初探消防中介組織的法律問題與規(guī)制路徑(共26頁)

1、初探消防(xiofng)中介組織的法律問題與規(guī)制路徑摘 要：我國的消防中介組織作為(zuwi)新興的中介組織的一個特殊組成部分，自其產(chǎn)生后就對消防工作產(chǎn)生了巨大的影響。但由于我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的文化、歷史、政治、體制等各方面特別是法制因素的影響，以及消防工作本身作為公共安全重要組成部分的特殊性影響，使得此類組織的基本權(quán)利義務(wù)、組織機構(gòu)等法律問題尚未得到明確，嚴(yán)重制約其健康發(fā)展及服務(wù)功能的發(fā)揮。本文結(jié)合消防工作改革與發(fā)展的三十多年歷史回顧，通過綜合運用民商法、行政法及相關(guān)社會科學(xué)的理論，借助社會中介組織和非政府組織等研究的最新成果的研究方法，對消防中介組織的歷史發(fā)展、內(nèi)外關(guān)系、運作法律、法律地位

2、以及權(quán)利保障、法律監(jiān)督等問題進行理論解說和學(xué)術(shù)界定，提出了要結(jié)合消防工作的特殊性，借鑒西方非營利組織的模式，突出消防中介組織的非營利性和公益性，弱化政府和行政監(jiān)管色彩，采取多種措施培育壯大的觀點。本文作為一次綜合應(yīng)用行政法外的理論觀點和方法來研究消防中介組織的一次嘗試，并試圖將目前零散的消防中介組織的有關(guān)制度進行系統(tǒng)化和體系化，在目前的消防理論研究中尚不多見，為相關(guān)研究提供了一個新視角，有助于消防中介組織研究的專業(yè)化、系統(tǒng)化和細(xì)致化。關(guān)鍵詞：消防中介組織法律(fl)責(zé)任法律監(jiān)督規(guī)制近年來，隨著消防工作的體制、機制改革也進入了“活躍期”和“深水區(qū)”。在市場經(jīng)濟的推動下，政府與企業(yè)、社會、公民的關(guān)

3、系不斷調(diào)整，數(shù)量眾多、種類繁雜的消防中介組織迅速發(fā)展，特別是在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，消防中介組織甚至已成為了一個極具商業(yè)潛力的“產(chǎn)業(yè)”。但是，與西方自上世紀(jì)70年代非政府組織（簡稱NGONon Governmental Organization）的勃興所不同的是，我國消防中介組織的建設(shè)發(fā)展有其特定的歷史和社會背景，在國家力量大大超過社會和公民力量的情況下，消防中介組織建設(shè)發(fā)展的文化基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)和法治基礎(chǔ)都十分薄弱，面臨著諸多的阻礙和挑戰(zhàn)，其身上所具有的行政管理機制、市場運行機制、社會自主管理機制交織之特點，正是我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段性特征的充分體現(xiàn)。可以說，無論是基于理論認(rèn)識還是工作實踐的角

4、度來看，消防中介組織既是一個新興的課題，也是一個很復(fù)雜的問題。從學(xué)科的角度講，消防中介組織的問題既涉及了政治學(xué)、社會學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科，同時還由于消防工作的獨特性質(zhì)，體現(xiàn)了自然科學(xué)與社會科學(xué)復(fù)合于一體的特性。從法學(xué)角度講，它不僅涉及了刑法、行政法、民法、商法等，也觸及了憲法、人權(quán)等法理問題，“行走在公法與私法之間”。由于我國消防中介組織由于發(fā)育較晚，在性質(zhì)定位、資格準(zhǔn)入、設(shè)立規(guī)程、運行機制、監(jiān)管體系、公共責(zé)任等方面存有諸多問題，這些問題需要我們予以其理論的廓清和法律的規(guī)制。因此，本文結(jié)合當(dāng)前消防工作實踐中存在的消防中介組織建設(shè)問題，堅持以一種整合的、統(tǒng)一的整體觀，綜合運用民商法、行政

5、法及相關(guān)社會科學(xué)的理論，借助有關(guān)社會中介組織和非政府組織等研究的最新成果，對消防中介組織的歷史發(fā)展、內(nèi)外關(guān)系、運作法律、法律地位以及權(quán)利保障、法律監(jiān)督等問題進行理論解說和學(xué)術(shù)界定，并探尋消防中介組織規(guī)范化的法律對策。旨在為正在推進的消防體制改革、規(guī)范消防中介組織運行、促進其良性發(fā)展提供法理支撐。希望通過努力，能引起學(xué)界對消防中介組織等新領(lǐng)域的關(guān)注和研究興趣，為政府和消防部門正確引導(dǎo)、培育和管理消防中介組織提供參考，為維護公共消防安全，有效減少火災(zāi)危害找到新的切入點和突破口，這也是本文的研究目的和宗旨所在。由于筆者能力和水平有限，也熱切地期待著學(xué)界專家的批評指正和支持幫助。一、消防(xiofng

6、)中介組織概述當(dāng)前，學(xué)界對于中介組織的涵義和類型是頗不統(tǒng)一，尚無一致的定論 。“戴著市場的帽子，舞著政府的鞭子，坐著行業(yè)的轎子，拿著企業(yè)的票子，供著官員兼職的位子?！边@是對中介組織的調(diào)侃。雖說不盡準(zhǔn)確(zhnqu)，但也反映了對消防中介組織這一特定領(lǐng)域的中介組織認(rèn)識模糊的實情，并由此導(dǎo)致了在消防工作實踐中的誤區(qū)。因此，根據(jù)其功能與特點對消防中介組織的含義在理論上進行厘定十分必要。（一）消防中介(zhngji)的概念及其發(fā)展消防中介組織是處于政府與公民企業(yè)之間，起溝通、聯(lián)結(jié)作用，承擔(dān)消防工作方面特定的服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理職能的，具有相對獨立法律地位的社會組織。這些機構(gòu)聯(lián)系著政府與市場，溝通著宏

7、觀與微觀，在國家的經(jīng)濟和政治領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。上世紀(jì)80年代以來，世界各國的非政府組織得到空前發(fā)展，一些中介組織應(yīng)運而生，大量的NGO組織在政府管理、協(xié)調(diào)與服務(wù)方面分擔(dān)越來越多的責(zé)任，扮演越來越重要的中介角色。 我國自改革開放以來，國家與社會的關(guān)系不斷調(diào)整，社會活動空間不斷擴大，政府的一些管理職能下移社會，各類非政府組織也不斷生成。據(jù)統(tǒng)計，截止到2008年6月底，我國的各類民間組織共計38.6萬個，其中，社會團體21萬個，民辦非企業(yè)單位16.2萬個（包括消防中介組織這樣的中介機構(gòu)），基金會1193個 。在我國的基本國情下，非政府組織與政府之間是協(xié)調(diào)和參與關(guān)系。大量的非政府組織在政府與市場之

