“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑——解釋論與立法論的雙重展開(kāi)

1、2014年7月坦弋法羅Jlll2014第36卷第4期Modem Law ScienoeVoL 36 No4文章編號(hào)：10012397(2014)04008513生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑解釋論與立法論的雙重展開(kāi)陳海嵩(浙江農(nóng)林大學(xué)生態(tài)文明研究中心，浙江杭州311300)摘要：“生態(tài)紅線”是當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略決策與制度創(chuàng)新。僅 從公共政策的角度看待并推行生態(tài)紅線，并不能確保其具有足夠的規(guī)范效力；生態(tài)紅線的 真正“落地”，需要在解釋論和立法論兩個(gè)層面予以展開(kāi)。根據(jù)解釋論，除個(gè)別領(lǐng)域外，目 前我國(guó)已經(jīng)建立起具有法律效力的生態(tài)紅線體系(包括生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線、資源 利用紅

2、線)，并通過(guò)“法律強(qiáng)制模式”、“政府責(zé)任模式”、“績(jī)效管理模式”等不同方式加以 適用。根據(jù)立法論，需要從實(shí)體和程序兩個(gè)方面，有針對(duì)性地在相應(yīng)領(lǐng)域進(jìn)行法律修改與 制度完善，提升生態(tài)紅線制度的法治化程度。關(guān)鍵詞：生態(tài)紅線；解釋論；立法論；法治化中圖分類(lèi)號(hào)：DF468文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：103969jissn1001239720140408態(tài)紅線”；2013年底，中共中央關(guān)于全面深化改革一、如何“落地”：生態(tài)紅線及其規(guī)范難題若干重大問(wèn)題的決定用專(zhuān)章闡釋了“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”。從總體上看，“生態(tài)紅線”已經(jīng)為多個(gè)高 (一)“生態(tài)紅線”的緣起與發(fā)展層次文件所確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)了國(guó)家以強(qiáng)制性手段 當(dāng)前，我國(guó)

3、生態(tài)系統(tǒng)退化與環(huán)境污染問(wèn)題日益強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的堅(jiān)定決心與政策導(dǎo)向，是我國(guó)生態(tài) 突出，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)持續(xù)惡化趨勢(shì)。如何強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略決策與制度創(chuàng)新，也是現(xiàn)環(huán)境的整體性保護(hù)、保障國(guó)家生態(tài)安全，已成為全階段生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。 社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。2011年，國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)然而，從“生態(tài)紅線”的發(fā)展過(guò)程看，理論界與 環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)201135號(hào))首實(shí)務(wù)界在一致認(rèn)可其為“中國(guó)生態(tài)安全的底線”的 次提出“生態(tài)紅線”概念，提出“在重要生態(tài)功能區(qū)、同時(shí)，對(duì)其具體含義、范圍、推進(jìn)途徑等基礎(chǔ)問(wèn)題仍 陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生存在較大爭(zhēng)議；從實(shí)踐來(lái)看，自2012年以

4、來(lái)，水利、海洋、林業(yè)等部門(mén)均提出相應(yīng)的“紅線”，相互間存在一定的交叉和“打架”現(xiàn)象。基于此，2013年11收稿日期：2014一04一02基金項(xiàng)目：中國(guó)法學(xué)會(huì)2013年度部級(jí)法學(xué)研究課題“風(fēng)險(xiǎn)社 會(huì)背景下鄰避沖突的法社會(huì)學(xué)研究”(cLS(2013)D101)作者簡(jiǎn)介：陳海嵩(1982一)，男，湖北武漢人，浙江農(nóng)林大學(xué)參見(jiàn)：王玲紅線能否保護(hù)中國(guó)J新世紀(jì)周刊，2013，(43)：9r7一10l；章軻交叉打架的生態(tài)紅線N第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2014生態(tài)文明研究中心副教授，法學(xué)博士。0212(02)85萬(wàn)方數(shù)據(jù)現(xiàn)代法學(xué)月，中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的 實(shí)施，即政策執(zhí)行問(wèn)題。一般而言，政策執(zhí)行是政 決

5、定對(duì)生態(tài)紅線進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)闡釋?zhuān)瑢⑸鷳B(tài)紅線從 策過(guò)程的重要實(shí)踐環(huán)節(jié)，是解決政策問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)政 單純的生態(tài)空間保護(hù)領(lǐng)域延伸至自然資源和生態(tài) 策目標(biāo)的唯一途徑4忙。盡管獲得了多個(gè)高層次國(guó) 環(huán)境領(lǐng)域，使生態(tài)紅線成為一個(gè)綜合性概念。 家文件的確認(rèn)，然而從生態(tài)紅線自身的發(fā)展現(xiàn)狀 2014年1月底，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅 看，尚不足以確保形成切實(shí)有效的“執(zhí)行性決策”， 線生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南(試行)(以下 在“落地”環(huán)節(jié)存在多個(gè)規(guī)范難題：(1)在實(shí)施范圍 簡(jiǎn)稱(chēng)生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南)，標(biāo)志著全國(guó)方面，目前環(huán)境保護(hù)部生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指 范圍內(nèi)生態(tài)紅線劃定工作的全面開(kāi)展，以省級(jí)行政 南只是對(duì)狹義生態(tài)

6、紅線生態(tài)功能紅線的劃定 區(qū)為落實(shí)單位。2J，同時(shí)，對(duì)生態(tài)紅線的基本含義進(jìn)提出了具體技術(shù)要求，對(duì)環(huán)境質(zhì)量紅線、資源利用 行了明確界定，并將其劃分為三類(lèi)：生態(tài)功能紅線 紅線如何確定，尚缺乏明確規(guī)定。(2)在推進(jìn)途徑 (生態(tài)功能保障基線)、環(huán)境質(zhì)量紅線(環(huán)境質(zhì)量安方面，從目前確定的生態(tài)功能紅線劃定方式看，其 全底線)、資源利用紅線(自然資源利用上線)。 主要依托全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、全國(guó)生態(tài)功能 這應(yīng)被視為國(guó)家層面上對(duì)“生態(tài)紅線”內(nèi)含與外延 區(qū)劃中的宏觀尺度國(guó)土空間劃分，在精細(xì)度方面 的權(quán)威界定，為建立系統(tǒng)、完備的生態(tài)紅線制度提不能滿足實(shí)際操作的要求。這就意味著，生態(tài)功 供了基礎(chǔ)。從各地的反應(yīng)來(lái)看，江

7、蘇、天津已經(jīng)公 能紅線不可能僅憑“自上而下”的方式加以推進(jìn)，其 布其生態(tài)保護(hù)區(qū)域的空間紅線，四川、廣西、青海 “落地”更多依賴(lài)于地方政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的生 也表示將“生態(tài)紅線劃定”作為2014年的重點(diǎn)工 態(tài)保護(hù)用地進(jìn)行確認(rèn)，需要一個(gè)“政策再界定”的過(guò) 作。 程。(3)在規(guī)范效力方面，將生態(tài)紅線定位為國(guó)家 (二)生態(tài)紅線“落地”中的規(guī)范難題層面的“基本政策”，其效力體現(xiàn)在明確生態(tài)紅線在 根據(jù)國(guó)家提出并推進(jìn)“生態(tài)紅線”的意圖，“劃 國(guó)家公共政策體系中的權(quán)威性、重要性，使其在各 定”只是手段，“嚴(yán)守”才是最終目標(biāo)。因此，在全面 級(jí)政府議程設(shè)置中具有優(yōu)先性，并對(duì)執(zhí)行加以保 展開(kāi)生態(tài)紅線劃定工作之后，如

8、何使生態(tài)紅線真正 障。然而，目前國(guó)家層面還沒(méi)有相關(guān)的具體法律法 “落地”，就成為制度建構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)所在。從性質(zhì) 規(guī)或配套政策、管理辦法，也缺乏確保地方政府執(zhí) 上看，生態(tài)紅線的劃定主要涉及技術(shù)問(wèn)題，即通過(guò) 行的強(qiáng)制、激勵(lì)措施壚-。在這個(gè)意義上說(shuō)，目前根科學(xué)評(píng)估來(lái)確定保護(hù)的空間范圍或者限值，而生 態(tài)紅線的“落地”則是一個(gè)規(guī)范性問(wèn)題，即采取何種措施來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)紅線的目標(biāo)，這就涉及“生態(tài)紅線”2013年9月，江蘇省人民政府正式印發(fā)江蘇省生態(tài)紅線 的規(guī)范屬性及其實(shí)施方式。區(qū)域保護(hù)規(guī)劃，劃定了15類(lèi)779種生態(tài)紅線區(qū)域，是全國(guó)首個(gè)正 式劃定生態(tài)紅線的省份；2014年2月，天津市人大常委會(huì)通過(guò)天津從國(guó)家提出與

