標(biāo)提前突破的原因 如何改善編制的方法，加強(qiáng)規(guī)劃的基礎(chǔ)研究提出了進(jìn)一步的如何改善編制的方法，加強(qiáng)規(guī)劃的基礎(chǔ)研究提出了進(jìn)一步的要求。要求。 “第二輪第二輪”規(guī)劃特點(diǎn)規(guī)劃特點(diǎn)縣鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃縣鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃土地用途管制區(qū)作用有限土地用途管制區(qū)作用有限 縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃通過土地用途分區(qū)，確定每一塊土地的用途，縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃通過土地用途分區(qū)，確定每一塊土地的用途，為實(shí)施土地用途管制奠定了基礎(chǔ)。各地在規(guī)劃修編中，根據(jù)為實(shí)施土地用途管制奠定了基礎(chǔ)。各地在規(guī)劃修編中，根據(jù)新新土地管理法土地管理法關(guān)于實(shí)行土地用途管制的規(guī)定，著力提高關(guān)于實(shí)行土地用途管制的規(guī)定，著力提高規(guī)

16、劃的可操作性。規(guī)劃的可操作性。 但是但是, ,由于規(guī)劃管制措施的制定未能夠與區(qū)域的條件相適應(yīng)，由于規(guī)劃管制措施的制定未能夠與區(qū)域的條件相適應(yīng)，未能取得應(yīng)用的效果。未能取得應(yīng)用的效果。 “第二輪第二輪”規(guī)劃特點(diǎn)規(guī)劃特點(diǎn)協(xié)調(diào)城市規(guī)劃的矛盾十分突出協(xié)調(diào)城市規(guī)劃的矛盾十分突出 依據(jù)新依據(jù)新土地管理法土地管理法規(guī)定：規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，各地在土地利用，各地在土地利用規(guī)劃編制中依照法律規(guī)定和用地標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市、村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃編制中依照法律規(guī)定和用地標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市、村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行了嚴(yán)格審核，落實(shí)了建設(shè)

17、用地范圍。規(guī)模進(jìn)行了嚴(yán)格審核，落實(shí)了建設(shè)用地范圍。 越來越多的城鎮(zhèn)規(guī)劃把土地規(guī)劃甩到了背后?，F(xiàn)行的全國(guó)土越來越多的城鎮(zhèn)規(guī)劃把土地規(guī)劃甩到了背后。現(xiàn)行的全國(guó)土地利用總體規(guī)劃管到地利用總體規(guī)劃管到20102010年，可是許多地方已經(jīng)或正在編制年，可是許多地方已經(jīng)或正在編制20202020年城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃，甚至有的已年城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃，甚至有的已經(jīng)把規(guī)劃經(jīng)把規(guī)劃“超前超前”做到做到20502050年。協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關(guān)系混亂年。協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)關(guān)系混亂. .“第二輪第二輪”規(guī)劃特點(diǎn)規(guī)劃特點(diǎn)從審議過程看規(guī)劃從審議過程看規(guī)劃 耕地紅線不緊耕地紅線不緊 占用規(guī)模過大占用規(guī)模過

18、大 補(bǔ)充耕地不實(shí)補(bǔ)充耕地不實(shí) 保障措施不硬保障措施不硬“第二輪第二輪”規(guī)劃特點(diǎn)規(guī)劃特點(diǎn)本輪規(guī)劃從四個(gè)方面著手：本輪規(guī)劃從四個(gè)方面著手： 正確把握正確把握編制背景編制背景 切實(shí)加強(qiáng)切實(shí)加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)耕地和基本農(nóng)田保護(hù) 切實(shí)加強(qiáng)切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃管理保障措施規(guī)劃管理保障措施 依法有序依法有序做好規(guī)劃前期工作做好規(guī)劃前期工作新思路新思路 危機(jī)性危機(jī)性 戰(zhàn)略性戰(zhàn)略性 歷史性歷史性v立足科學(xué)發(fā)展立足科學(xué)發(fā)展v著重自主創(chuàng)新著重自主創(chuàng)新v完善體制機(jī)制完善體制機(jī)制v促進(jìn)社會(huì)和諧促進(jìn)社會(huì)和諧規(guī)劃背景規(guī)劃背景耕地耕地“三少三少”： 人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備資源少人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、后備資源少19.511