8、間起到了積極的溝通、協(xié)調(diào)作用，甚至承擔(dān)了過去由政府承擔(dān)的管理職能。而且非政府組織的利益多元、自治功能還在不斷推進政府職能轉(zhuǎn)變，一些公眾認(rèn)為傳統(tǒng)公權(quán)力權(quán)威領(lǐng)域也在開放，逐步引進相關(guān)中介組織。我國的消防中介組織的發(fā)展，是隨著消防工作體制改革而不斷推進的。從改革的進程看，沿著消防社會化的路徑，大致可以分為三個階段：第一階段，從上世紀(jì)80年代至90年代初，這是消防中介組織的萌芽階段。從建國以來到這一時期，我國消防工作體制在計劃經(jīng)濟模式的影響下，實行的是高度集中的管理體制，是政府“全能型”的運作模式，政府和消防部門對消防工作實行的是“上管天，下管地，中間管空氣” 的母嬰式管理。這種具有濃厚的“前蘇聯(lián)”模

9、式色彩的消防工作體制，由于缺乏有效的激勵機制和評價機制，出現(xiàn)了過度依賴責(zé)任機制、依賴消防監(jiān)督推動當(dāng)事人進行預(yù)防的局面，使政府和消防部門包攬了一切消防安全工作 。1993年11月14日，中共中央在關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定中指出,要建立社會主義市場經(jīng)濟體制，“轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟的職能，建立以間接手段為主的完善的宏觀調(diào)控體系，保證國民經(jīng)濟的健康運行”，“發(fā)展市場中介組織，發(fā)揮其服務(wù)、溝通、公證、監(jiān)督作用”。按照中央的精神，針對當(dāng)時高層建筑、大型公共建筑增多，建筑消防設(shè)施安裝、施工企業(yè)大量出現(xiàn)，而其技術(shù)水平參差不齊等問題，公安消防部門開始設(shè)想建立消防中介組織協(xié)助管理部門開展這些專業(yè)性較

10、強的工作。1995年，國務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)了公安部消防改革與發(fā)展綱要，對消防中介組織的性質(zhì)作了代理、服務(wù)性質(zhì)的定位。1996年，公安部針對建筑消防設(shè)施維護保養(yǎng)問題發(fā)出通知，要求各省、市、自治區(qū)建立消防中介組織，承擔(dān)建筑消防設(shè)施的維護保養(yǎng)工作。隨后，有的省市區(qū)就建立了建筑消防設(shè)施檢測中心(站)，以及建筑消防設(shè)施維修保養(yǎng)企業(yè)等消防中介組織。盡管這一時期的消防中介組織官辦色彩濃厚，職能多與消防部門職能交叉重疊，地位、作用尚未凸顯，但這被視為是消防中介組織的萌芽階段。第二階段，從上世紀(jì)90年代初至2008年，這是消防中介組織的快速發(fā)展階段。在這一時期，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，社會財富(cif)和致災(zāi)因

11、素大量增加，火災(zāi)總量和直接損失也急劇上升。從20世紀(jì)90年代開始，我國年均火災(zāi)損失突破10億元，為80年代的4.8倍 。嚴(yán)峻的火災(zāi)形勢，使消防工作體制機制改革的步伐進一步加快。1997年，黨的十五大報告明確提出，要培育和發(fā)展社會中介組織，1999年9月22日，黨的十五屆四中全會決定中指出：“社會中介服務(wù)機構(gòu)要與政府部門徹底脫鉤。規(guī)范會計、律師、公證、資產(chǎn)評估、咨詢等社會中介機構(gòu)的行為，真正做到客觀、真實、公正。對弄虛作假的要追究責(zé)任，依法懲處。整頓和規(guī)范各類行業(yè)協(xié)會，加強行業(yè)自律?！边@為消防中介組織的迅速發(fā)展提供了理論依據(jù)。從1998年消防法的出臺至11年后的修訂完善，消防中介組織的地位得到了

12、進一步明確，得到了提供產(chǎn)品檢測認(rèn)證、設(shè)施維修、消防法律和信息咨詢、企業(yè)內(nèi)部管理的方面服務(wù)的許可。2006年6月，國務(wù)院下發(fā)的關(guān)于進一步加強消防工作的意見（國發(fā)200615號），明確了要“充分發(fā)揮社會組織和市場機制的作用。要將單位消防安全信息納入社會信用體系，推動建立行業(yè)、系統(tǒng)消防安全自律機制，鼓勵發(fā)展提供消防安全技術(shù)服務(wù)的中介組織?！边@一階段，可以視為是消防中介組織成形的發(fā)展階段，其社會地位、發(fā)展方向得到了明確。這一時期大量的消防中介組織不斷涌現(xiàn)，據(jù)統(tǒng)計，中國消防協(xié)會有573個成員單位，上海消防協(xié)會有8500多個成員單位，就連邊遠(yuǎn)的云南消防協(xié)會也有163家成員單位。第三階段，即從新修訂的消防法

13、實施開始。2008年10月28日，中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了新修訂的中華人民共和國消防法，并自2009年5月1日起施行，這對中國消防中介組織的建設(shè)發(fā)展具有(jyu)里程碑式的重大意義。由此，可以視為是消防中介組織真正進入成熟階段。新消防法對社會組織在保障消防安全方面的具體義務(wù)進一步強化，有助于消防中介組織的規(guī)制化、法律化，為催生大量的中介組織的生成與發(fā)展提供了肥沃的土壤?；仡欀袊乐薪榻M織的發(fā)展歷程，消防中介組織從“先天不足”的萌芽到發(fā)展的三十年，就是中國消防事業(yè)改革與發(fā)展的三十年，所以其帶有非常明顯的“轉(zhuǎn)型”、“轉(zhuǎn)軌”特點(tdin)的發(fā)展軌跡。（二）

14、消防中介組織的分類消防中介組織是一類具有多樣性和復(fù)雜性的事物，其中各種組織形態(tài)各異、各具特色，僅僅依靠幾個抽象的標(biāo)準(zhǔn)是難以將其分類聚集的。目前，我國消防中介組織增長速度較快，服務(wù)領(lǐng)域不斷擴展。按照學(xué)者鄭杭生在社會三大部門協(xié)調(diào)與和諧社會建設(shè)一文中的觀點，現(xiàn)代社會日益分化為三個既相互關(guān)聯(lián)又彼此獨立的領(lǐng)域：第一，國家或政府或政府組織，也叫公共權(quán)力領(lǐng)域，通常叫社會“第一部門”，它們屬于政治領(lǐng)域；第二，市場或營利組織，也叫私人領(lǐng)域，通常叫“第二部門”，屬于經(jīng)濟領(lǐng)域；第三，社會組織，也叫公共領(lǐng)域，是前兩者之外的“第三域”，即通常叫做“第三部門”。而我國消防中介組織的類型繁雜，其范圍涵蓋了社會三大部門的全部