9、推進(jìn)“生態(tài)紅線”的方式和目標(biāo)市生態(tài)用地保護(hù)紅線劃定方案，劃定生態(tài)用地保護(hù)范圍約2980平觀之，生態(tài)紅線無(wú)疑屬于公共政策這一規(guī)范類(lèi)型，方公里，其中紅線區(qū)總面積約1800平方公里。是國(guó)家針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)安全問(wèn)題所作出例如，根據(jù)環(huán)境保護(hù)部生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南，生態(tài)功能紅線(狹義生態(tài)紅線)的劃定，主要是通過(guò)生態(tài)重要性評(píng)估識(shí)的戰(zhàn)略決策與制度安排。從政治的高度看，生態(tài)紅別出具有重要保護(hù)價(jià)值的空間區(qū)域，對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)敏感線是繼“18億畝耕地紅線”后，另一條被提到國(guó)家層區(qū)、脆弱區(qū)，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)等不同類(lèi)型區(qū)域建立差異化劃分技術(shù)方法。面的“生命線”口J，因此，其應(yīng)屬于國(guó)家公共政策體(參見(jiàn)：環(huán)境保護(hù)

10、部紅線是實(shí)線關(guān)鍵在執(zhí)行N中國(guó)環(huán)境報(bào)，2014一0128(06)系中的“基本政策”類(lèi)型，即根據(jù)國(guó)家生態(tài)文明建在縱向上，公共政策可分為元政策、基本政策與具體政策設(shè)的總要求，明確政府行為的目標(biāo)與任務(wù)，指導(dǎo)各三種類(lèi)型，其中，基本政策是為了促進(jìn)某一領(lǐng)域發(fā)展而規(guī)定的主要項(xiàng)具體生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的制定。換言之，在理論目標(biāo)、任務(wù)和行動(dòng)準(zhǔn)則。(參見(jiàn)：張國(guó)慶現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論M北京：北京大學(xué)出版社，199r7：22)上，“生態(tài)紅線”應(yīng)被定位為國(guó)家的基本性公共政無(wú)論是全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃中的重要生態(tài)功能區(qū)，還是策。全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，其面積都非常大，有在明確了規(guī)范屬性之后，更為重要的問(wèn)題在于些甚至包括多個(gè)

11、地市和區(qū)縣，沒(méi)有實(shí)際操作性。(參見(jiàn)：袁端端生態(tài)紅線：一條懸著的線N南方周末，2013一1121(06)86萬(wàn)方數(shù)據(jù)陳海嵩：“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑解釋論與立法論的雙重展開(kāi)據(jù)規(guī)范性文件所形成的“生態(tài)紅線”并不具備約束能區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和 各級(jí)政府及相關(guān)主體的強(qiáng)制效力。全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃加以確定，生態(tài)敏感區(qū)、脆弱 因此，僅從公共政策的角度看待并推行生態(tài)紅區(qū)根據(jù)全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃和全國(guó)海洋功能區(qū)線，并不能確保其具有足夠的規(guī)范效力，也不足以 劃加以確定。 提供“紅線”對(duì)相關(guān)主體的行為加以限制的合法性。從性質(zhì)來(lái)看，主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、 在理論上，公共政策的全過(guò)程包括：

12、問(wèn)題的確定、議 海洋功能區(qū)劃均屬于我國(guó)空間規(guī)劃體系，是我國(guó)國(guó) 程設(shè)置、政策形成、政策合法化、政策貫徹扣”。根 土空間管理體系的重要組成部分；其中，生態(tài)功能 據(jù)此模型，目前我國(guó)生態(tài)紅線制度總體上正處在 區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃是根據(jù)區(qū)域自然要素進(jìn)行的專(zhuān) “政策形成”階段，接下來(lái)即需要對(duì)其進(jìn)行合法化并項(xiàng)性區(qū)劃，主體功能區(qū)規(guī)劃是統(tǒng)籌考慮多方面因素 確保執(zhí)行的效力。 的綜合性區(qū)劃。從規(guī)范效力來(lái)看，生態(tài)功能區(qū)劃、同時(shí)需要指出的是，2014年4月最新修訂通過(guò) 海洋功能區(qū)劃的適用范圍較為狹窄，由相關(guān)主管部 的環(huán)境保護(hù)法對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”進(jìn)行了法律確 門(mén)發(fā)布(環(huán)保部門(mén)和海洋部門(mén))，并不直接制定相關(guān) 認(rèn)。從內(nèi)容來(lái)看，

13、其所規(guī)定的“生態(tài)保護(hù)紅線”僅 政策；主體功能區(qū)規(guī)劃由各級(jí)人民政府發(fā)布，需要 涉及生態(tài)空間保護(hù)領(lǐng)域，等同于前述環(huán)境保護(hù)部定 制定相應(yīng)配套政策，是各級(jí)政府履行公共服務(wù)職 義中的“生態(tài)功能紅線”(為避免概念上的混淆，下 能、進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要依據(jù)_一。在這個(gè)意義上， 文統(tǒng)稱(chēng)為“生態(tài)功能紅線”)。這一方面充分體現(xiàn)了 以全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃為代表的主體功能區(qū)劃 國(guó)家以強(qiáng)制性手段強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的堅(jiān)定決心，另一具有較強(qiáng)的效力，似可作為生態(tài)功能紅線的規(guī)范依 方面也必須看到，新環(huán)境保護(hù)法第29條第1款 據(jù)。 僅為原則性、宣示性條文，其無(wú)法僅憑環(huán)境基本法然而，關(guān)鍵問(wèn)題在于，目前的主體功能區(qū)劃是 的“統(tǒng)領(lǐng)”作用自動(dòng)實(shí)現(xiàn)

14、。從性質(zhì)來(lái)看，新環(huán)境 否具有法律解釋的空間從而可以確定生態(tài)功能紅 保護(hù)法盡管將生態(tài)紅線制度的部分內(nèi)容(生態(tài)功 線的法律地位?深入考察不難發(fā)現(xiàn)，其存在多方面 能紅線)推進(jìn)至“政策合法化”階段，但仍然缺乏明 的問(wèn)題：(1)在法律依據(jù)方面，目前我國(guó)的主體功能 確的規(guī)范效力。為避免相關(guān)規(guī)定淪為具文，需要進(jìn) 區(qū)規(guī)劃并無(wú)明確的法律規(guī)定，靠政策文件或“有關(guān) 行深入的法律論證，明確其規(guī)范內(nèi)涵和實(shí)施路徑。 精神”加以支撐和推進(jìn)。(2)在技術(shù)基礎(chǔ)和政策可見(jiàn)，生態(tài)紅線的真正“落地”并發(fā)揮預(yù)期效 研究方面，目前我國(guó)劃分主體功能區(qū)的技術(shù)基礎(chǔ)薄 果，亟須從政策視角轉(zhuǎn)向法律視角，根據(jù)解釋論的 弱，對(duì)“限制開(kāi)發(fā)區(qū)”、“優(yōu)化開(kāi)

15、發(fā)區(qū)”和“重點(diǎn)開(kāi)發(fā) 視角，在我國(guó)現(xiàn)行法律體系的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行深入 區(qū)”的界定，只能流于宏觀和模糊的判斷，還不能有 的法律解釋?zhuān)鞔_生態(tài)紅線的規(guī)范效力及適用的規(guī) 效指導(dǎo)實(shí)踐，相關(guān)配套政策也沒(méi)有達(dá)到具體細(xì)化的 范路徑。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)立法論的視角，對(duì)目前 程度。據(jù)此可以得出判斷：目前主體功能區(qū)劃并 我國(guó)相關(guān)法律體系的缺陷進(jìn)行分析與矯正，從而構(gòu) 無(wú)明確的法定地位，技術(shù)基礎(chǔ)及研究進(jìn)展也不夠充 建“生態(tài)紅線”法治化的整體圖景。二|、如何解釋?zhuān)翰煌?lèi)別“生態(tài)紅線”的規(guī)范依第29條第l款規(guī)定：“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。”據(jù)及其法律效力從實(shí)施角度看，環(huán)