19、9.51億畝億畝 18.2618.26億畝億畝（19971997年）年） （20082008年）年）凈減少凈減少1.251.25億畝億畝減少的主要原因是減少的主要原因是1億畝左右的生態(tài)退耕億畝左右的生態(tài)退耕第三輪土地利用總體規(guī)劃第三輪土地利用總體規(guī)劃耕地與國(guó)土整治耕地與國(guó)土整治 耕地?cái)?shù)量快速減少耕地?cái)?shù)量快速減少 1998=0.13 billion ha; 2009=0.12 billion ha Total decrease 10 million haRate of decrease 0.75 M ha/yr生態(tài)退耕生態(tài)退耕 耕地質(zhì)量現(xiàn)狀耕地質(zhì)量現(xiàn)狀15等，平均等別為等，平均等別為9.80等，

20、優(yōu)、等，優(yōu)、高、中、低等地面積高、中、低等地面積比例比例分別分別為為2.67%、29.98%、50.64%、16.71%。低于全國(guó)平均耕地。低于全國(guó)平均耕地等別的耕地約占等別的耕地約占57%以上以上。中國(guó)耕地等級(jí)質(zhì)量調(diào)查中國(guó)耕地等級(jí)質(zhì)量調(diào)查與評(píng)定與評(píng)定：耕地后備資源約耕地后備資源約2 2億畝，水土光熱億畝，水土光熱條件比較好的不條件比較好的不足足40%40%。0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%南方北方水資源耕地 到到20202020年，我國(guó)人口總規(guī)模將達(dá)到年，我國(guó)人口總規(guī)模將達(dá)到14.514.5億人，為保障億人，為保障糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、政治安全、社會(huì)穩(wěn)定，糧

21、食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全、政治安全、社會(huì)穩(wěn)定，必須穩(wěn)定一定數(shù)量的耕地面積。必須穩(wěn)定一定數(shù)量的耕地面積。第三輪土地利用總體規(guī)劃第三輪土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地建設(shè)用地1997199720082008年，全年，全國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加加2.82.8萬(wàn)平方公里，萬(wàn)平方公里，同期城鎮(zhèn)人口增加同期城鎮(zhèn)人口增加2.242.24億人，人均億人，人均125m125m2 2 。城市化進(jìn)程中新增用地高位運(yùn)行城市化進(jìn)程中新增用地高位運(yùn)行當(dāng)前的形勢(shì)建設(shè)用地第三輪土地利用總體規(guī)劃第三輪土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地建設(shè)用地英國(guó)英國(guó)A級(jí)公路級(jí)公路我國(guó)高速公路我國(guó)高速公路基礎(chǔ)設(shè)施超前建設(shè)、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重基礎(chǔ)設(shè)施超前

22、建設(shè)、重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重第三輪土地利用總體規(guī)劃第三輪土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地建設(shè)用地 城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不合理。城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)不合理。我國(guó)城市工業(yè)用地比例超過我國(guó)城市工業(yè)用地比例超過20%20%，很多超過，很多超過30%30%，甚至，甚至50%50%； 用地產(chǎn)出效率低。用地產(chǎn)出效率低。我國(guó)我國(guó)1717個(gè)城市抽樣調(diào)查，工業(yè)用個(gè)城市抽樣調(diào)查，工業(yè)用地產(chǎn)出率不到發(fā)達(dá)國(guó)家地產(chǎn)出率不到發(fā)達(dá)國(guó)家2020世紀(jì)世紀(jì)8080年代的年代的2%2%。40%40%以上低以上低效利用，效利用，5%5%左右閑置（左右閑置（400400萬(wàn)畝）。萬(wàn)畝）。 農(nóng)村空閑住宅多，農(nóng)村居住用地與農(nóng)村人口遷移逆農(nóng)村空閑住宅多，農(nóng)村居住用地與農(nóng)村人