15、類型。1、根據(jù)功能(gngnng)的分類1.1 具有管理、溝通(gutng)和協(xié)調(diào)職能的消防中介組織如中國消防協(xié)會（China Fire Protection Association，縮寫CFPA），各省、自治區(qū)、直轄市消防協(xié)會。中國消防協(xié)會業(yè)務(wù)上的主管單位是中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會，但更重要的是接受公安部的領(lǐng)導(dǎo)。其主要職能就是將實現(xiàn)行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)行為、開展行業(yè)服務(wù)、保障公平競爭等消防行政部門不能辦、不好辦，而社會和人民群眾又存在著消防安全需求的事情，由協(xié)會按照市場經(jīng)濟條件下的工作(gngzu)規(guī)律，用社會化的方式來辦好。此外，隨著消防工作社會化的推進，諸多行業(yè)也逐步認(rèn)識到消防工作的重要性，一些行

16、業(yè)協(xié)會積極配合消防等主管部門，制定行業(yè)消防安全管理規(guī)定，組織、發(fā)動會員單位開展消防安全自律活動，如云南大理的旅游協(xié)會，對其會員單位的消防安全工作給予指導(dǎo)，有效提升了行業(yè)消防安全管理水平。1.2 具有公證、監(jiān)督性質(zhì)的消防中介組織如公安部消防局下屬的消防標(biāo)準(zhǔn)委員會、專業(yè)消防科研機構(gòu)和產(chǎn)品質(zhì)量評價組織。1.3 從事消防技術(shù)服務(wù)的消防中介組織如對建筑工程消防設(shè)施進行審圖的中介公司，對自動消防設(shè)施進行檢測、維護保養(yǎng)以及將其接入遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)的城市火災(zāi)遠(yuǎn)程監(jiān)控中心，為社會單位提高保安或消防保安服務(wù)的保安公司；從事消防宣傳教育活動的消防安全教育培訓(xùn)機構(gòu)、青少年教育基地、少年消防警校、廣告公司等。2 法定形態(tài)的

17、分類2.1 事業(yè)單位各類政府下屬的研究所和檢測認(rèn)證中心。如公安部天津、上海、沈陽和四川4個消防研究所，產(chǎn)品評價以及火災(zāi)科學(xué)國家重點實驗室等消防科研機構(gòu)。2.2 社會團體中國消防協(xié)會，各省、自治區(qū)、直轄市消防協(xié)會，以及對本行業(yè)消防安全工作負(fù)有組織、協(xié)調(diào)作用的各類行業(yè)協(xié)會、商會、消防青年志愿者組織等。2.3 企業(yè)單位如建筑消防設(shè)施檢測機構(gòu)、消防保安公司、消防宣傳教育培訓(xùn)機構(gòu)，以及提供火災(zāi)公眾責(zé)任險、財產(chǎn)火災(zāi)保險服務(wù)的保險公司等。2.4民辦非企業(yè)單位如志愿消防隊，以及新近(xnjn)涌現(xiàn)的青年志愿消防組織、志愿消防宣傳團（隊）等組織。2.5 基金會消防基金會，如廣東公安消防愛心互助基金會等 。此外，

18、各地的見義勇為基金會、公安英烈基金會等，往往對在滅火救援(jiyun)中傷亡的消防官兵、公安干警及有關(guān)人員給以幫扶，也可以視為是參與社會消防工作的中介組織。此外，也有的學(xué)者按照其民間性程度(chngd)提出了“官辦、半官辦、民辦”三種類型。（三）消防中介組織的主要特征根據(jù)美國約翰霍普金斯大學(xué)的薩拉蒙教授所主持的非政府組織國際比較研究認(rèn)為，非政府組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、公益性和非宗教性等7個基本屬性。與其他組織包括非政府組織相比，消防中介組織既有共性的一面，又有自己的特殊性。消防中介組織的5個方面的特征是該組織區(qū)別于其他組織的內(nèi)在規(guī)定性。1 依法設(shè)立即消防中介組織必須是

19、經(jīng)國家認(rèn)可、確立其法律主體資格的社會組織，即其目的、宗旨、組織機構(gòu)、經(jīng)營范圍和經(jīng)營方式等符合法律的要求；且在成立的程序上應(yīng)當(dāng)合法，其成立的審查、核準(zhǔn)、登記、備案等必須符合法律法規(guī)的要求。由于消防中介組織的種類繁多，其設(shè)立條件是不統(tǒng)一的：第一種情況是消防科研所等事業(yè)單位，一般是依據(jù)事業(yè)單位登記管理暫行條例，通過在各級人民政府機構(gòu)編制管理機關(guān)登記注冊而取得法律主體資格的。也有的是通過備案而取得的，如事業(yè)單位登記管理暫行條例第11條規(guī)定：“法律規(guī)定具備法人條件、自批準(zhǔn)設(shè)立之日起即取得法人資格的事業(yè)單位，或者法律、其他行政法規(guī)規(guī)定具備法人條件、經(jīng)有關(guān)主管部門依法審核或者登記，已經(jīng)取得相應(yīng)的執(zhí)業(yè)許可證書

20、的事業(yè)單位，不再辦理事業(yè)單位法人登記，由有關(guān)主管部門按照分級登記管理的規(guī)定向登記管理機關(guān)備案?？h級以上各級人民政府設(shè)立的直屬事業(yè)單位直接向登記管理機關(guān)備案?！钡诙N情況是民政部門登記。社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例、基金會管理條例分別規(guī)定了社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會這三種組織必須到民政部門進行登記，才能合法地開展活動。第三種情況是企業(yè)單位按照公司法規(guī)定在工商部門進行登記而依法成立。這當(dāng)中，一部分消防中介組織在創(chuàng)立之初，就是按照企業(yè)的要求辦的市場中介組織。另一部分是由于我國目前的社團等管理條例對社團組織的成立設(shè)定了較高的門檻，而采取工商登記的辦法以取得法律主體資格。第