16、境基本法的“統(tǒng)領(lǐng)”作用不可能僅靠自身的原則性規(guī)定自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，而必須依靠具體制度的構(gòu)建與完善。(參(一)生態(tài)功能紅線的規(guī)范依據(jù)及其法律效力見(jiàn)：鞏固政府激勵(lì)視角下的環(huán)境保護(hù)法修改J法學(xué)，2013，根據(jù)目前的權(quán)威界定，生態(tài)功能紅線是以維護(hù)(1)：5265)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全為目參見(jiàn)：陳晨試析當(dāng)前我國(guó)空間管制政策的悖論與體系化途徑J國(guó)際城市規(guī)劃，2009，(5)：6l一66；汪勁柏，趙民論建構(gòu)統(tǒng)標(biāo)，在特定區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護(hù)空間，其范圍一的國(guó)土及城鄉(xiāng)空間管理框架J城市規(guī)劃，2008，(12)：40一48主要包括三類(lèi)：重要生態(tài)功能區(qū)；生態(tài)敏感區(qū)、脆弱參見(jiàn)：汪勁柏，趙民論建構(gòu)統(tǒng)一的國(guó)

17、土及城鄉(xiāng)空間管理框區(qū)；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)。21。在劃定依據(jù)方面，重要生態(tài)功架J城市規(guī)劃，2008，(12)：4048；張勝武，石培基主體功能區(qū)研究進(jìn)展與述評(píng)J開(kāi)發(fā)研究，2012，(3)：6987萬(wàn)方數(shù)據(jù)現(xiàn)代法 學(xué)分，在“認(rèn)知可能性、操作可能性與實(shí)踐可能性”哺肼 因此，以全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃為代表的主體 方面仍具有較大的不確定性，尚未達(dá)到法的安定性 功能區(qū)劃不適宜作為生態(tài)功能紅線的規(guī)范依據(jù)。 標(biāo)準(zhǔn)。(3)從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，目前我國(guó)自然保護(hù)區(qū) 換言之，從法律解釋的視角觀之，目前無(wú)法通過(guò)對(duì) 域的管理存在嚴(yán)重的“政出多門(mén)”現(xiàn)象，涉及林業(yè)、 全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)行文義解釋、體系解釋的 環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、海洋等

18、十余個(gè)部門(mén)，造成大 方式將生態(tài)功能紅線“法定化”。在法律上確定生 量多頭管理、交叉管理和管理真空問(wèn)題；也正是因 態(tài)功能紅線，應(yīng)以目前立法為主要規(guī)范依據(jù)并通過(guò) 為利益沖突與部門(mén)協(xié)調(diào)問(wèn)題，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)域的 目的解釋的方式進(jìn)行，即根據(jù)強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)、保障 統(tǒng)一立法遲遲無(wú)法出臺(tái)一1。顯然，如果根據(jù)主體功 生態(tài)安全的宗旨，識(shí)別現(xiàn)有立法(全國(guó)適用，即不包 能區(qū)劃認(rèn)定具有法律效力的生態(tài)功能紅線，不僅未 括地方立法)中相關(guān)保護(hù)性區(qū)域的規(guī)定，明確生態(tài) 解決多元利益沖突與協(xié)調(diào)的問(wèn)題，反而會(huì)直接擾亂 功能紅線在法律體系中的保障范圍。具體情況如 現(xiàn)有的管理秩序，不利于生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 下：表l：國(guó)家層面立法對(duì)生態(tài)

19、保護(hù)區(qū)域的規(guī)定保護(hù)區(qū)域名稱(chēng)主要法律依據(jù)世界文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)世界文化與自然遺產(chǎn)公約、文物保護(hù)法自然保護(hù)區(qū)自然保護(hù)區(qū)條例風(fēng)景名勝區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)條例森林公園森林法、森林公園管理辦法、國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法地質(zhì)遺址保護(hù)區(qū)(地質(zhì)公園)地質(zhì)遺址保護(hù)管理規(guī)定7水利風(fēng)景區(qū)水利風(fēng)景區(qū)管理辦法濕地區(qū)域濕地保護(hù)管理規(guī)定飲用水水源保護(hù)區(qū)水污染防治法、飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)漁業(yè)法、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理暫行辦法海洋特別保護(hù)區(qū)海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法公益林地森林法、國(guó)家級(jí)公益林管理辦法水源涵養(yǎng)區(qū)水土保持法、水污染防治法洪水調(diào)蓄區(qū)防洪法、蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法、國(guó)家蓄滯洪區(qū)修訂名錄河道保護(hù)區(qū)域河

20、道管理?xiàng)l例綜上，在依法治國(guó)和“法治政府”建設(shè)的時(shí)代背 空間區(qū)域不在目前法定的保護(hù)區(qū)域內(nèi)，就需要經(jīng)過(guò) 景下，我國(guó)的生態(tài)功能紅線應(yīng)由具有明確法律依據(jù) 法定程序?qū)ΡＷo(hù)區(qū)域的范圍進(jìn)行調(diào)整，而不能直接 的保護(hù)性區(qū)域組成，目前包括：世界文化與自然遺將其視為具有強(qiáng)制性和規(guī)范性的生態(tài)功能紅線。 產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)遺址(二)環(huán)境質(zhì)量紅線的規(guī)范依據(jù)及其法律效力 保護(hù)區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、濕地區(qū)域、飲用水水源保護(hù)根據(jù)目前的權(quán)威界定，環(huán)境質(zhì)量紅線是為維護(hù) 區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、公益林人居環(huán)境與人體健康的基本需要而必須嚴(yán)格執(zhí)行 地、水源涵養(yǎng)區(qū)、洪水調(diào)蓄區(qū)、河道保護(hù)區(qū)域。此 的最低環(huán)境

21、管理限值舊-，但沒(méi)有進(jìn)行更為詳細(xì)的說(shuō) 時(shí)，技術(shù)手段(如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重要性評(píng)價(jià)、生態(tài)敏 明。因此，對(duì)環(huán)境質(zhì)量紅線規(guī)范依據(jù)的理解，較為 感性評(píng)價(jià))是識(shí)別保護(hù)區(qū)域的科學(xué)依據(jù)，但不應(yīng)作 適宜的方法是根據(jù)這一原則性界定，對(duì)“最低環(huán)境為確認(rèn)“紅線”法律效力的依據(jù)；如果根據(jù)科學(xué)評(píng)估管理限值”的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行識(shí)別和闡釋。在總體 和專(zhuān)家論證，發(fā)現(xiàn)具有重要生態(tài)功能及保護(hù)價(jià)值的上，根據(jù)環(huán)境管理的兩種基本方式濃度控制和88萬(wàn)方數(shù)據(jù)陳海嵩：“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑解釋論與立法論的雙重展開(kāi)總量控制，環(huán)境質(zhì)量紅線主要涉及兩類(lèi)規(guī)則：大氣污染防治法(2000年修訂)、水污染防治 1基于濃度的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度法(2008年修

22、訂)、環(huán)境保護(hù)法(2014年修訂) 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)環(huán)保工作中需要統(tǒng)一的技術(shù) 中對(duì)污染物排放總量控制制度進(jìn)行了法律確認(rèn)。 要求所制定的技術(shù)性規(guī)范，我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系可概但從構(gòu)建生態(tài)紅線的角度觀之，上述立法中的原則 括為“兩級(jí)六類(lèi)”：在適用范圍上分為國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定無(wú)法明確污染物總量的“最低限值”，必須借 和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)兩級(jí)，在內(nèi)容上分為環(huán)境質(zhì)量標(biāo)助國(guó)家制定的規(guī)范性文件加以具體化，其核心是本 準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境方法標(biāo) 時(shí)期的國(guó)家綜合性發(fā)展規(guī)劃(國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保儀器設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù) 五年規(guī)劃)，其對(duì)“主要污染物”的范圍及減排指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化法及相關(guān)規(guī)定，環(huán)境

23、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排 作為具有法律效力的“約束性指標(biāo)”加以確定，輔 放標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)(標(biāo)注為GB)，其他環(huán)境標(biāo) 之以部門(mén)規(guī)章的方式，制定本時(shí)期主要污染物總量 準(zhǔn)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)(標(biāo)注為GBT)。在規(guī)范性上， 減排的“三個(gè)辦法”，包括：統(tǒng)計(jì)辦法、監(jiān)測(cè)辦法、考 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的是環(huán)境潔凈程度的下限，是環(huán)境規(guī)核辦法。因此，總量控制領(lǐng)域環(huán)境質(zhì)量紅線的規(guī) 制最低限度的“門(mén)檻性”標(biāo)準(zhǔn)H 0|。因此，從構(gòu)建生態(tài)范依據(jù)，應(yīng)是上述“法律+規(guī)劃+部門(mén)規(guī)章”的集 紅線的角度觀之，強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)(環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)合。 和污染物排放標(biāo)準(zhǔn))中對(duì)各具體環(huán)境指標(biāo)限額(標(biāo)在法律效力上，根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法等法律 準(zhǔn)值)的規(guī)定，應(yīng)作為各

