城市管理學5現(xiàn)代城市政府[通用]

1、5. 現(xiàn)代城市政府城市政府作為現(xiàn)代城市管理的重要主體，其組織體制、權力配置以及職能的發(fā)展變化是良好的城市管理的基本前提。中外不同國家因政體的不同，市政府體制有很大不同。不同國家、不同發(fā)展階段，城市政府職能的范圍、內容、實現(xiàn)方式有很大不同，它們在城市政府管理城市的過程中發(fā)揮著重要作用。 5.1 市政府體制市政府體制又稱市政體制，它是以城市政治權力配置為中心內容的各種具體制度的總稱，即關于市政府的建制、地位、職責和內部權責關系的各種制度規(guī)范的總和。它是支撐市政府系統(tǒng)的骨架，其核心是權責配置問題。案例：制度的力量相關概念：制度、體制、政策制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范。制

2、度提供的規(guī)則通常是由正式規(guī)則、非正式規(guī)則和實施機制構成。（限定人類行為的規(guī)則）。其中正式規(guī)則是指人們自覺發(fā)現(xiàn)并加以規(guī)范化的一系列規(guī)則，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約。其排序：憲法、成文法、不成文法、明確的規(guī)則，個別契約等等。政治規(guī)則可廣義地定義為“政治團體的等級結構，以及它的基本決策結構和支配議事日程的明晰特征”體制可以由一系列制度來構成。如經(jīng)濟體制包含著進行決策并執(zhí)行有關生產(chǎn)、收入和消費決策的一組制度。體制也可專指某一特定制度，如可以把市場經(jīng)濟體制說成市場經(jīng)濟制度；體制還可以是某項制度的一個構成部分，如市場經(jīng)濟體制是社會經(jīng)濟制度的一項重要內容。體制通常屬于正式規(guī)則的制度范疇。（公共）政策是政府

3、用以規(guī)范、引導機關團體、社會組織和個人行為的準則或指南，它的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)出多樣性：法律、法規(guī)，行政命令，政府首腦的書面和口頭聲明、指示，各種成文的計劃、實施方案與策略等等。從制度的內涵來分析，體制和制度都是一種行為規(guī)則。它們是相互包含的。一、市政府體制的特點（一）權力的分配市政府體制包括城市國家政權由哪些機構組成及其相互關系。市政府的權力配置，其核心問題在于：市政府應該只有一個權力中心，還是應該存在兩個中心，即代表政治統(tǒng)治的議決權與執(zhí)行權應由一個權力中心來行使，還是由兩個權力中心來行使。前者稱為“議行合一”體制，后者稱為“議行分立”體制。主張“議行合一”體制的人認為：人民的統(tǒng)治權力（“主權”）

4、是一個完整的權力，不可分割，不能分授予不同人的，因此只能由一個經(jīng)人民選舉產(chǎn)生的代表機關，代表人民集中行使全部權力。 在這種情況下，人民只經(jīng)過一次選舉產(chǎn)生一個權力中心，行使全部權力； 主張“議行分立”體制的人則認為：凡是不受制約的權力，必然會導致權力的濫用，在少數(shù)服從多數(shù)原則的運作下，有可能出現(xiàn)“多數(shù)人的暴政”；因而有必要形成相互制約的平衡機制，為此，應將代表人民的權力分為兩部分：表達意愿和利益的議決權，正確理解和實現(xiàn)這種意愿和利益的執(zhí)行權，由兩個彼此互不隸屬的代表機關來行使。在這種情況下，人民則通過兩次選舉，產(chǎn)生兩個權力中心，分別行使議決權和執(zhí)行權。而對社會進行公共管理的行政權，則總是由行使執(zhí)

5、行權的那個權力中心承擔。特別需要指出的是：管理社會的公共行政機關在任何情況都是不可缺少和必須單獨存在的，它可能不存在一個統(tǒng)一領導各行政部門的行政長官，它也可能不是一種執(zhí)行機關而是一種純行政機關。 （二）市政府體制的一般特點法律上，它一般由效力高的法律予以確定。 內容上，它具有一般地方政府體制共性基礎上的特質。 內部權力配置上，其市行政系統(tǒng)相對突出。歷史沿革上，既有繼承性又有變遷性。 二、西方國家的市政府體制市政府體制類型舉 例“議行合一”絕對的“議行合一”英國議會委員會制、美國市委員會制相對的“議行合一”美國的市經(jīng)理制、德國的市行政主任制北歐的執(zhí)行委員會議行分立絕對的“議行分立”美國的市長議會