21、四種情況是單位掛靠。例如不少青年消防志愿者等學(xué)生社團，就是按照“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準(zhǔn)設(shè)立、在本單位內(nèi)部活動的團體”不屬于民政部門登記范圍的有關(guān)規(guī)定，而采取單位掛靠的方式設(shè)立的 。2 獨立性消防(xiofng)中介組織應(yīng)具有法律地位的獨立性，在其法定的活動領(lǐng)域內(nèi)，國家權(quán)力不能夠隨意對消防中介組織的行為進行干涉，確保消防中介組織在人員、機構(gòu)、經(jīng)費等方面不受任何個人和機構(gòu)的非法干涉，保持行為的最大獨立性和作出結(jié)論的客觀公正性。而法律地位的獨立性，要求消防中介組織必須能獨立承擔(dān)法律責(zé)任。無論其實施的行為，不管是民事行為，還是行政法律行為或其他的法律行為，皆應(yīng)由消防中介組織自己獨立承

22、擔(dān)。3 公益性即組織的目的是公益性。作為向社會提供公共服務(wù)的組織，消防中介組織應(yīng)將工作對象的利益放在首位，即為了最大限度的維護公共消防安全，這也是消防工作的終極目的。正如學(xué)者所言：“公共組織提供的服務(wù)，是一種將集體和他人的利益擺在核心地位，不考慮自身得失的服務(wù)?！?當(dāng)然，消防中介組織在向社會提供多樣性的安全服務(wù)時，也為自己謀取了利益。因此，業(yè)界對消防中介組織是否(sh fu)能從事營利性活動存在較大爭議，特別是消防中介組織產(chǎn)生的初期，許多中介組織幾乎是完全依靠市場化的運作來支撐、維系其自身發(fā)展，這一定程度上使其公益性打了折扣、引起了民眾的不滿。對此，筆者認(rèn)為，對于作為企業(yè)的消防中介組織，其營利

23、性追求是無可厚非的，但簡單地將其推向市場是不妥當(dāng)?shù)模P(guān)鍵是在其能否堅持和發(fā)展社會公益性目標(biāo)，正如有學(xué)者指出的，它必須是一個混合體，就其宗旨而言，是一個公益性組織；而在獲取收入方面，它必須是一個成功的商業(yè)機構(gòu)。4 專業(yè)性消防中介組織必須是從事與消防有關(guān)的業(yè)務(wù)，這是作為消防中介組織所必需的前提條件。消防科學(xué)涉及到建筑、電氣、給水、材料、化學(xué)以及管理等方面科學(xué)，具有明顯的專業(yè)技術(shù)性。從現(xiàn)有的各類中介組織來看，沒有哪一類中介組織象消防中介組織那樣具有較強的技術(shù)性。大量(dling)的專項技術(shù)規(guī)范的存在增加了中介組織服務(wù)的難度，也對中介組織的服務(wù)水平提出更高的要求。建筑工程審核、驗收，消防安全評價、火災(zāi)

24、原因查明的技術(shù)性很強，對審核、驗收，消防安全評價人員專業(yè)素質(zhì)的要求也較高，因此消防中介組織的從業(yè)人員必須通過專業(yè)資質(zhì)考核，且應(yīng)有保證正常工作運行的人員數(shù)量。同時，消防中介組織要按分工開展服務(wù)業(yè)務(wù)，以一種整體化活動原則行事，操作過程必須嚴(yán)格按照各類服務(wù)的技術(shù)和法律法規(guī)規(guī)程進行工作，不允許任何組織跨范圍代理和服務(wù)，嚴(yán)格恪守自己的專業(yè)范圍。5 自律性自律性表現(xiàn)為消防中介組織應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家法律法規(guī)及自己的相關(guān)章程和規(guī)章制度，自覺約束自己的行為，使得自己的行為與以上的規(guī)范性文件保持一致。由于市場經(jīng)濟以追求利潤最大化為主要目標(biāo)，這必然會導(dǎo)致有些組織盲目追求利益，實施不正當(dāng)競爭行為，損害他人或國家利益。因此，

25、往往要依靠中介組織對本行業(yè)的成員行為進行管理和監(jiān)督，懲治違規(guī)行為，以行業(yè)內(nèi)部的自我管理、自我監(jiān)督來保證行業(yè)水平的提升，為整個消防市場的良性發(fā)展提供有力的保證。例如，杭州市政府針對行業(yè)協(xié)會懲戒權(quán)的法律授權(quán)問題，于2006年制定實施了杭州市行業(yè)協(xié)會管理辦法，明確提出了行業(yè)協(xié)會可以按照章程的規(guī)定對會員采取通報、警告、經(jīng)濟制裁、除名等行業(yè)懲戒措施。此外，在許多志愿服務(wù)性質(zhì)的消防中介組織中，其組成往往基于有著共同的志趣、信念和目標(biāo)之間的人們之間的聯(lián)系和結(jié)合，并為這這些共同的志愿、信念和目標(biāo)而自覺自愿地開展活動。 一旦參與者違背了共同志愿，也就往往不再為組織所接受。以上是通過特征(tzhng)的提煉、總結(jié)

26、，對比、厘清消防中介組織與公共行政組織、其他非政府組織和其他中介組織的關(guān)系和異同，有助于我們?nèi)娴卣莆障乐薪榻M織的構(gòu)成。（四）消防(xiofng)中介組織的積極意義自消防中介組織產(chǎn)生之日起，業(yè)界對其的爭議以及質(zhì)疑頗多，但不可否認(rèn)的是，“摸著石頭過河”產(chǎn)生的消防中介組織符合社會發(fā)展的潮流和趨勢的，其發(fā)展的動力來自(li z)新興的市場經(jīng)濟，并呈現(xiàn)了三方面的積極意義：1 是公民社會的發(fā)展需要公民社會也稱市民社會。近代的公民社會理論把公民社會視為與國家相對的一個概念，并在二分法基礎(chǔ)上建構(gòu)公民社會概念，如自由主義公民社會理論家托克維爾等人就把公民社會看作是各種志愿性結(jié)社的集合體。進入當(dāng)代以后，公民社

27、會的概念又發(fā)生了新的變化。當(dāng)代公民社會理論繼承了國家與公民社會的二分法，有的公民社會理論家還進一步提出了國家經(jīng)濟公民社會三分法，并在此基礎(chǔ)上界定公民社會。在他們的理論體系中，公民社會作為一種文明，包含著一系列價值和信仰，同時意味著人們奉行與這些價值和信仰相一致的思想和行為模式。如戈登懷特是這樣定義的，“公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會成員自愿結(jié)合而形成，以保護或增進他們的利益或價值” ，企業(yè)或經(jīng)濟機構(gòu)同公民社會要分開來對待，前者作為經(jīng)濟社會或經(jīng)濟系統(tǒng)構(gòu)成了公民社會的基礎(chǔ)。公民社會之所以能夠產(chǎn)生并成為一