24、相關(guān)領(lǐng)域“最低環(huán)境管理限 的規(guī)定，污染物排放總量控制的“具體辦法和實(shí)施 值”的設(shè)定，是濃度控制領(lǐng)域環(huán)境質(zhì)量紅線的規(guī)范 步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，應(yīng)視為立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。然 依據(jù)。 而，國(guó)務(wù)院針對(duì)污染物總量減排并未制定行政法在法律效力上，盡管有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán) 規(guī)，而是通過(guò)環(huán)保部門(mén)制定部門(mén)規(guī)章(上述“三個(gè)辦 境法的淵源，直接具有法律效力，但從法理上深入 法”)的方式加以明確，顯然不屬于一般性的授權(quán)立 分析可知，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于行政規(guī)范性文件，并無(wú)獨(dú) 法。因此，其法律效力應(yīng)在區(qū)分行政機(jī)關(guān)和社會(huì)主 立的法律效力；只有經(jīng)過(guò)其他法律規(guī)范的“援引”， 體(包括公民、法人、其他組織等，下同)的基礎(chǔ)上， 方能產(chǎn)生相應(yīng)

25、的法律效力。概言之，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)自身 進(jìn)行文義解釋?zhuān)?1)針對(duì)行政機(jī)關(guān)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì) 并不能對(duì)排放污染的行為構(gòu)成直接約束“。因此， 發(fā)展五年規(guī)劃對(duì)主要污染物減排的設(shè)定，和相應(yīng)的 從依法行政的角度看，強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并不能直接 污染物總量減排部門(mén)規(guī)章(統(tǒng)計(jì)辦法、監(jiān)測(cè)辦法、考 作為環(huán)境質(zhì)量紅線的法律基礎(chǔ)，而必須通過(guò)必要的 核辦法)具有法律效力；針對(duì)分解到的約束性指標(biāo) 程序加以“轉(zhuǎn)化”，用體系解釋的方式確定其效力， 任務(wù)，地方政府及中央政府有關(guān)部門(mén)負(fù)有法定義務(wù) 具體而言：(1)針對(duì)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)其與政府有關(guān)主體功能分區(qū)、環(huán)境功能分區(qū)劃分的措施相結(jié)合如大氣污染防治法第48條規(guī)定：“違反本法規(guī)定向大時(shí)，即

26、產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力H2I”；(2)針對(duì)污染物排氣排放污染物超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理”，其放標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行明確的指引時(shí)，所指對(duì)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)有明確的指引，環(huán)保部門(mén)執(zhí)法時(shí)對(duì)相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)即產(chǎn)生法律效力。引領(lǐng)域的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)即具有法律效力。具體為：海洋環(huán)境保護(hù)法第3條、大氣污染防治法第2基于總量的污染物排放總量控制制度15條、水污染防治法第18條、環(huán)境保護(hù)法第44條。從管理方式來(lái)看，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)屬于針對(duì)具體排放“十一五”規(guī)劃首次將經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)分為“預(yù)期性指標(biāo)”和“約束性指標(biāo)”，并明確宣示“本規(guī)劃確定的約束性指標(biāo)，具有源的濃度控制方式，但無(wú)法有效控制污染物排放總法律效

27、力”。根據(jù)“十一五”規(guī)劃，剄2010年，主要污染物(二氧化硫量，使其不超過(guò)環(huán)境容量，需要對(duì)排放單位進(jìn)行更和化學(xué)需氧量)排放總量與2005年相比減少10。為嚴(yán)格的總量控制“。基于此，我國(guó)從“九五”期間根據(jù)“十二五”規(guī)劃，目前我國(guó)實(shí)行總量控制的主要污染物有四項(xiàng)：化學(xué)需氧量(c0D)、二氧化硫、氨氮、氮氧化物并提出了具起就建立了污染物排放總量控制制度，對(duì)一個(gè)規(guī)劃體的減排目標(biāo)。同時(shí)，環(huán)保部、國(guó)家發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合制訂“十二期內(nèi)全國(guó)主要污染物的排放總量實(shí)行控制，并通過(guò)五”期間主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)辦法、“十二五”期間主要污染修法的方式，在海洋環(huán)境保護(hù)法(1999年修訂)、物總量減排監(jiān)測(cè)辦法、“十二五”期

28、間主要污染物總量減排考核辦法，對(duì)總量控制的具體措施加以規(guī)定。89萬(wàn)方數(shù)據(jù)現(xiàn)代法學(xué)加以完成并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。(2)針對(duì)社會(huì)主體，由 件”的集合。 于規(guī)范性文件并非嚴(yán)格的行政立法，具有相對(duì)易變?cè)诜尚Яι?，?jié)能指標(biāo)與前文中的污染物總 性，除特殊主體外，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī) 量減排指標(biāo)(即節(jié)能減排指標(biāo))同屬于國(guó)家五年規(guī) 劃及相關(guān)文件不直接設(shè)定公民的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，不劃中確立的“約束性指標(biāo)”，其法律效力應(yīng)區(qū)分行政 產(chǎn)生法律約束力。機(jī)關(guān)和公民予以解釋?zhuān)?1)針對(duì)行政機(jī)關(guān)，節(jié)約能綜上，目前具有法律效力的環(huán)境質(zhì)量紅線包括源法第6條確立了目標(biāo)責(zé)任制在節(jié)能管理中的核 兩類(lèi)：一是經(jīng)過(guò)法定程序“轉(zhuǎn)化”的強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)

29、心地位，節(jié)能目標(biāo)對(duì)各級(jí)政府具有約束力“。據(jù) 準(zhǔn)，這是污染物排放濃度控制領(lǐng)域的法定“最低限此，作為“約束性指標(biāo)”的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年 值”；二是針對(duì)行政機(jī)關(guān)(地方政府及中央政府有關(guān)規(guī)劃所確立的能源利用目標(biāo)對(duì)地方政府具有法律 部門(mén))設(shè)定的主要污染物總量減排目標(biāo)，這是污染約束力，地方政府應(yīng)完成其分解到的任務(wù)。(2)針 物總量控制領(lǐng)域的法定“最低限值”。對(duì)社會(huì)主體，根據(jù)節(jié)約能源法中“國(guó)家加強(qiáng)對(duì)重 (三)資源利用紅線的規(guī)范依據(jù)及其法律效力 點(diǎn)用能單位的節(jié)能管理”的原則性規(guī)定，實(shí)踐中的 根據(jù)目前對(duì)生態(tài)紅線的界定，資源利用紅線是具體措施則是根據(jù)國(guó)務(wù)院節(jié)能減排綜合性工作方 指為促進(jìn)資源能源節(jié)約，保障能源、

30、水、土地等資源案，由中央政府、地方政府各自同重點(diǎn)耗能企業(yè)簽 安全利用和高效利用的最高或最低要求2 o，但沒(méi)有署節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書(shū)，每年由政府組織考核并公開(kāi)。 進(jìn)行更為詳細(xì)的說(shuō)明。因此，對(duì)資源利用紅線規(guī)范這應(yīng)視為通過(guò)行政契約的方式，確立了重點(diǎn)企業(yè)節(jié)依據(jù)的理解，較為適宜的方法是根據(jù)這一原則界能的法律責(zé)任。除重點(diǎn)用能單位以外的其他公民、 定，對(duì)“最高或最低要求”的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行識(shí)別和闡法人和社會(huì)組織，節(jié)能指標(biāo)不產(chǎn)生法定義務(wù)。 釋。主要包括：2水資源利用領(lǐng)域1能源利用領(lǐng)域20l 1年“中央一號(hào)文件”提出實(shí)行最嚴(yán)格水資2007年修訂后的節(jié)約能源法對(duì)政府節(jié)能目 源管理制度；2012年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于實(shí)行最

31、標(biāo)責(zé)任制(第6條)與重點(diǎn)用能單位節(jié)能(第5255 嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)20123號(hào))， 條)的規(guī)定，為能源利用的“紅線”提供了法律基礎(chǔ)。 對(duì)“最嚴(yán)格水資源管理”進(jìn)行了具體安排。在內(nèi)容 “十一五”規(guī)劃首次將節(jié)能指標(biāo)作為約束性指標(biāo)，具 方面，其主要是建立四項(xiàng)制度(用水總量控制制度、 體確定了能源消費(fèi)的“最高要求”：到2010年，單位 用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資 國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(單位GDP)能源消耗降低20左 源管理責(zé)任與考察制度)，確立“三條紅線”(水資源 右。在“十二五”規(guī)劃中，能源利用相關(guān)的約束性指 開(kāi)發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線、水功能區(qū) 標(biāo)擴(kuò)充為三項(xiàng)：到201