6、制、日本的市長議會制相對的“議行分立”法國的議會市長制（一）“議行合一”的市政府體制“議行合一”體制可分為絕對與相對的兩種模式。在絕對的“議行合一”體制下，由議會直接行使執(zhí)行權，并承擔執(zhí)行的職責；相對的“議行合一”體制則由議會產(chǎn)生的執(zhí)行機關承擔行政職責，或議會行使全部政治權力，但另設行政機關負責社會公共管理。選民城市議會（7人） 推選市長城市法院城市經(jīng)理市秘書室，2名法律事務室2名，全職財政局7個職位警察局53名警官+12名其他消防局43名+志愿者市政管理局53（37個非管理職位）規(guī)劃局，3名機場管理局6名美國摩根市行政管理機構情況（1999年，包括市議員在內全市雇傭的公務人員僅190人，其中

7、有10余人為兼職）局長（1名）工程部（3名）市政工程部（2名）建筑物檢查部（6名）街道與暴雨排污部（27名）車隊維養(yǎng)部（6名）標志與標志建筑物保存部（9名）市政管理局的職位和機構設置（二）“議行分立”的市政府體制“議行分立”體制也可分絕對與相對的兩種模式。前者由選民通過兩次選舉，直接分別產(chǎn)生議決機關和執(zhí)行長官（行政首長）；后者則由選民選出的議決機關產(chǎn)生執(zhí)行長官（行政首長），后者產(chǎn)生后依法獨立行使職權。三、當代中國市政府體制 人民代表大會制度是我國的一項根本政治制度。在中國，一切國家權力屬于全體人民，由人民選舉代表組成人民代表大會，代表人民行使國家權力。其他國家機關都由它產(chǎn)生，對它負責，接受它的

8、監(jiān)督。城市人民代表大會是我國城市的國家權力機關。我國的市政府體制就是城市中行使國家權力的各種國家機關按照一定方式組成的系統(tǒng)，包括城市權力機關、行政機關和司法機關等，它們各自執(zhí)掌一部分權能，并且相互支持、相互配合，構成我國市政府體制的基本內容。各權力主體在市政府體制中的地位是不同的：中國共產(chǎn)黨的市委是市政府體制中總的領導者，居于城市政治生活的核心地位。我國的各類城市都設有黨的委員會，它的決策和主張，一般不直接對社會發(fā)生約束力，而是通過某種法定程序轉化為市的國家機關的意志后，才產(chǎn)生法律的拘束力。它實際上執(zhí)掌著城市的“公共權力”，成為市政體制的核心部分。市政府體制中的城市權力機關市人民代表大會，它是

9、我國政體在城市的根本體現(xiàn)。它在城市的國家政權機關體系中具有最高的法律地位。中國共產(chǎn)黨市委、市人民政府的許多政策主張、計劃，需要通過它的表決，變成它的決定、決議，并以它的名義公之于眾，才能獲得必要的法律權威，從而得以嚴格地遵守和執(zhí)行。市人民政府是城市的地方國家行政機關。在政治上，它是中國共產(chǎn)黨市委的執(zhí)行者；在法律上，它是市人民代表大會的執(zhí)行者。無論是對市委、還是市人民代表大會都有某種從屬性。但它決不是一個被動的執(zhí)行者，它擁有廣泛的行政管理職權。擁有廣泛的行政決策權力，可以發(fā)布決定和命令，規(guī)定行政措施。是城市里最主要的設計者和籌劃者之一。司法機關市人民法院、市人民檢察院是城市的司法機關。它們依法獨

10、立行使審判權、檢察權。政治上，它們接受中國共產(chǎn)黨市委的領導。法律地位上，從屬于市人民代表大會及其常務委員會，對其負責，受其監(jiān)督。業(yè)務上有很強的獨立性。在一般情況下，無論是中國共產(chǎn)黨市委、還是市人民代表大會都不干涉具體案件的審判和檢察。案例：深圳推行“行政三分制”討論1你認為哪種市政府體制更適合我國國情？2你如何看待深圳市的改革？四、市政府機構(行政機關）設置情況長期以來，我國逐漸形成了一種“建管不分”“以建代管”的城市管理模式。表現(xiàn)為：城市建設部門與城市管理部門、城市管理部門與其他相關部門（如公安、工商、房地產(chǎn)、環(huán)保、衛(wèi)生等)之間以及建設部門內部嚴重存在職能交叉、職責不清、關系不順、管理弱化問