28、個獨立的領(lǐng)域，是因為其有著獨特的社會價值和原則，這些價值和原則使得公民社會最終獨立于國家和市場。這些基本的社會價值或原則包括個人主義、多元主義、公開性、開放性和法治原則等方面。中介組織的出現(xiàn)既是作為公民社會成長的表現(xiàn)，反過來又促進市民社會的進一步生長。首先，中介組織的形成為公民社會提供了良好的服務(wù)功能。中介組織是一種服務(wù)性的社會組織，不同類型的中介組織可以為公民社會提供各種不同的社會服務(wù)。其次，公民社會的成長要求社會主體的自主性管理，中介組織剛好提供了這種可能。行業(yè)協(xié)會的自治、自我管理很好地證明了中介組織能夠做好很多政府做不好的事情。自主性管理的過程有助于社會成員民主生活方式的形成。再次，公民

29、社會的需要中介組織發(fā)揮其溝通功能。中介組織作為政府與社會的聯(lián)系紐帶，可以溝通政府與企業(yè)、政府與社會、政府與市場之間的關(guān)系，把政府與社會、企業(yè)、市緊密聯(lián)系起來，充分發(fā)揮其橋梁和紐帶作用。一方把政府的決策、意圖準(zhǔn)確、及時傳遞給社會，另一方面又及時、準(zhǔn)確地把社會的呼聲、意見傳遞給政府。通過這種溝通，中介組織既可以協(xié)調(diào)社會內(nèi)部的利益沖突，又可以協(xié)調(diào)政府與社會之間的利益沖突。最后，中介組織的發(fā)展承接了政府卸載的職能。在公民社會自下而上的發(fā)展和政府職能的讓渡共同作用下，需要有相應(yīng)的中介組織來承接社會事務(wù)管理職能，實現(xiàn)民間化管理。2 是市場經(jīng)濟深入發(fā)展的要求根據(jù)帕森斯的“分化理論”，當(dāng)社會的功能需求未得到充

30、分滿足時，就會對社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生壓力，迫使社會產(chǎn)生出更為有效、整合的結(jié)構(gòu)安排。十六屆三中全會明確要求“按市場化原則規(guī)范和發(fā)展各類行業(yè)協(xié)會、商會等自律性組織”；國務(wù)院在關(guān)于進一步加強安全生產(chǎn)工作的決定（國發(fā)20042號）中指出,要構(gòu)建全社會齊抓共管的安全生產(chǎn)工作格局,充分發(fā)揮各類協(xié)會、學(xué)會、中心等中介機構(gòu)和社團組織的作用;中華人民共和國行政許可法也規(guī)定，通過(tnggu)行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項可以不設(shè)行政許可。十七大明確表示“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)”，這在我國市場經(jīng)濟不斷完善的形勢下,為消防中介組

31、織的發(fā)展提供了重要的理論依據(jù)。政府職能轉(zhuǎn)變的過程中,需要以中介組織為載體,形成“政府中介組織市場”這樣一種三層次的聯(lián)動體系,才能使社會發(fā)展以一種均衡的狀態(tài)進行。消防職能轉(zhuǎn)變亦是如此,通過消防中介組織推動社會的消防自我治理能力從“不能”向“可能”和“能夠”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變，并最終形成一個自我治理的良性循環(huán)。并且通過消防中介組織的溝通協(xié)調(diào),使消防部門的管理沿著社會的方向發(fā)展,體現(xiàn)消防管理服務(wù)社會的本質(zhì)。此外，隨著在金融危機下全球貿(mào)易保護主義的抬頭，我國在加入WTO后面臨著諸多反傾銷、反補貼等貿(mào)易摩擦。由于世貿(mào)組織對NGO的行為并沒有直接干預(yù)的權(quán)力，消防協(xié)會等行業(yè)協(xié)會可以在WTO規(guī)則下對會員企業(yè)進行政府所

32、不能的公開保護，可發(fā)揮彌補“市場失敗”和“政府失效”的積極作用。3 促進(cjn)了公共消防安全水平的提升消防工作涉及的專業(yè)面廣,特別是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,大量新材料、新工藝的投入使用,消防管理對象日益復(fù)雜化。而實行現(xiàn)役制的消防監(jiān)督人員往往難以全部掌握(zhngw)這部分知識。如現(xiàn)代建筑的防火設(shè)計日趨復(fù)雜,需要由專業(yè)的部門、專業(yè)的消防工程師進行整體的設(shè)計,從火災(zāi)的發(fā)展趨勢、消防設(shè)施的綜合效應(yīng)、建筑和設(shè)備的安全度等方面的性能之中選擇最佳方案,提供完整的、達到防火目的的設(shè)計報告。消防中介組織的出現(xiàn)，改變了消防部門大包大攬的現(xiàn)狀，減少了審批程序和環(huán)節(jié)，提高辦事效率；改變了消防部門自己身審核自己驗收自

33、己評估自己判斷的非科學(xué)非理性的作為方式,使消防監(jiān)督部門從事務(wù)的直接參與者變?yōu)槊逼鋵嵉膶徍苏?從而提高消防監(jiān)督工作的透明度、公正性。此外，城市重點單位消防設(shè)施遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)的建成，對強化單位消防安全管理，前移火災(zāi)預(yù)防關(guān)口，快速處置火災(zāi)，提高城市防控火災(zāi)的綜合能力，實現(xiàn)人防、物防、技防有機結(jié)合，具有一定的積極作用。二、消防中介組織的發(fā)展困境和法律責(zé)任消防中介組織的不斷發(fā)展壯大有著堅實的社會基礎(chǔ)，是我國體制轉(zhuǎn)型，制度重建的必然產(chǎn)物。無論是從歷史演進、現(xiàn)代化進程、社會轉(zhuǎn)型、國家與社會良性互動關(guān)系的建構(gòu)及法治現(xiàn)代化的趨勢來看，消防中介組織的蓬勃發(fā)展合乎社會大勢、歷史大勢和世界大勢，其價值正當(dāng)性、功能合理

34、性和存在合法性都是應(yīng)當(dāng)堅決予以肯定的。但是，從法律規(guī)制的角度看，消防中介組織的法律地位、法律責(zé)任、法律性質(zhì)等還有待進一步明確規(guī)范，使得新生的消防中介組織的運行、監(jiān)督、責(zé)任承擔(dān)、性質(zhì)定位等都存在諸多問題，這些問題的存在對消防中介組織的合法性提出挑戰(zhàn)，同時，又客觀上促使立法的完善，來構(gòu)造消防中介組織的合法性條件。（一）消防中介組織的發(fā)展困境由于消防中介組織在我國是一個新興事物，涉及諸多(zhdu)新的社會組織形式、活動方式和法律問題，加之起步較晚，導(dǎo)致實際生活中消防中介組織的組織和活動極不規(guī)范，遠(yuǎn)沒有做到制度化、法律化，其面臨的發(fā)展困境重要表現(xiàn)在以下幾個方面：1 定位(dngwi)不準(zhǔn)由于長期計劃