32、5年，單位GDP能源消耗降低 限制納污紅線)“。從目前立法來(lái)看，最嚴(yán)格水資 16；單位GDP二氧化碳排放降低17；非化石能 源管理“三條紅線”的直接法律依據(jù)分別為：水資源 源占一次能源的消費(fèi)比重達(dá)到114。在具體落 開(kāi)發(fā)利用控制紅線(水法第47條、第48條)；用 實(shí)上，針對(duì)單位GDP能耗目標(biāo)，國(guó)家發(fā)改委、統(tǒng)計(jì)局 水效率控制紅線(水法第8條、第51條、第52 制訂了“三個(gè)方案”：?jiǎn)挝籊DP能耗統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系 條)；水功能區(qū)限制納污紅線(水法第32條、第 實(shí)施方案、單位GDP能耗監(jiān)測(cè)體系實(shí)施方案、單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案；針對(duì)單位例如，我國(guó)污染物總量控制制度中“主要污染物”的范圍不GDP二氧化

33、碳目標(biāo)，國(guó)務(wù)院制定了“十二五”控制斷發(fā)生變化：“九五”期間設(shè)定為12項(xiàng)，“十五”期間設(shè)定為9項(xiàng)，溫室氣體排放工作方案?？疾焐鲜觥胺桨浮?，在制“十一五”期間設(shè)定為2項(xiàng)，“十二五”期間設(shè)定為4項(xiàng)。定程序和名稱(chēng)上均不符合行政法規(guī)制定程序條主要涉及大型國(guó)有企業(yè)。根據(jù)中央企業(yè)節(jié)能減排監(jiān)督管理暫行辦法(國(guó)資委令第23號(hào))，中央企業(yè)有履行節(jié)能減排并迸行例、規(guī)章制定程序條例的要求，在性質(zhì)上應(yīng)屬于監(jiān)測(cè)與報(bào)告的法定義務(wù)。規(guī)范性文件(政策性文件)。因此，能源利用領(lǐng)域一般認(rèn)為，作為法律文件的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)趔“紅線”的規(guī)范依據(jù)，應(yīng)為“法律+規(guī)劃+規(guī)范性文只對(duì)政府有約束力。(參見(jiàn)：郝鐵川我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)

34、劃具有法律約束力嗎J學(xué)習(xí)與探索，2007，(2)：99102)萬(wàn)方數(shù)據(jù)陳海嵩：“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑解釋論與立法論的雙重展開(kāi)33條、第34條，水污染防治法第9條、第18條)。在法律效力方面，由于耕地保有量和森林覆蓋 因此，水資源利用領(lǐng)域“紅線”的規(guī)范依據(jù)，應(yīng)為“法率均屬于“十二五”規(guī)劃的約束性指標(biāo)，同時(shí)在土 律+規(guī)范性文件”的集合。地管理法和森林法中有較為詳細(xì)的規(guī)定，耕地 在法律效力方面，前述最嚴(yán)格水資源管理“三保護(hù)制度和森林資源保護(hù)制度在實(shí)踐中已實(shí)施有 條紅線”的法律依據(jù)均為原則性規(guī)定，既沒(méi)有規(guī)定年，因此，目前的“耕地紅線”和“林地紅線”應(yīng)視為 相應(yīng)的政府責(zé)任，也無(wú)法具體確認(rèn)水資

35、源利用的確認(rèn)土地資源利用“最低要求”的法律紅線，對(duì)行政 “最高或最低要求”，需要根據(jù)相關(guān)政策文件加以明機(jī)關(guān)具有法律約束力。值得注意的是，前述林業(yè)部 確。從最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐來(lái)看，“三條 門(mén)提出的“四條紅線”，除已經(jīng)具有明確法律效力的 紅線”的目標(biāo)完成、制度建設(shè)和措施落實(shí)，依賴(lài)于上林地和森林紅線外，其余的濕地、荒漠植被、物種紅 級(jí)政府與下級(jí)政府之間的任務(wù)分解與管理考核，但線在目前的立法和國(guó)家“五年規(guī)劃”中均沒(méi)有明確 相關(guān)制度在水法等立法中均無(wú)明確規(guī)定；為實(shí)行 的依據(jù)，只能視為林業(yè)部門(mén)內(nèi)部的管理措施，不具最嚴(yán)格水資源管理制度，亟待完善水資源管理立 備相應(yīng)的法律效力。法 。因此，從嚴(yán)格意義上

36、說(shuō)，水資源管理“三條紅 綜上，目前具有法律效力的資源利用紅線包括 線”仍屬于“政策紅線”而非“法律紅線”，尚不能直 兩類(lèi)：一是根據(jù)國(guó)家綜合性發(fā)展規(guī)劃(“五年規(guī)劃”) 接視為具有法律效力的水資源利用領(lǐng)域“生態(tài)紅 確定的節(jié)能目標(biāo)，這是能源利用領(lǐng)域的法定“最高線”。要求”；二是根據(jù)國(guó)家綜合性發(fā)展規(guī)劃(“五年規(guī) 3土地資源利用領(lǐng)域 劃”)及相關(guān)立法確立的“耕地紅線”和“林地紅 從實(shí)踐來(lái)看，主要涉及如下領(lǐng)域：(1)耕地保線”，這是土地資源利用領(lǐng)域的法定“最低要求”。 護(hù)?！笆晃濉币?guī)劃提出了“耕地保有量保持12億同時(shí)應(yīng)說(shuō)明的是，水資源管理“三條紅線”在規(guī)范依 公頃”的耕地保護(hù)目標(biāo)并將其作為約束性指標(biāo)。在

37、據(jù)方面目前尚未取得明確的法律授權(quán)，不能視為水 此基礎(chǔ)上，全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006資源利用領(lǐng)域的法定“最低要求”，仍屬于管理措施2020年)明確提出“堅(jiān)守18億畝耕地紅線”，這一 而非法律制度。目標(biāo)也體現(xiàn)在“十二五”規(guī)劃中，即耕地保有量保持 在1818億畝。從目前立法來(lái)看，“耕地紅線”的直三、如何適用：生態(tài)紅線“落地”的三種模式 接依據(jù)是土地管理法對(duì)耕地保護(hù)制度所作的嚴(yán)格規(guī)定。(2)林地保護(hù)。“十二五”規(guī)劃設(shè)立了森林 總結(jié)前文分析，從總體層面看，除個(gè)別領(lǐng)域外 的約束性指標(biāo)到2015年，森林覆蓋率提高到 (水資源利用)，我國(guó)目前已經(jīng)建立起具有法律效力 21。66；森林蓄積量增加6億立方米

38、，達(dá)到143億 的生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線。 立方米。2013年7月，國(guó)家林業(yè)局發(fā)布推進(jìn)生態(tài) 從個(gè)體層面看，不同種類(lèi)生態(tài)紅線的主要區(qū)別體現(xiàn) 文明建設(shè)規(guī)劃綱要(20132020年)，宣布啟動(dòng)生 為三點(diǎn)：(1)在規(guī)范依據(jù)上，是根據(jù)法律規(guī)定即可明 態(tài)紅線保護(hù)行動(dòng)，提出了“四條紅線”，包括：林地和 確，還是需要其他材料(規(guī)劃或規(guī)范性文件)加以明 森林、濕地、荒漠植被、物種，并提出了相應(yīng)的底線 確；(2)在法律效力上，是僅對(duì)政府具有約束力，還 數(shù)量要求。在上述“四條紅線”中，與“十二五”規(guī)劃 是對(duì)所有主體(包括政府和社會(huì)主體)都具有約束 目標(biāo)相關(guān)的有“林地和森林”領(lǐng)域，其法律依據(jù)為 力；

39、(3)在實(shí)施方式上，是根據(jù)法律規(guī)定予以強(qiáng)制實(shí)森林法中有關(guān)森林資源(包括森林、林木、林地) 施，還是需要根據(jù)總體目標(biāo)進(jìn)行分解并進(jìn)行問(wèn)責(zé)或 保護(hù)的規(guī)定。因此，目前土地資源利用領(lǐng)域的“紅 考核。據(jù)此可以對(duì)不同種類(lèi)生態(tài)紅線進(jìn)行規(guī)范意 線”主要包括耕地和林地，其規(guī)范依據(jù)應(yīng)為“法律+ 義上的區(qū)分：規(guī)劃”的集合。9l萬(wàn)方數(shù)據(jù)現(xiàn)代法學(xué) 表2：不同種類(lèi)生態(tài)紅線的效力比較與實(shí)施方式法律效力紅線種類(lèi)所涉領(lǐng)域規(guī)范依據(jù)實(shí)施方式 對(duì)政府， 對(duì)社會(huì)主體生態(tài)功能紅線(1)生態(tài)空間保護(hù)法律有有強(qiáng)制實(shí)施(2)污染物濃度控制法律有有強(qiáng)制實(shí)施環(huán)境質(zhì)量紅線(3)污染物總量控制法律+規(guī)劃+部門(mén)有無(wú)(特殊主體 目標(biāo)分解、行政 規(guī)章 除外)