11、題。就市政府機構設置（管理結構）和功能關系而言，當前國內城市管理組織模式主要有以下幾種：建管合一、多頭分散、綜合協(xié)調、管理單一、實體管理 。（1）建管合一模式這種模式下城市管理職能與建設職能混合交叉并集中配置于同一個政府職能部門即建設委員會。其特點：城市管理職能與城市建設職能合一，單位內部關系不順；同時由于建設委員會的工作精力大多是放在“建沒上，因此，“管理”弱化。(2)多頭分散模式這種模式不設建設委員會，城市管理職能分別由幾個獨立平行的政府職能部門分散行使。如建設局管規(guī)劃，市政管理局管市政，環(huán)衛(wèi)管理局管環(huán)境衛(wèi)生，園林管理局管園林綠化等。其特點是：城市管理職能過度分散，形不成“綜合管理”的拳頭

12、；同時幾個部門在經(jīng)費分配、業(yè)務分工上也時有扯皮現(xiàn)象。如天津市設有天津市建委、市規(guī)劃與國土資源管理局、市房管局、市政工程局、市園林局、市環(huán)保局。武漢市園林局負責園林綠化、城市管理局負責環(huán)衛(wèi)、市政等。(3)綜合協(xié)調模式這種模式的城市管理職能主要是由一個非常設的城市管理機構即城市管理委員會行使。城市管理委員會由市長兼主任，有關分管市長兼副主任，下設辦公室，簡稱“城管辦”；負責日常工作。其特點是：城市管理工作缺乏常規(guī)性。城管辦不是政府職能部門，有的還是臨時常設機構或事業(yè)單位，很難正常行使政府職能部門的職責。改革前許多大中城市采用此模式(4)管理單一模式這種模式不設“城管辦”，只設市容環(huán)境衛(wèi)生管理局，主

13、管城市環(huán)境衛(wèi)生工作。其特點是：把城市管理這個龐大的系統(tǒng)工程局限于市容環(huán)境衛(wèi)生單方面。就職能配置而言，管理內容十分單薄。小城市最常見。(5)實體管理模式這種模式仍以城市管理委員會為基礎，但它將市政管理、園林管理、環(huán)境衛(wèi)生管理等方面的職能劃由“城管辦”來行使。其特點：管理內容具體、實在，但從體制上未能擺脫臨時常設機構的束縛和影響。體制改革后，上海、深圳等城市采用此模式“多種模式并存” 其實質是“建管不分，以建代管”“重建輕管”的思想認識沒有從根本上得到改變。城市管理職能配置不到位，管理機構不規(guī)范、不健全。就管理范圍而言，不少地方總認為城市管理的主要工作是市容衛(wèi)生，其他如規(guī)劃管理、市政管理、園林管理

14、等都是建設部門的事。即使有城市管理機構，其職能配置也不到位。交叉重復職能未劃割。職能交叉重復是政府部門之間關系不順、城市管理體制發(fā)育不良的重要原因。結果，工作中存在諸多“扯皮打架”現(xiàn)象，從而嚴重影響和限制了城市管理職能的發(fā)揮。城市管理機構設置不規(guī)范。城市管理機構有一級局，也有二級局；有建設部門代管，也有幾個平行機構分管；有非常設機構統(tǒng)管，也有政府序列職能部門具體管。職能職責虛實不一，難以操作。管理職能弱化，建設職能也受影響。建、管、養(yǎng)分離“建管不分”是影響建立科學合理的市政府管理機構的關鍵性因素?！敖ü懿环帧钡某鞘泄芾砟Ｊ街?，建管主體既是建設者又是管理者，既是“運動員”又是“裁判員”。這種體制