35、經(jīng)濟模式下由國家的主導(dǎo)趨勢和剛性體制特征，中國的消防中介組織自然受到了嚴(yán)格的管制。公私混合和官民身份的重疊是中國消防中介組織中很普遍的特征。一方面這種官民色彩兼?zhèn)涞奶卣?，使政府便于對消防中介組織進行控制;另一方面，消防中介組織又可以利用自身的雙重身份來獲得政府支持等資源。消防中介組織為獲得最基本的外部合法性以及政府政策上的扶持，它和政府一開始就已具有一種不可分離的關(guān)系，這使得它們在政治上必須滿足政府社會控制的要求和原則。根據(jù)我國的現(xiàn)實國情，無論是對政府體系還是對社會公眾都是大有裨益。但是消防中介組織與政府組織合作有余、分工不足，從屬有余，自立不足，表現(xiàn)出更多的依賴性與依附性:在組織層面上，其在

36、人事編制、資金等方面與政府部門有著不可分割的關(guān)聯(lián)，使得它們在職能行使上更多反應(yīng)于政府方面的激勵，并或多或少存在著組織自治運作能力的欠缺，存在身份定位的困惑(knhu)；在行為層面上，它在很大的程度上受政府（公安消防部門）行政指令的干涉，缺乏自主治理完成社會公益事業(yè)的機制;在功能和社會角色層面上又行使一定政府的職能，而被人稱為“二政府”，甚至帶來比政府直接運作更多的問題。這些都影響著消防中介組織成員對組織所倡導(dǎo)的公益性、民間性、自治性的懷疑，進而影響到對組織的認(rèn)同與支持。同時，消防中介組織作為一種特定性質(zhì)的組織形式有其特定的價值取向、行為規(guī)則以及文化體系，其中，組織的使命和價值觀是至關(guān)重要的，只

37、有確立明確的理念才能真正獲得組織成員的支持和認(rèn)同。當(dāng)前中國很多的消防中介組織存在的諸多問題，與消防中介組織自身的動力不足有很大關(guān)系。西方非營利組織、公民團體的發(fā)育完善很大程度得益于其普遍的公民意識、自治觀念、契約精神、公益精神等。而我國消防中介組織的一些成員受拜金主義、利己主義的沖擊，缺乏志愿精神、公益精神 。加之其中一些消防中介組織業(yè)務(wù)不足，同時又因為其具有非盈利性，這些組織也就嚴(yán)重依賴政府部門，無法獲得組織成員的真正內(nèi)心的認(rèn)同與支持，繼而使得他們難以有能動性、創(chuàng)新性和艱苦創(chuàng)業(yè)的自覺性，使組織的發(fā)展難以維系。2 法制建設(shè)滯后從目前看來，我國消防中介組織在法律地位上沒有取得一致，與有關(guān)法律制度

38、存在著諸多的缺陷和不足，體系極不完善有很大的關(guān)系，主要表現(xiàn)為以下四個方面。第一，有關(guān)消防中介組織的立法分散，立法層次偏低。我國憲法沒有對整個社會中介組織包括消防中介組織的基本權(quán)利和義務(wù)給予明確，有關(guān)社會中介組織的立法較為零散，它們分別規(guī)定在一般性和特殊性的法律規(guī)范文件中。但是一般性立法多表現(xiàn)為行政性的法規(guī)與規(guī)章，主要包含在1998年國務(wù)院修訂實施的社會團體登記管理條例和同年頒布實施的民辦非企業(yè)單位登記管理條例等，這在我國法律體系中所處的位階低。除此之外，雖然另有一些單行法律特別就某些特殊社會中介組織的設(shè)立、職能、組織等問題做出了規(guī)定，如消防法、基金會管理辦法、工會法、社會公益事業(yè)捐贈法，但是關(guān)

39、于消防中介組織方面的單項規(guī)定和專門規(guī)定目前還沒有。第二，消防中介組織方面的立法內(nèi)容的“重管制，輕治理”。目前，雖然行政體制的改革己經(jīng)在往放權(quán)讓利的方向上努力，但是放權(quán)需要一個過程，我國的制度環(huán)境的改變相對于消防中介組織的發(fā)展需要來說還過于緩慢，在一定程度上使得非政府組織的發(fā)展滯后，其表現(xiàn)就是行政權(quán)力的過多參與以及法制環(huán)境的欠缺。 總的來說，政府消防中介組織的限制還是過于嚴(yán)格，它的外部合法性的獲致顯得較為艱難。按照治理理論，治理是個人和公共或私人機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排 。而在我國幾

40、千年來“大政府，小社會”的傳統(tǒng)文化積淀下，對消防中介組織的立法形式的選擇和法律規(guī)范的安排上，更體現(xiàn)出濃厚的管制色彩，幾乎擔(dān)當(dāng)著公法的角色。在民法的許多領(lǐng)域，立法上選擇的是行政管理法的形式，大量的民事規(guī)范存在于行政管理法中，對消防中介組織具有立法突破意義的新消防法，本身就是一部行政管理法規(guī)。即便是一些民事法律，也充斥著大量的強制性規(guī)范，具有濃厚的行政法色彩。這導(dǎo)致居于行政法規(guī)層次的立法不堪重負(fù)，有超越立法權(quán)限的嫌疑，也無能為力于改革開放后迅速變化的社會現(xiàn)實。例如對有關(guān)其組織的內(nèi)部組織財產(chǎn)關(guān)系等民事問題的極少規(guī)定，給消防中介組織的運作帶來了許多困難，也為一些不法分子提供機會。消防中介組織作為具有自

41、治性的非營利組織與公司等營利性組織一樣，法律必須對其內(nèi)部組織和財產(chǎn)有非常具體的規(guī)定，這才能保證組織在一個穩(wěn)固且靈活的框架下開展活動，盡量減少可能發(fā)生的糾紛并有助于其達成(dchng)目的。正如李傳卿委員在消防法的新修訂中所建議中也看到這一問題提出明確監(jiān)管及其責(zé)任，“對消防設(shè)計審查機構(gòu)這類中介機構(gòu)，我們既要發(fā)揮他們的作用，同時又要加強對他們的監(jiān)督管理。為此，建議在第10條第2款第一句話，“接受委托進行建設(shè)工程消防設(shè)計審查的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)”后面加上“接受公安消防機構(gòu)的監(jiān)督管理”。一審時，有的常委委員提出，不應(yīng)當(dāng)把審查的任務(wù)交給中介機構(gòu)，因為他們的執(zhí)業(yè)行為不太規(guī)范。我認(rèn)為，對這類中介機構(gòu)，既要發(fā)揮其作用，