23、口遷移逆向發(fā)展。向發(fā)展。96-0796-07年，農(nóng)村人口減少約年，農(nóng)村人口減少約1.231.23億人，農(nóng)村居億人，農(nóng)村居住用地反而增加住用地反而增加130130萬(wàn)畝。萬(wàn)畝。國(guó)外大城市一般不超過國(guó)外大城市一般不超過15%。土地利用現(xiàn)狀與形勢(shì)土地利用現(xiàn)狀與形勢(shì)人口高峰逼近，耕地保護(hù)人口高峰逼近，耕地保護(hù)持續(xù)快速發(fā)展，建設(shè)用地持續(xù)快速發(fā)展，建設(shè)用地人地矛盾激化，土地生態(tài)人地矛盾激化，土地生態(tài)區(qū)域行業(yè)用地矛盾加劇，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域行業(yè)用地矛盾加劇，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用粗放，轉(zhuǎn)變利用和管理土地利用粗放，轉(zhuǎn)變利用和管理 伴隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程，農(nóng)地伴隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程，農(nóng)地大量減少，非農(nóng)用地比例不斷提高。大

24、量減少，非農(nóng)用地比例不斷提高。人地矛盾日益突出，耕地保人地矛盾日益突出，耕地保護(hù)任務(wù)日漸艱巨！護(hù)任務(wù)日漸艱巨！如何在區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的前提如何在區(qū)域經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的前提下，實(shí)現(xiàn)有限土地空間的可持續(xù)利用，下，實(shí)現(xiàn)有限土地空間的可持續(xù)利用，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展？可持續(xù)發(fā)展？新規(guī)劃需要破解的重大問題新規(guī)劃需要破解的重大問題 加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)問題加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)問題 促進(jìn)節(jié)約和集約利用土地問題促進(jìn)節(jié)約和集約利用土地問題 優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局問題優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局問題 統(tǒng)籌區(qū)域土地利用問題統(tǒng)籌區(qū)域土地利用問題 協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)問題協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)問題 強(qiáng)

25、化規(guī)劃管理保障措施問題強(qiáng)化規(guī)劃管理保障措施問題解決之道土地利用總體規(guī)劃邏輯框架邏輯框架投入：投入：要素、技術(shù)、管理、制度要素、技術(shù)、管理、制度 總抓手：總抓手：重大計(jì)劃工程重大計(jì)劃工程產(chǎn)出：產(chǎn)出：規(guī)劃定位、行政能力、經(jīng)濟(jì)手段、政策工具、共識(shí)共建規(guī)劃定位、行政能力、經(jīng)濟(jì)手段、政策工具、共識(shí)共建行動(dòng)：行動(dòng)：建設(shè)、節(jié)地、調(diào)整、調(diào)控建設(shè)、節(jié)地、調(diào)整、調(diào)控任務(wù)：任務(wù)：耕地、占用、生態(tài)、空間、創(chuàng)新耕地、占用、生態(tài)、空間、創(chuàng)新目標(biāo)：目標(biāo)：耕地、節(jié)地、結(jié)構(gòu)、耕地、節(jié)地、結(jié)構(gòu)、布局、整理、生態(tài)、調(diào)控布局、整理、生態(tài)、調(diào)控目的：目的：糧食安全糧食安全持續(xù)發(fā)展持續(xù)發(fā)展區(qū)域協(xié)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)生態(tài)文明生態(tài)文明參與調(diào)控參與調(diào)控