15、缺乏約束與被約束、監(jiān)督與被監(jiān)督機制，既影響建設職能的正常發(fā)揮，又影響管理職能的正常行使。辦公廳 發(fā)展計劃委員會 經(jīng)濟貿易委員會 教育局 科學技術局 民族事務委員會 公安局 監(jiān)察局 民政局 司法局 財政局 人事局 勞動和社會保障局 規(guī)劃和國土資源局 城鄉(xiāng)建設委員會 城市建設管理局 城市管理綜合執(zhí)法局 房產(chǎn)局 交通口岸管理局 信息產(chǎn)業(yè)局 水務局 農村經(jīng)濟發(fā)展局 林業(yè)局 海洋與漁業(yè)局 對外貿易經(jīng)濟合作局 商業(yè)局 文化局 衛(wèi)生局 計劃生育委員會 審計局 地方稅務局 環(huán)境保護局 工商行政管理局 體育局 統(tǒng)計局 物價局 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局 質量技術監(jiān)督局 藥品監(jiān)督管理局 政府研究室 外事(僑務）辦公室 政府金融工

16、作辦公室 市信訪辦公室 房地產(chǎn)開發(fā)辦 國稅局 大連海關 政府法制辦公室 旅游局 大連行政學院大連市政府機構設置一覽表委辦公室計劃財務處綜合協(xié)調處科技教育處勘查設計處工程管理處招、投標管理處建筑業(yè)管理處工程質量監(jiān)督站工程建設造價管理處建筑技術發(fā)展中心集中供熱辦公室城市基建檔案館城鄉(xiāng)建設培訓中心城市建設投資公司墻體材料革新辦公室東北路實業(yè)總公司工程預算管理處政策法規(guī)處老干部處集體施工企業(yè)管理處住宅產(chǎn)業(yè)化促進中心 城鄉(xiāng)建設委員會辦公室工程技術處基礎設施項目處風景園林綠化管理處城市管理處計劃財務處法規(guī)處黨委辦公室紀委(監(jiān)察室)老干部處城市建設管理局辦公室城市規(guī)劃技術處(總工辦)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設處建筑規(guī)劃管

17、理處國土資源規(guī)劃處耕地保護處地籍管理處土地利用處測繪管理處質礦產(chǎn)管理處法規(guī)監(jiān)察處黨委辦公室規(guī)劃與國土局辦公處室 黨委辦公室 紀委監(jiān)察室 辦公室簡介 法制處簡介 督查處簡介 行政處簡介執(zhí)法大隊 規(guī)劃土地建筑市場行政執(zhí)法大隊 房地產(chǎn)行政執(zhí)法大隊 城建行政執(zhí)法大隊 公用事業(yè)行政執(zhí)法大隊綜合執(zhí)法局大連市城鄉(xiāng)建設委員會是市政府負責全市城鄉(xiāng)建設的綜合協(xié)調部門。其主要任務是對城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、管理進行調查研究，綜合平衡，協(xié)調指導；對建筑業(yè)、勘察設計、工程建設、集中供熱實行行業(yè)管理；負責與建設系統(tǒng)有關部門的協(xié)調工作。大連市規(guī)劃和國土資源局于2001年12月經(jīng)市委、市政府決定正式成立（前身為大連市城鄉(xiāng)規(guī)劃土地局）

18、，正局級建制，是主管全市規(guī)劃、土地資源、礦產(chǎn)資源和測繪行業(yè)的市政府工作部門。深圳市城管城管辦(城管執(zhí)法局) 根據(jù)市委關于印發(fā)深圳市市級黨政機構改革方案要點的通知（深發(fā)200117號），設置市人民政府城市管理辦公室（市城市管理行政執(zhí)法局與其合署辦公；分別簡稱市城管辦、市城管執(zhí)法局）。市人民政府城市管理辦公室（市城市管理行政執(zhí)法局）是市政府主管市政、環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市綜合管理及城市管理行政執(zhí)法的工作部門。上海市發(fā)展計劃委員會(上海市物價局) 上海市經(jīng)濟委員會 上海市商業(yè)委員會 上海市人事局 上海市司法局 上海市公安局 上海市財政局（上海市地方稅務局） 上海市勞動和社會保障局上海市農業(yè)委員會 上海

19、市建設和管理委員會 上海市教育委員會 上海市社團局 上海市醫(yī)療保險局上海市對外經(jīng)濟貿易委員會（上海市外國投資工作委員會） 上海市科學技術委員會上海市城市規(guī)劃管理局 上海市房屋土地資源管理局 上海市城市交通管理局 上海市環(huán)境保護局上海市市政工程管理處 上海市市容環(huán)境衛(wèi)生管理局 上海市住宅發(fā)展局 上海市綠化管理局上海市人口和計劃生育委員會 上海市水務局 上海市人民政府僑務辦公室上海市審計局 上海市監(jiān)察委員會 上海市人民政府外事辦公室 上海市農林局上海市文化廣播影視管理局 上海市人民政府發(fā)展研究中心 上海市統(tǒng)計局 上海市信息化辦公室上海市工商行政管理局 上海市藥品監(jiān)督管理局 上海市金融服務辦公室上海