42、又要加大對這些機構(gòu)的監(jiān)管。因為，目前這些中介機構(gòu)的行為有的確實還不規(guī)范，主要表現(xiàn)在趨利性比較強，甚至某些機構(gòu)還存在商業(yè)賄賂行為，因此必須加強監(jiān)管。對這類機構(gòu)應(yīng)該由誰來監(jiān)管？應(yīng)該按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，審批單位應(yīng)該承擔(dān)許可責(zé)任。因此這類中介機構(gòu)應(yīng)該由公安消防機構(gòu)來進行監(jiān)管。如果這類中介機構(gòu)在審查工程消防設(shè)計當(dāng)中出現(xiàn)了問題，比如出具虛假報告或者是不實的報告，應(yīng)該追究這類中介機構(gòu)的審批單位監(jiān)管不力的責(zé)任。因此，我總的想法，就是既要發(fā)揮中介機構(gòu)作用，又要加強監(jiān)管，而且要對審批單位實行行政許可責(zé)任追究制度。第三，有關(guān)消防中介組織的法律在民法中規(guī)定不具體的問題。我國民法關(guān)于法人的分類由于時代的局限性

43、，將法人分為事業(yè)(shy)法人、機關(guān)法人、企業(yè)法人和社會團體法人四類，同時，我國的民法通則對于法人的規(guī)定非常簡略，對社會團體法人并沒有詳細(xì)的規(guī)定。這在實踐上遇到許多問題，另外，對于一些公益類社會團體，如消防中介組織行業(yè)協(xié)會、商會、專業(yè)組織等，它們與企業(yè)和市場經(jīng)濟結(jié)合比較緊密，將之與其他社會團體混同管理也帶來一些規(guī)范中的問題;當(dāng)然，消防中介組織作為新興的類型，其應(yīng)該是民法中的社團法人還是非法人組織，目前存在爭議，其發(fā)展模式是否像律師事務(wù)所等構(gòu)成特殊合伙，有待進一步發(fā)展。第四，與外部法律相配套的問題。消防工作事關(guān)公共安全，是一項公益性很強的事業(yè)，體現(xiàn)了時代要求和社會進步。近年來，社會各界對包括消防

44、工作在內(nèi)的公益事業(yè)、慈善事業(yè)的關(guān)注度越來越高，集結(jié)公益資源的途徑不斷拓展，對消防工作的捐助數(shù)量逐年提高。2008年1月1日起施行的新的中華人民共和國企業(yè)所得稅法將企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，其免稅額度由原來的應(yīng)納稅額的3%提高到年度利潤總額的12%，這是國家對公益領(lǐng)域的稅收激勵機制增強。但是，捐贈免稅的程序及其繁瑣，為此付出的時間、精力等成本極高 。筆者在工作實際中接觸到的社會單位，在捐贈消防公益事業(yè)時，為圖方便寧可不走捐贈免稅程序。此外，我國尚沒有形成一套系統(tǒng)可行的非政府組織的稅收激勵機制，存在著稅種局限，進出口關(guān)稅規(guī)定也有待明確。在競爭法方面，也沒有與非政府組織相關(guān)的明確規(guī)定，而在非政府組織

45、發(fā)展規(guī)模越來越大，借助非營利之名實施不正當(dāng)競爭行為有可能出現(xiàn)蔓延(mn yn)趨勢。如基金會接受的資金究竟是捐贈財產(chǎn)還是信托財產(chǎn)存有爭論。例如，根據(jù)信托法第八條規(guī)定“設(shè)立信托，應(yīng)當(dāng)采取書面形式”。但是很多組織和個人向基金會提供資金時，并未與基金會簽訂信托合同。同時“公益信托”一章對公益信托作出較嚴(yán)格的規(guī)定，如設(shè)置信托監(jiān)察人、嚴(yán)格的信息披露義務(wù)等，從法律形式上似乎并不具備公益信托的成立要件，加大了定性的困難?，F(xiàn)實中，基金會一般會采取與信托投資公司合作開展業(yè)務(wù)的方式，將財產(chǎn)委托給信托公司管理，由信托公司發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，實現(xiàn)信托財產(chǎn)的保值、增值，但仍存在二者的法律關(guān)系尚模糊、多重身份如何協(xié)調(diào)、嚴(yán)格監(jiān)管

46、如何實現(xiàn)等問題。3 自身能力(nngl)建設(shè)不足資金、人才、特別是管理能力的不足之所以制約組織的發(fā)展，除了受到社會經(jīng)濟發(fā)展水平、制度環(huán)境與社會文化方面(fngmin)的限制之外，更重要的原因在于組織自身的能力不足，即組織動員多種社會資源實現(xiàn)自己目標(biāo)的能力不足，包括社會資源、政治資源、國際資源、自愿者資源等等，大大削弱了消防中介組織成員對所在組織的認(rèn)同感。目前，我國消防中介組織發(fā)展緩慢的確有多種原因。例如有的組織缺乏有力的領(lǐng)導(dǎo)和管理，無法獲得必須的經(jīng)費資助;組織對成員缺乏號召力，組織渙散，過分依附于政府部門，行政化傾向比較明顯，缺乏社會的廣泛認(rèn)同和普遍的社會公信；多數(shù)公司等組織還處于初創(chuàng)階段，管

47、理水平低下，業(yè)務(wù)范疇狹小，自我發(fā)展能力弱。而在國際上，大型的專業(yè)消防中介機構(gòu)已有幾十年歷史，正朝集團化、綜合性、國際化方向發(fā)展。例如，號稱世界消防咨詢服務(wù)業(yè)領(lǐng)頭羊的美國羅爾夫-杰森聯(lián)合股份有限公司集團(RJA)，旗下?lián)碛兴拇蠓止?，提供了從消防總體規(guī)劃、建筑防火、建筑設(shè)施等安全性的審查，到消防工程監(jiān)理、消防設(shè)施維護等業(yè)務(wù)。而且西方發(fā)達國家的消防組織其從業(yè)的范圍是相當(dāng)廣泛的，如消防技術(shù)咨詢服務(wù)、消防法律咨詢服務(wù)、消防安全評估、消防糾紛調(diào)解與仲裁、人才信息服務(wù)、科技成果轉(zhuǎn)讓、信息服務(wù)以及制定消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行規(guī)和公約等。 同時由于消防本身涉及許多專業(yè)，國外比較注意其與保險、安全等行業(yè)的銜接，例如在英