40、問(wèn)責(zé)(4)能源利用法律+規(guī)劃+規(guī)范有無(wú)(特殊主體 目標(biāo)分解、行政 性文件 除外)問(wèn)責(zé)資源利用紅線(5)水資源利用法律+規(guī)范性文件無(wú)無(wú)目標(biāo)分解、層級(jí)考核目標(biāo)分解、行政 (6)土地資源利用法律+規(guī)劃有無(wú)問(wèn)責(zé)根據(jù)上表，以法律效力的強(qiáng)弱和有無(wú)為標(biāo)準(zhǔn)， 對(duì)人權(quán)益構(gòu)成直接影響，應(yīng)遵循法律保留原則，建 可以總結(jié)出生態(tài)紅線適用的三種模式：基于“硬約 立在現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)域“功能分區(qū)”的 束力”的法律強(qiáng)制模式，在表中(1)、(2)領(lǐng)域適用；基礎(chǔ)上。根據(jù)目前立法，對(duì)具有重要生態(tài)功能和保 基于“軟約束力”的政府責(zé)任模式，在表中(3)、 護(hù)價(jià)值的“核心區(qū)域”進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，禁止一切形式 (4)、(6)領(lǐng)域適用；

41、基于“科層制”的績(jī)效考核模的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)；在其余的“一般區(qū)域”，保護(hù)力度 式，在表中(5)領(lǐng)域適用。這正是生態(tài)紅線“落地” 稍顯寬松，相關(guān)活動(dòng)須符合法律規(guī)定或規(guī)劃?；?的基本方式，下面分別論述：法定保護(hù)力度的強(qiáng)弱，生態(tài)功能紅線可分為“一級(jí) (一)生態(tài)紅線適用的法律強(qiáng)制模式管控區(qū)”(完全禁止)和“二級(jí)管控區(qū)”(適度禁止)， 縱觀生態(tài)空間保護(hù)和污染物濃度控制領(lǐng)域的 進(jìn)而采取差異化的管控措施。在具體適用方面，應(yīng)“生態(tài)紅線”，其共同特征在于：憑借法律規(guī)定即可 通過(guò)文義解釋方法，將各類(lèi)法定生態(tài)保護(hù)區(qū)域中的 明確劃定紅線所需的“最小空間”和“最低管理限功能分區(qū)分別納入一級(jí)或二級(jí)管控區(qū)。同時(shí)，由于 值”，

42、對(duì)政府和社會(huì)主體提出了具有法律效力的義 現(xiàn)實(shí)中生態(tài)保護(hù)區(qū)域存在大量由多頭管理造成的 務(wù)要求。因此，生態(tài)空間保護(hù)和污染物濃度控制領(lǐng) “一地多牌”現(xiàn)象，此時(shí)應(yīng)通過(guò)目的解釋方法，按照 域“生態(tài)紅線”的適用，關(guān)鍵在于以國(guó)家強(qiáng)制力為后 “從嚴(yán)保護(hù)”的原則，針對(duì)存在重疊的區(qū)域適用較為 盾確保法律規(guī)定的實(shí)施，可歸納為以“硬約束力”為嚴(yán)格的管控措施。 特征的法律強(qiáng)制模式。在具體適用過(guò)程中，須根據(jù)有必要指出的是，一些納入紅線的區(qū)域在立法 法律規(guī)定和實(shí)踐需求，識(shí)別相關(guān)法律問(wèn)題并提出解 中尚未明確規(guī)定功能分區(qū)(包括水源涵養(yǎng)區(qū)、洪水 決之策： 調(diào)蓄區(qū)、河道保護(hù)區(qū)域)，這就為相應(yīng)紅線的“分區(qū)”1生態(tài)空間保護(hù)領(lǐng)域“生態(tài)紅

43、線”(生態(tài)功能紅 留下了行政自由裁量空間，但為了避免行政恣意損 線)的具體適用 害生態(tài)利益，應(yīng)建立相應(yīng)的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度， 從總體上看，生態(tài)功能紅線采取“分級(jí)分區(qū)”管對(duì)“分區(qū)”的合理性加以規(guī)范。一般而言，水源涵養(yǎng) 控機(jī)制，即國(guó)家和地方各自確定不同等級(jí)的生態(tài)紅 區(qū)和河道保護(hù)區(qū)域具有較為重要的生態(tài)保護(hù)價(jià)值， 線并進(jìn)行監(jiān)管，在生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)部實(shí)行分區(qū)管 應(yīng)根據(jù)具體情況分別劃定一級(jí)和二級(jí)管控區(qū)；洪水 理口。從依法行政角度看，生態(tài)功能紅線的“分級(jí)” 調(diào)蓄區(qū)一般不具備非常重要的生態(tài)功能，同時(shí)涉及 只是對(duì)現(xiàn)有法定保護(hù)區(qū)域管理等級(jí)(國(guó)家級(jí)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)多方面利益，整體劃為二級(jí)管控區(qū)較為合級(jí)，具體包括國(guó)家、省

44、、市、縣四級(jí))的再次確認(rèn)，不理。涉及法律問(wèn)題；生態(tài)功能紅線的“分區(qū)”則對(duì)行政相綜合上述分析，根據(jù)目前法律體系，我國(guó)生態(tài)萬(wàn)方數(shù)據(jù)陳海嵩：“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑解釋論與立法論的雙重展開(kāi)功能紅線的具體“分區(qū)”情況可參加下表：-表3：生態(tài)功能紅線適用中的“分區(qū)”保護(hù)區(qū)域名稱(chēng)一級(jí)管控區(qū)二級(jí)管控區(qū) 世界文化與自然遺產(chǎn)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)一般保護(hù)區(qū)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)；緩沖區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)其他景區(qū)森林公園生態(tài)保護(hù)區(qū)游覽區(qū) 地質(zhì)遺址保護(hù)區(qū)(地質(zhì)公園)極為罕見(jiàn)的地質(zhì)遺跡；具有重要科學(xué)價(jià)值的地質(zhì)遺跡具一定價(jià)值的地質(zhì)遺跡 水利風(fēng)景區(qū) 核心景區(qū)景區(qū)；保護(hù)地帶濕地區(qū)域重要濕地一般濕地飲用水水源保護(hù)區(qū)一級(jí)保護(hù)區(qū)一

45、級(jí)保護(hù)區(qū)；準(zhǔn)保護(hù)區(qū)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)核心區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)適度利用區(qū)；生態(tài)與資源恢海洋特別保護(hù)區(qū)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)復(fù)區(qū)；預(yù)留區(qū)公益林地一級(jí)公益林一級(jí)公益林；三級(jí)公益林水源涵養(yǎng)區(qū)視情況劃定視情況劃定河道保護(hù)區(qū)域視情況劃定視情況劃定 洪水調(diào)蓄區(qū) 整體劃為二級(jí)管控區(qū)2污染物濃度控制領(lǐng)域“生態(tài)紅線”的具體適 對(duì)裁量權(quán)的行使進(jìn)行嚴(yán)格的法律控制。針對(duì)標(biāo)準(zhǔn) 用滯后和標(biāo)準(zhǔn)缺失問(wèn)題，可參考適用國(guó)外的相關(guān)標(biāo) 根據(jù)前文分析，強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)法定程序 準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)把握兩個(gè)基本原則：權(quán)威性原則，即標(biāo)準(zhǔn) “轉(zhuǎn)化”后即可直接適用，構(gòu)成了具有強(qiáng)制效力的污必須來(lái)源于發(fā)達(dá)國(guó)家或相關(guān)國(guó)際組織；時(shí)效性原 染物濃度控制領(lǐng)域“環(huán)境質(zhì)量紅線”。然而必須注則