26、重重點(diǎn)點(diǎn)把把握握 調(diào)整思路：調(diào)整思路： 耕地保護(hù)（退、占、調(diào)、補(bǔ)）耕地保護(hù)（退、占、調(diào)、補(bǔ)） 建設(shè)用地（總量、邊界、功能、開源、節(jié)用）建設(shè)用地（總量、邊界、功能、開源、節(jié)用） 區(qū)域統(tǒng)籌（人均核算）區(qū)域統(tǒng)籌（人均核算） 擺正關(guān)系：擺正關(guān)系： 存量流量（重存量）存量流量（重存量） 布局規(guī)模（重布局）布局規(guī)模（重布局） 結(jié)構(gòu)數(shù)量（重結(jié)構(gòu)）結(jié)構(gòu)數(shù)量（重結(jié)構(gòu)） 土地規(guī)劃：土地規(guī)劃： 調(diào)整生產(chǎn)空間（決心調(diào)整，嚴(yán)格管理）調(diào)整生產(chǎn)空間（決心調(diào)整，嚴(yán)格管理） 優(yōu)化生活空間（宜居城市、美好家園）優(yōu)化生活空間（宜居城市、美好家園） 保護(hù)生態(tài)空間（優(yōu)先布局，認(rèn)真整治）保護(hù)生態(tài)空間（優(yōu)先布局，認(rèn)真整治）七個(gè)目標(biāo)七個(gè)目標(biāo)

27、18億畝耕地紅線億畝耕地紅線地用水平明顯提高地用水平明顯提高結(jié)構(gòu)優(yōu)化結(jié)構(gòu)優(yōu)化區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地格局基本形成區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地格局基本形成土地整理全面推進(jìn)土地整理全面推進(jìn)土地生態(tài)建設(shè)明顯見效土地生態(tài)建設(shè)明顯見效土地宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)土地宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)五項(xiàng)任務(wù)五項(xiàng)任務(wù)前提：嚴(yán)格保護(hù)耕地，統(tǒng)籌安排農(nóng)地前提：嚴(yán)格保護(hù)耕地，統(tǒng)籌安排農(nóng)地重點(diǎn)：控制建設(shè)用地規(guī)模，推進(jìn)節(jié)約集約用地重點(diǎn)：控制建設(shè)用地規(guī)模，推進(jìn)節(jié)約集約用地手段：加強(qiáng)國(guó)土整治，協(xié)調(diào)土地生態(tài)手段：加強(qiáng)國(guó)土整治，協(xié)調(diào)土地生態(tài)主線：調(diào)整結(jié)構(gòu)布局，統(tǒng)籌區(qū)域用地主線：調(diào)整結(jié)構(gòu)布局，統(tǒng)籌區(qū)域用地突破口：規(guī)劃制度創(chuàng)新，加強(qiáng)實(shí)施管理突破口：規(guī)劃制度創(chuàng)新，加強(qiáng)

28、實(shí)施管理四大行動(dòng)四大行動(dòng) 以建設(shè)促保護(hù)（耕地、基本農(nóng)田）以建設(shè)促保護(hù)（耕地、基本農(nóng)田） 以節(jié)約促保障（建設(shè)用地）以節(jié)約促保障（建設(shè)用地） 以調(diào)控促人地和諧（生態(tài)環(huán)境）以調(diào)控促人地和諧（生態(tài)環(huán)境） 以統(tǒng)籌促均衡發(fā)展（國(guó)土均衡發(fā)展）以統(tǒng)籌促均衡發(fā)展（國(guó)土均衡發(fā)展）指標(biāo)指標(biāo)20102010年年20202020年年指標(biāo)屬性指標(biāo)屬性總量指標(biāo)耕地保有量耕地保有量1212012033約束性約束性基本農(nóng)田面積基本農(nóng)田面積1040010400約束性約束性園地面積12121333預(yù)期性林地面積2409224992預(yù)期性牧草地面積2619126025預(yù)期性建設(shè)用地總規(guī)模33743724預(yù)期性城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模城鄉(xiāng)建設(shè)

29、用地規(guī)模24882665約束性約束性城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模8481065預(yù)期性交通、水利及其他用地規(guī)模8821022預(yù)期性增量指標(biāo)新增建設(shè)用地總量195585預(yù)期性建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模157460預(yù)期性建設(shè)占用耕地規(guī)模建設(shè)占用耕地規(guī)模100300約束性約束性整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地規(guī)模整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地規(guī)模100300約束性約束性效率指標(biāo) 人均城鎮(zhèn)工礦用地（平方米）人均城鎮(zhèn)工礦用地（平方米）129127約束性約束性 在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定中，可多劃一定比例的在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定中，可多劃一定比例的基本農(nóng)田，用于規(guī)劃期內(nèi)補(bǔ)劃。同時(shí)，列明可在基基本農(nóng)田，用于規(guī)劃期內(nèi)補(bǔ)劃。同時(shí)，列明可在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)安排的建