20、市旅游事業(yè)管理委員會 上海市質量技術監(jiān)督局 上海市國有資產(chǎn)管理辦公室上海市新聞出版局(上海市版權局) 上海市體育局 上海市知識產(chǎn)權局 上海市衛(wèi)生局上海市民防辦公室 上海市人民政府協(xié)作辦公室 上海市人民政府僑務辦公室上海市民政局 上海市愛國衛(wèi)生運動委員會 上海市民族和宗教事務委員會 武漢市建委內設機構1. 辦公室 ( 2002年7月11日 ) 2. 發(fā)展計劃處 ( 2002年7月11日 ) 3. 政策法規(guī)處 ( 2002年7月11日 ) 4. 城市基礎設施建設處 ( 2002年7月11日 ) 5. 重大工程建設處 ( 2002年7月11日 ) 6. 環(huán)境創(chuàng)新工程建設處 ( 2002年7月11日

21、) 7. 科技處（總工程師辦公室） ( 2002年7月11日 ) 8. 村鎮(zhèn)建設處 ( 2002年7月11日 ) 9. 建筑業(yè)管理辦公室 ( 2002年7月11日 ) 10. 工程勘察設計處（市抗震辦公室） ( 2002年7月11日 ) 11. 人事處 ( 2002年7月11日 ) 12. 監(jiān)察室 ( 2002年7月11日 ) 13. 離退休干部處 ( 2002年7月11日 ) 14. 機關黨委 ( 2002年7月11日 ) 15. 機關工會 ( 在改革開放的進程中，武漢市對城市管理體制作過一些積極探索，進行過一些改革實踐，也取得了一些成績；但就總體而言，城市管理體制改革尚未取得重大突破，計劃

22、經(jīng)濟體制下形成的舊的管理模式仍在發(fā)揮主導作用，政企、政事不分，以干代管、單純依靠行政命令實施管理等問題依然存在。由于執(zhí)法機構的重復設置、職能的相互交叉和人員素質的參差不齊，管理水平落后，管理效率低下，一些“臟、亂、差”等現(xiàn)象得不到有效治理，一方面造成了“一條馬路幾家管，一起違章幾家罰”的局面，另一方面專業(yè)執(zhí)法隊伍過細，形不成拳頭，管理成本大，與城市綜合性發(fā)展不相適應。為了從制度上根本改變這一狀況，2001年5月，經(jīng)國務院法制辦公室關于在湖北省武漢市開展相對集中行政處罰權試點工作的復函（國法函2001137號）文批復同意，武漢市開展城市管理相對集中行政處罰權的試點工作。 在這次機構改革中，武漢市

23、結合實際，遵循建設與管理相分離、決策與執(zhí)行相分離、審批與處罰相分離的原則，重新設計和構架了城市管理機構，在撤消原市政局、環(huán)衛(wèi)局、公用局、市容辦的基礎上，組建了市城市管理局、市城市管理執(zhí)法局。由城市管理執(zhí)法局集中行使市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃、市政管理、環(huán)境保護、園林綠化、工商、公安交管等七個方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的全部和部分行政處罰權。 武漢市城市管理執(zhí)法局自掛牌以來，遵照市委、市政府關于加強城市管理、組建精干與統(tǒng)一的城管行政執(zhí)法隊伍、實行相對集中行政處罰權制度、強化行政執(zhí)法監(jiān)督機制的總體要求，積極穩(wěn)妥地開展了城市管理相對集中行政處罰權試點工作，變各專業(yè)執(zhí)法為綜合執(zhí)法，促進了城市管理執(zhí)法工作的規(guī)范化

24、、法制化；加大了城市環(huán)境綜合整治力度，大規(guī)模開展了整治占道經(jīng)營、拆除違章建筑等城市管理執(zhí)法活動，促進了城市環(huán)境創(chuàng)新；為逐步建立科學有序、運轉高效、執(zhí)法嚴明的城市新型綜合執(zhí)法管理體制，提高城市依法管理水平奠定了基礎。上海市建設系統(tǒng)政府機構改革的動向按照上海市委、市政府統(tǒng)一部署，上海市建設系統(tǒng)從2000年4月中旬開始實施機構改革方案。8月7日，市政府辦公廳印發(fā)了市政府批準的上海市建設和管理委員會職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定的通知。明確：上海市建設和管理委員會是主管全市城鄉(xiāng)建設和管理的市政府組成部門。5.2 現(xiàn)代城市政府職能一、政府職能的一般概念城市政府職能是指城市政府在城市公共事務的管理過程中