46、，即標(biāo)準(zhǔn)限值應(yīng)符合當(dāng)前國(guó)際上通行的要求。針 意的是，我國(guó)目前的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系存在諸多缺陷， 對(duì)標(biāo)準(zhǔn)沖突問(wèn)題，原則上應(yīng)根據(jù)“從嚴(yán)”的要求，適 并不能確保實(shí)現(xiàn)“維護(hù)人居環(huán)境與人體健康”的環(huán)用更為嚴(yán)格的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；如果決定適用較低的標(biāo)境質(zhì)量目標(biāo)。主要問(wèn)題有：(1)標(biāo)準(zhǔn)滯后。我國(guó)多 準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)必須提出充分的理由。 數(shù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定于20世紀(jì)八九十年代并一直沿用 (二)生態(tài)紅線適用的政府責(zé)任模式 至今，當(dāng)年控制水平較低的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定已經(jīng)無(wú)法滿足縱觀污染物總量控制、能源利用、土地資源利 當(dāng)前日益增長(zhǎng)的環(huán)境質(zhì)量要求。同時(shí)，一直未制定 用領(lǐng)域的“生態(tài)紅線”，其共同特征在于：?jiǎn)渭兏鶕?jù) 針對(duì)光、熱、土壤等污染類(lèi)型及其損害

47、的標(biāo)準(zhǔn)，存在法律規(guī)定，無(wú)法確定劃定紅線所需的“最高或最低 管制空白。(2)標(biāo)準(zhǔn)沖突。針對(duì)同一環(huán)境要素，要求”，具體數(shù)值需根據(jù)國(guó)家“五年規(guī)劃”中的相應(yīng) 不同部門(mén)制定的標(biāo)準(zhǔn)存在交叉和沖突，如居民住宅“約束性指標(biāo)”加以確定；只對(duì)政府產(chǎn)生法律效力， 噪聲標(biāo)準(zhǔn)就有3種，電磁輻射標(biāo)準(zhǔn)也有兩個(gè)版本。對(duì)社會(huì)主體(特殊主體除外)不產(chǎn)生效力。從性質(zhì) 安全限值相差較大1川。(3)標(biāo)準(zhǔn)缺失。我國(guó)目前環(huán)上分析，規(guī)劃屬于公共領(lǐng)域的“軟法”，即不具有司 境標(biāo)準(zhǔn)偏重于污染防治，缺少專(zhuān)門(mén)針對(duì)公眾健康設(shè)法適用性，但能產(chǎn)生實(shí)際效果的制度n8189。96。一般 定的指標(biāo)，而衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)也不能滿足現(xiàn)代環(huán)境與健康而言，我國(guó)的計(jì)劃、規(guī)劃有別于

48、一般法的結(jié)構(gòu)，沒(méi)有 問(wèn)題的需要，環(huán)境保護(hù)與人體健康保障之間存在較大的落差，不能有效應(yīng)對(duì)日益突出的環(huán)境健康損害事件。參見(jiàn)：段小麗，等“十二五”我國(guó)環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)體系的思可見(jiàn)，為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，污染物濃度控考J環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報(bào)，20ll，(3)：210214；趙立新環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的健康價(jià)值反思J中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(4)：30一34制領(lǐng)域的“生態(tài)紅線”在適用上不能僅憑行政合法波斯納指出，由于標(biāo)準(zhǔn)賦予官員在適用上較大的裁量權(quán)，性而直接適用相關(guān)“國(guó)標(biāo)”，必須強(qiáng)調(diào)行政合理性，這就為裁量權(quán)的濫用開(kāi)了道。(參見(jiàn)：波斯納法理學(xué)問(wèn)題M蘇力，譯北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002：57)93萬(wàn)方數(shù)據(jù)現(xiàn)代法 學(xué)

49、傳統(tǒng)上所說(shuō)的法律約束力，但可以對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展 考核辦法，針對(duì)未完成減排目標(biāo)的省級(jí)政府，環(huán)境 和公共行政起到重要的規(guī)范、調(diào)節(jié)、指導(dǎo)作用，屬于保護(hù)部可進(jìn)行“區(qū)域限批”，即暫停該地區(qū)所有新增 “軟法”而不是“硬法”引2。因此，在適用污染物總 主要污染物排放建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批。 量控制、能源利用、土地資源利用領(lǐng)域的“生態(tài)紅 綜上，污染物總量控制、能源利用、土地資源利 線”時(shí)，關(guān)鍵在于對(duì)政府及其工作人員提出不具有 用領(lǐng)域的“生態(tài)紅線”，在適用上主要通過(guò)不具法律 法律強(qiáng)制效力但產(chǎn)生一定實(shí)際效果的責(zé)任要求，可 強(qiáng)制力的政府責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)，應(yīng)視為一種“政府主 歸納為以“軟約束力”為特征的政府責(zé)任模式，表現(xiàn) 導(dǎo)型

50、軟法”的適用方式，具體責(zé)任形式包括：政治責(zé) 在目標(biāo)層層分解和考核的基礎(chǔ)上，對(duì)地方各級(jí)政 任、行政責(zé)任、聲譽(yù)責(zé)任、管理行為責(zé)任。 府、相關(guān)部門(mén)及其工作人員、特殊主體(國(guó)有企業(yè)) (三)生態(tài)紅線適用的績(jī)效管理模式 進(jìn)行問(wèn)責(zé)，即實(shí)行“目標(biāo)責(zé)任制”。根據(jù)前文所述，在水資源利用領(lǐng)域，目前“三條此時(shí)，具體的責(zé)任形式主要包括：(1)政治責(zé) 紅線”并不產(chǎn)生嚴(yán)格意義上的法律效力。從“最嚴(yán) 任，主要通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在綜合考核基礎(chǔ)上進(jìn)行問(wèn)格水資源管理制度”的實(shí)施來(lái)看，主要依賴(lài)于2011 責(zé)的方式加以體現(xiàn)。例如，根據(jù)單位GDP能耗考年“中央一號(hào)文件”和國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資 核體系實(shí)施方案和主要污染物總量減排考核辦

51、源管理制度的意見(jiàn)所提出的“水資源管理責(zé)任和 法所確立的節(jié)能與減排目標(biāo)責(zé)任制，將節(jié)能與減考核制度”。2013年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)實(shí)行 排目標(biāo)的完成情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容并進(jìn)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法(以下簡(jiǎn)稱(chēng)考核 問(wèn)責(zé)。根據(jù)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考辦法)；2014年2月，水利部、國(guó)家發(fā)改委等十部門(mén) 核評(píng)價(jià)辦法(中組發(fā)200913號(hào))，領(lǐng)導(dǎo)干部綜合聯(lián)合印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí) 考核“定性與定量相結(jié)合”，不區(qū)分具體等級(jí)，應(yīng)視施方案(以下簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)施方案)，初步建立了水資 為一種政治責(zé)任。(2)行政責(zé)任，主要通過(guò)對(duì)違反 源管理責(zé)任和考核制度。各地也相繼出臺(tái)相應(yīng)的 相關(guān)管理規(guī)

52、定的工作人員給予行政處分的方式加 考核辦法與實(shí)施方案。 以體現(xiàn)。例如，根據(jù)2008年發(fā)布的違反土地管理根據(jù)考核辦法，考核內(nèi)容包括三項(xiàng)：目標(biāo)完 規(guī)定行為處分辦法，對(duì)具有違反土地管理規(guī)定行 成情況、制度建設(shè)情況和措施落實(shí)情況；考核采取 為的責(zé)任人員，應(yīng)視情節(jié)輕重，給予開(kāi)除、撤職、降評(píng)分法(滿分為100分)，結(jié)果分為四個(gè)等級(jí)：優(yōu)秀、 級(jí)、記過(guò)、記大過(guò)、警告等處分。(3)聲譽(yù)責(zé)任，即通 良好、及格和不及格，納入當(dāng)年度政府主要負(fù)責(zé)人 過(guò)公開(kāi)評(píng)價(jià)和聲譽(yù)褒損的方式對(duì)政府完成目標(biāo)情 和領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評(píng)價(jià)體系；考核不及格的地 況予以激勵(lì)或懲戒，主要形式有：表彰獎(jiǎng)勵(lì)、通報(bào)表 區(qū)，要進(jìn)行限期整改并向國(guó)務(wù)院提交書(shū)面

53、報(bào)告。根 揚(yáng)、通報(bào)批評(píng)、剝奪獲獎(jiǎng)資格等。例如，根據(jù)單位 據(jù)實(shí)施方案，考核指標(biāo)既包括用水總量等定量指 GDP能耗考核體系實(shí)施方案，對(duì)完成和超額完成標(biāo)，也包括能力建設(shè)、制度建設(shè)等定性指標(biāo)，可見(jiàn)， 節(jié)能目標(biāo)的地方政府，進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)；在節(jié)能考核 水資源管理考核制度并非單純對(duì)數(shù)值目標(biāo)的考核， 工作中瞞報(bào)、謊報(bào)情況的地區(qū)，予以通報(bào)批評(píng)；對(duì)完在指標(biāo)上具有“軟硬結(jié)合”的特點(diǎn)，考核方式也是彈 成和超額完成節(jié)能目標(biāo)的企業(yè)，予以通報(bào)表?yè)P(yáng)；未性較大的打分制，不具備“一票否決”的效力，同前 完成節(jié)能考核目標(biāo)的省級(jí)政府，領(lǐng)導(dǎo)干部不得參加述節(jié)能減排及耕地保護(hù)的目標(biāo)責(zé)任制具有較大差 年度評(píng)獎(jiǎng)，不得授予榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。(4)管理行為