30、設(shè)項(xiàng)目清單。本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)安排的建設(shè)項(xiàng)目清單。 在不突破規(guī)劃確定的基本農(nóng)田規(guī)模的前提下，在不突破規(guī)劃確定的基本農(nóng)田規(guī)模的前提下，列入項(xiàng)目清單的建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田時(shí)不再補(bǔ)劃，列入項(xiàng)目清單的建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田時(shí)不再補(bǔ)劃，簡(jiǎn)化相應(yīng)用地報(bào)批程序。簡(jiǎn)化相應(yīng)用地報(bào)批程序。1）預(yù)留建設(shè)占用耕地規(guī)模基本農(nóng)田保護(hù)制度的完善 創(chuàng)新之一：基本農(nóng)田保護(hù)制度的完善 創(chuàng)新之一：2）劃定基本農(nóng)田集中區(qū)與整備區(qū)基本農(nóng)田集中區(qū) 市級(jí)規(guī)劃中，將基本農(nóng)田分布集中、市級(jí)規(guī)劃中，將基本農(nóng)田分布集中、優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田比例較大的區(qū)域，劃定為優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田比例較大的區(qū)域，劃定為基本農(nóng)田集中區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)和整治?；巨r(nóng)田集中區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)和整治。

31、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃布局應(yīng)盡量避讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃布局應(yīng)盡量避讓基本農(nóng)田集中區(qū)。基本農(nóng)田集中區(qū)。 基本農(nóng)田集中區(qū) （武漢市）基本農(nóng)田保護(hù)制度的完善 創(chuàng)新之一：2）劃定基本農(nóng)田集中區(qū)與整備區(qū) 鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃中，可結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和土鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃中，可結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，劃定基本農(nóng)田整備區(qū)。地整治項(xiàng)目的實(shí)施，劃定基本農(nóng)田整備區(qū)。 基本農(nóng)田整備區(qū)內(nèi)，要加大土地整治基本農(nóng)田整備區(qū)內(nèi)，要加大土地整治的資金投入，引導(dǎo)建設(shè)用地等其他土地逐的資金投入，引導(dǎo)建設(shè)用地等其他土地逐步退出，將零星分散的基本農(nóng)田集中布局，步退出，將零星分散的基本農(nóng)田集中布局，形成集中連片、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。形成集中連片、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)產(chǎn)

32、品生產(chǎn)基地。 基本農(nóng)田整備區(qū)縣級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃圖縣級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃圖基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)基本農(nóng)田整備區(qū)基本農(nóng)田整備區(qū)縣級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃圖縣級(jí)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃圖 建立健全建設(shè)用地空間管制制度是這一輪規(guī)劃建立健全建設(shè)用地空間管制制度是這一輪規(guī)劃修編的新要求，也是修編和實(shí)施規(guī)劃的重點(diǎn)。修編的新要求，也是修編和實(shí)施規(guī)劃的重點(diǎn)。 借鑒美國(guó)城市增長(zhǎng)管理等經(jīng)驗(yàn)，在市縣鄉(xiāng)級(jí)土借鑒美國(guó)城市增長(zhǎng)管理等經(jīng)驗(yàn)，在市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見中，明確提出劃定城地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見中，明確提出劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域（鄉(xiāng)建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域（“三界四區(qū)三界四區(qū)”），），確定了劃定要求和管制規(guī)則。確定了劃定要求和管制規(guī)則。1）劃定“三界四區(qū)” 創(chuàng)新之二：規(guī)劃的彈性 允許建設(shè)區(qū)土地主導(dǎo)用途：城、鎮(zhèn)、村或工礦建設(shè)發(fā)展空間，土地利用安排應(yīng)與依法批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。區(qū)內(nèi)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地受