25、依法履行的各項職責和功能的總稱，是城市政府管理活動的基本方向。狹義的市政府職能主要是指城市政府在城市環(huán)境、城市規(guī)劃、城市建設、城市服務和城市管理等方面的職責和功能，同時也包括組織本轄區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化和社會活動，管理地方公共事務，為城市居民提供優(yōu)質高效的公共服務。由于中國的各類市政府具有雙重地位，所以，中國的市政府職能一般包括國家在該市行政區(qū)域內的政治、經(jīng)濟、文化和社會管理方面的事務，是城市政府的重要職責和功能，在市政府管理過程中體現(xiàn)為法律、法規(guī)和上級政府決定的執(zhí)行；由此可見，中國市政府職能的內容十分廣泛，但其核心內容不外是執(zhí)行國家的法律、法規(guī)，政策和上級政府的決定，實施同級人民代表大會的決

26、定，管理城市政府轄區(qū)內的地方公共事務。正確理解和把握市政府職能概念，需要注意以下幾個方面的問題：1市政府職能狀況取決于一個國家的性質和城市政府在國家政權體系中的地位，不同國家的城市有著不同的市政府職能。2市政府職能是歷史的產(chǎn)物，不同歷史時期的城市政府有著不同的市政府職能。 3市政府職能的主體是城市人民政府。 4市政府職能的客體是城市公共事務。 5實現(xiàn)市政府職能的主要途徑和方式是法制化、科學化、現(xiàn)代化的公共管理。 二、市政府職能的意義 市政府職能是城市政府管理系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的主要依據(jù)市政府職能是城市政府各項公共事務及其管理活動的組織化，代表了城市政府活動的基本方向，反映了城市政府行為的基本目

27、的和宗旨。 市政府職能決定著城市政府管理范圍和組織規(guī)模。 市政府職能既取決于國家和地方行政體制，又在不斷地影響和改變著城市各級政府上下左右的行政關系，是中央、省和城市政府權責分工和事務分割的重要依據(jù)。 市政府職能是城市政府實施“三定方案”的重要依據(jù)。 市政府職能是否科學合理，直接關系到政府管理的績效和成敗，關系著城市的發(fā)展和未來。 三、西方國家城市政府職能的范圍與實現(xiàn)方式（一）西方國家市政職能的發(fā)展主要市政職能特 點其 他前工業(yè)化階段（18世紀后期以前）戶籍、治安、消防、道路、路燈、水道、衛(wèi)生管理內容簡單、管理手段單一，管理方式原始部分事務和服務具有私人性質和宗教性質工業(yè)化階段（18世紀后期2

28、0世紀40年代）新增能源、供水、照明、醫(yī)療、保健、福利、住宅、環(huán)境、教育等職能城市自治權限擴大，城市政府職權相對獨立市政職能的范圍和內涵隨城市事務的復雜化而擴大，市政職能的技術含量不斷提高后工業(yè)化階段（20世紀40年代以來）大部分職能開始萎縮，一部分職能下放給社會，一部分職能得到強化和改善社會中介機構開始發(fā)展，公共管理和公共服務開始出現(xiàn)分散化和民營化趨勢市民參政、市政管理國際化 西方發(fā)達國家的市政職能經(jīng)歷了先增加后萎縮的發(fā)展過程，市政事務的總量也隨之減少，但市政管理的法制化、科學化和現(xiàn)代化程度越來越高。整個市政管理的模式已經(jīng)由工業(yè)化時期的“大政府”發(fā)展為“小政府、大社會”模式，管理方式也由直接