54、責(zé)任，別，應(yīng)視為一種政府績(jī)效評(píng)估措施而非設(shè)定嚴(yán)格的 在法理上是指違反經(jīng)濟(jì)管理義務(wù)的地方政府及其政府責(zé)任。 工作人員，以其經(jīng)濟(jì)管理行為受到某種限制為代價(jià) 因此，水資源利用領(lǐng)域的“生態(tài)紅線”在適用上 的責(zé)任方式瑚52。此時(shí)，該責(zé)任形式表現(xiàn)為未完成主要憑借作為政府管理制度的“最嚴(yán)格水資源管理 考核目標(biāo)的地方政府在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力上受到暫時(shí)制度”考核機(jī)制，將目標(biāo)進(jìn)行層層分解并對(duì)完成情 性剝奪或中止。例如，根據(jù)主要污染物總量減排況進(jìn)行考核，可歸納為以“科層制”為基礎(chǔ)的績(jī)效考萬(wàn)方數(shù)據(jù)陳海嵩：“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑解釋論與立法論的雙重展開(kāi)核模式。然保護(hù)區(qū)域分類(lèi)體系，以國(guó)際上通行的“自然保護(hù) 地”概念

55、全面整合現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森四、如何完善：生態(tài)紅線的法治化路徑林公園、地質(zhì)公園等相關(guān)保護(hù)區(qū)域，進(jìn)行科學(xué)合理的分類(lèi)、分區(qū)，對(duì)具有重大生態(tài)、科研、景觀價(jià)值的 前文基于解釋論立場(chǎng)進(jìn)行的分析，目的是在現(xiàn)自然區(qū)域加以統(tǒng)一保護(hù)。(2)改革管理體制。對(duì)目 行法律體系內(nèi)找尋并確認(rèn)生態(tài)紅線的“安身之所”。 前“縱向上分級(jí)管理，橫向上綜合管理與分部門(mén)管 這既是使生態(tài)紅線成為法律制度并真正“落地”的 理相結(jié)合”的管理體制進(jìn)行改革，以管理權(quán)與監(jiān)督 必經(jīng)之途，也是法學(xué)學(xué)科的屬性所致。正如拉倫茨 權(quán)分離為原則，在保留多部門(mén)管理的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化 所言，法學(xué)如果不想轉(zhuǎn)變成一種社會(huì)理論而維持其 綜合管理部門(mén)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與

56、監(jiān)督職能，將“政出多 法學(xué)角色，就必須假定現(xiàn)行法秩序是大體合理 門(mén)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)一監(jiān)管”。(3)協(xié)調(diào)利益沖突。由于 的2川”。然而，強(qiáng)調(diào)解釋論的必要性并非否定立法歷史原因，我國(guó)多數(shù)自然保護(hù)區(qū)存在程度不一的土 論的合理性。我們也必須看到，目前我國(guó)生態(tài)環(huán)境地權(quán)屬問(wèn)題，尤其是在南方自然保護(hù)區(qū)，集體土地 保護(hù)法律體系及制度安排存在缺陷，需要根據(jù)生態(tài) (林地)面積比例過(guò)高，導(dǎo)致的沖突是影響自然保護(hù) 文明建設(shè)的要求進(jìn)行變革與完善。因此，在通過(guò)法 區(qū)管理效果的重要因素-。這就需要在現(xiàn)有森林 律解釋對(duì)“生態(tài)紅線”進(jìn)行制度確認(rèn)的基礎(chǔ)上，還需生態(tài)效益補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善自然保護(hù) 要根據(jù)立法論的視角展開(kāi)分析，

57、有針對(duì)性地對(duì)相應(yīng) 區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制并在立法中進(jìn)行確認(rèn)；同時(shí)應(yīng)確認(rèn) 領(lǐng)域進(jìn)行法律修改與制度完善，提升生態(tài)紅線制度 “利益相關(guān)者參與”的基本原則，通過(guò)社區(qū)共管等方 的法治化程度。擇其要者，主要從實(shí)體和程序兩個(gè)式讓當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c到自然保護(hù)區(qū)日常管理中，將 層面展開(kāi)： “封閉式管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献魇焦芾怼?，協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展(一)實(shí)體法規(guī)則的完善與自然保護(hù)之間的利益沖突。 1，制定自然保護(hù)區(qū)域的綜合性立法，改革自然2制定適應(yīng)最嚴(yán)格水資源管理制度的綜合性保護(hù)管理體制法規(guī)，捌I頃水資源管理體制從總體上看，我國(guó)目前在生態(tài)空間保護(hù)領(lǐng)域的 目前我國(guó)水資源綜合性立法是2002年修訂的 立法以保護(hù)對(duì)象的自然屬性為主要依據(jù)，設(shè)立

58、自然水法，該法確立了水資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、節(jié)約 保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等不同保 的基本制度。相關(guān)行政法規(guī)包括取水許可和水資 護(hù)類(lèi)型；在立法模式上，以“類(lèi)型化部門(mén)立法”為主源費(fèi)征收管理?xiàng)l例、水文條例、抗旱條例、 要特色，由各主管部門(mén)就其管理對(duì)象制定單行法黃河水量調(diào)度條例等。從總體上看，目前的水資 規(guī)舊1。一般認(rèn)為，該體系存在立法層次低、調(diào)整范 源立法與最嚴(yán)格水資源管理制度的需要相比還存 圍窄、內(nèi)容封閉滯后、部門(mén)色彩濃厚等諸多問(wèn)題，不在諸多不足，主要有：在地下水管理、水生態(tài)補(bǔ)償、 能適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要】。同時(shí)，在管理城市污水處理、水資源管理責(zé)任與考核等領(lǐng)域存在 體制上也存

59、在較大缺陷：不同類(lèi)型自然保護(hù)區(qū)域分 立法空白；水法中規(guī)定的水權(quán)管理、水功能區(qū)管 屬多個(gè)部門(mén)管理，部門(mén)與部門(mén)之間、部門(mén)與地方政 理、節(jié)約用水、非傳統(tǒng)水資源開(kāi)發(fā)利用等制度缺乏 府之間的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，因利益沖突而產(chǎn)生的條塊 專(zhuān)門(mén)的配套立法；水功能區(qū)管理辦法效力層級(jí)較 分割、行政壁壘現(xiàn)象普遍，缺乏信息交流和協(xié)調(diào)機(jī) 低，適用范圍有限，有必要上升為行政法規(guī)H“。 制。因此，有必要以行政法規(guī)的方式，制定最嚴(yán)格因此，為使生態(tài)功能紅線能夠真正發(fā)揮作用，水資源管理的綜合性立法，即水資源管理?xiàng)l例 應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的法律革新，以制定自然保護(hù)區(qū)域綜合性立法為目標(biāo)和核心，建構(gòu)合理的生態(tài)空間保護(hù)法律體系。該綜合性立法的重點(diǎn)包括：

60、(1)擴(kuò)大調(diào)整參見(jiàn)：高利紅，程芳我國(guó)自然遺產(chǎn)保護(hù)的立法合理性研究范圍。應(yīng)參考世界自然保護(hù)同盟(IucN)提出的自J江西社會(huì)科學(xué)，2012，(1)：153162；陳磊中國(guó)自然保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻N法治周末，201302一19(01)95萬(wàn)方數(shù)據(jù)現(xiàn)代法學(xué)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例)。作為水法的配套法規(guī)和 有關(guān)環(huán)境的決策B“，因此，需要在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)編制和 “最嚴(yán)格水資源管理制度”的直接法律依據(jù)，條例 修訂中充分體現(xiàn)公眾參與的要求，增加專(zhuān)家論證 應(yīng)明確規(guī)定“三條紅線”及用水總量控制、用水效率 會(huì)、公眾座談會(huì)環(huán)節(jié)，并對(duì)編制機(jī)關(guān)課以法定的回 控制、水功能區(qū)限制納污、水資源管理責(zé)任“四項(xiàng)制 應(yīng)義務(wù)。度”。同時(shí)，在管理體制上，條例