29、管理為主轉化為間接管理為主。（二）西方國家市政職能的范圍規(guī)劃職能：以土地規(guī)劃、城市規(guī)劃和區(qū)域綜合開發(fā)計劃為主。公共服務職能：包括文化教育、交通運輸、產(chǎn)業(yè)振興、人力資源、福利保障、環(huán)境衛(wèi)生、治安消防等。（三）西方國家市政職能的實現(xiàn)方式 多途徑、多元化，主要采用間接管理為主，直接管理為輔；宏觀調控為主，微觀監(jiān)控為輔；法制手段為主，經(jīng)濟和行政手段為輔；公共服務為主，公共管理為輔的模式。制定法規(guī)、政策和指導性社會經(jīng)濟發(fā)展計劃。直接經(jīng)營和控制某些公益事業(yè)。依法規(guī)定各種審批、許認可程序，對和市民息息相關的事務進行巡視檢查和實時監(jiān)督。通過政府投資和支持開發(fā)新技術，引導、刺激經(jīng)濟發(fā)展。委托私人企業(yè)從事公益事業(yè)

30、，提供公共服務。四、中國城市政府職能及其特點（一）傳統(tǒng)體制下我國市政職能的內容1經(jīng)濟職能： 工業(yè)交通業(yè)管理職能， 商業(yè)、飲食服務業(yè)管理職能， 農村經(jīng)濟領導職能， 對外經(jīng)濟貿易管理職能，綜合經(jīng)濟職能2城市建設與管理職能： 城市規(guī)劃與規(guī)劃管理，城市建設和管理，環(huán)境保護3教科文衛(wèi)管理職能4城市社會控制與保障職能： 公安管理、司法行政管理、民政管理、計劃生育管理、勞動管理（二）中國城市政府職能的特點政企不分、政社不分，職能嚴重錯位 經(jīng)濟管理職能廣泛而突出對其負責的事務的管理控制程度高（廣泛性） 綜合性的社會保障服務職能較弱 獨立性的職權較少職權與職責相脫節(jié)市場經(jīng)濟條件下城市政府的職能范圍城市規(guī)劃，即對

31、城市建設和綜合開發(fā)進行總體規(guī)劃；公共工程，主要包括道路、下水道等的建造和保養(yǎng)，碼頭、公共汽車站的營建等；衛(wèi)生和環(huán)境保護，即維護生存環(huán)境，防止公害污染，主要包括維護市民的保健衛(wèi)生，防病治病，防止空氣污染、噪音污染、流水污染，清理垃圾等；公共教育，包括中小學教育、職業(yè)培訓、成人教育及教育性設施的建造和維護等；文化娛樂，主要包括圖書館、博物館、科學館、文化館、體育館、美術館等的建造、維修和管理，名勝古跡、歷史文物的保護和管理等；社會福利，主要包括建立養(yǎng)老院、孤兒院、殘疾康復中心等各種慈善機構，對生活困難者、老年人、殘疾人、精神病患者、孤兒、兒童等提供法律、生活等方面的援助、保護和救濟；公共安全，即維

32、護治安，保護市民的生命財產(chǎn)安全，主要包括警察和消防兩個方面；公用事業(yè)，主要涉及供電、供暖、供水、供氣、住宅供應和交通運輸?shù)?，包括自來水廠、電力廠、煤氣廠的建造、經(jīng)營和管理，清潔水的供應，參與住房建造，安排整治住宅等。經(jīng)濟振興，主要包括制定經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，提供技術援助、信息和咨詢服務，扶持中小企業(yè)的發(fā)展，引導私人企業(yè)的投資方向，開發(fā)和促進旅游事業(yè)等。五、市場經(jīng)濟條件下中國城市政府職能的轉變（一）我國市政職能轉變的必要性 隨著社會主義市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，城市經(jīng)濟體制改革的不斷深化，城市政府管理城市公共事務尤其是管理城市企業(yè)經(jīng)濟的職能受到了猛烈的沖擊，暴露出嚴重的弊端。總結建國以來我國城市政府機構改革的教訓，得出一條科學結論：必須抓住城市政府職能轉變這個關鍵。 （二）城市政府職能轉變的目標、任務和思路 我國市政府職能體系發(fā)展的基本目標，是按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，建立功能齊全、結構合理、運行協(xié)調、靈活高效的政府職能體系。 我國市政府職能發(fā)展的根本任務，是徹底轉變城市政府的經(jīng)濟與社會職能，整合城市規(guī)劃、建設、管理和服務職能。 我國市政府職能發(fā)展的總體要求是：按照政企分開、政社分開的原則，轉變政府職能。城市政府職能轉變的基本思路 按照政企分開的原則，撤消部分職能按照“政企分開”、“政社分開”的原