48、國，大多數(shù)保險公司對由中介公司進行的火災(zāi)風(fēng)險評估企業(yè)會給予一定的優(yōu)惠待遇。另外，國際消防中介機構(gòu)跨國流動進入他國市場已成勃發(fā)之勢，它們一旦進入我國必將給我國的消防中介組織帶來巨大沖擊。以上這些問題，對消防中介組織的發(fā)展造成了嚴(yán)重的阻礙，也引起了不少(b sho)有識之士的重視和擔(dān)憂。（二）消防(xiofng)中介組織的法律責(zé)任消防中介組織的發(fā)展是我國行政改革，轉(zhuǎn)變政府職能的一種探索，但從我國消防中介組織的的實踐來看，它沒有完全脫離行政機關(guān)的思維方式和辦事作風(fēng)。如何實現(xiàn)消防中介組織承擔(dān)法律責(zé)任，有著(yu zhe)十分重要的現(xiàn)實意義。消防中介組織所承擔(dān)的法律責(zé)任，主要有刑事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任

49、和民事法律責(zé)任。1、消防中介組織的刑事法律責(zé)任消防中介組織的刑事責(zé)任問題主要在于：消防中介組織是否構(gòu)成關(guān)于單位犯罪的主體，以及刑事責(zé)任的承擔(dān)。單位犯罪在刑法總則中的正確認(rèn)識對消防中介組織的是否構(gòu)成犯罪主體意義重大。社團是否能夠成為犯罪主體在刑法學(xué)界一直存在爭議，“社團不能犯罪”乃是古羅馬法所奉行一個基本原則。一直到19世紀(jì)后半葉，社團不能犯罪的古老原則才受到挑戰(zhàn) 。在1997年刑法修正草案對單位犯罪的定義為“有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)團體為本單位謀取非法利益，經(jīng)單位集體研究決定或負(fù)責(zé)人員決定實施的犯罪，是單位犯罪?！?消防中介組織作為擬制人格，有學(xué)者主張對社會中介組織等非法人組織犯罪，以法人

50、犯罪論。所以，筆者也認(rèn)為：消防中介組織可以成為刑法中的單位犯罪構(gòu)成的犯罪主體。但是，就其犯罪的主觀方面存在的爭議來看，也是說法不一。有學(xué)者認(rèn)為：單位行為不能構(gòu)成過失犯罪，因為過失行為具有個人性，不能視為單位行為。但是，現(xiàn)行刑法第229條第3款規(guī)定的中介組織人員出具證明文件重大失實罪，該法條規(guī)定承擔(dān)資產(chǎn)評估、驗證、會計、審計、法律服務(wù)等職責(zé)的中介組織的人員，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，出具的證明文件有重大失實造成嚴(yán)重后果的行為，構(gòu)成中介組織人員出具證明文件失實罪。故而，消防中介組織不僅可以構(gòu)成刑法中的犯罪主體，而且可以構(gòu)成犯罪主觀方面的故意或過失兩種形態(tài)。也就適用現(xiàn)行刑法關(guān)于單位犯罪的“雙罰制”，即對直接負(fù)責(zé)

51、的主管人員和直接責(zé)任人員實施刑法分則所規(guī)定的刑罰，并對單位判處罰金 。當(dāng)然，我們也應(yīng)該注意到它在刑法學(xué)上的另一問題，在于消防中介組織的成員如果在工作中利用職務(wù)上的便利收受他人賄賂，向他人索取賄賂的行為應(yīng)該如何量刑呢，如何追究其刑事責(zé)任的問題。我們知道，現(xiàn)行刑法第三百八十五條和第一百六十三條分別規(guī)定了受賄罪和企業(yè)工作人員受賄罪，那么消防中介組織成員因其身份的特殊性，我們從兩個方面來看這個問題。第一，對于有國家法律法規(guī)授權(quán)的消防中介組織的行為；或受其他行政機關(guān)委托的行為，其享有或以國家工作人員身份論，應(yīng)當(dāng)受賄罪追究其刑事責(zé)任。第二，對于沒有法律法規(guī)授權(quán)或行政機關(guān)委托時從事的行為，有人主張：因為消防

52、中介組織是新生的組織，其與我國現(xiàn)行刑法中的企業(yè)概念類似，且同樣可以成為犯罪主體，應(yīng)當(dāng)以企業(yè)工作人員受賄罪論 。在消防業(yè)界比較關(guān)注的是，消防中介組織在對社會單位提供消防安全服務(wù)的同時，必須明確規(guī)定消防中介組織組織的安全保障義務(wù)。這些權(quán)利義務(wù)不僅存在于發(fā)生契約關(guān)系的中介組織與服務(wù)單位之間，對于那些并沒有與中介組織發(fā)生契約關(guān)系的消費者，消防中介組織同樣負(fù)有安全保障義務(wù)，他們不僅要對自己經(jīng)營的商品或服務(wù)帶來的損害負(fù)賠償責(zé)任，而且對于其他屬于自己管理或所有的物品、場所致人的損害都要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)按刑法規(guī)定追究消防責(zé)任事故罪。2、消防(xiofng)中介組織的行政法律責(zé)任行政法律責(zé)任是法

53、定有責(zé)主體因違反法律義務(wù)由專門國家機關(guān)依法追究或主動承擔(dān)的否定性法律后果 。消防中介組織承擔(dān)行政法律責(zé)任的形式應(yīng)有(yn yu)以下三種。2.1行政處罰(xn zhn ch f)當(dāng)消防中介組織的行為違法相應(yīng)的行政法律規(guī)定時，有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)可以依法對消防中介組織和工作人員及其財產(chǎn)、能力、聲譽、行為等做出相應(yīng)的處罰，包括警告，罰款，吊銷許可證或執(zhí)照，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，沒收違法所得或非法財物，行政拘留等。2.2 限期履行法定義務(wù)如沒有及時納稅，稅務(wù)機關(guān)有權(quán)對其發(fā)出限期納稅通知，可以并處相應(yīng)行政處罰。2.3 賠償損失。當(dāng)消防中介組織作為一般行政相對人侵害了國家和集體財產(chǎn)，造成損失，也應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠

54、償責(zé)任。關(guān)于消防中介組織的行政法律責(zé)任，從公法的角度來看，如果消防中介組織實施的行政管理和監(jiān)督行為以及其他溝通和協(xié)調(diào)等指導(dǎo)行為違反了我國相關(guān)的行政法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，如限期履行一定義務(wù)、承擔(dān)行政賠償責(zé)任、向當(dāng)事人賠禮道歉等。因為消防中介組織可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，依法管理一定的公共事務(wù)。此外，在現(xiàn)實中消防中介組織完全有可能基于章程或規(guī)約的規(guī)定獲得一定的公共管理權(quán)。如果履行行政機關(guān)的委托，其行為由委托的行政機關(guān)承擔(dān)責(zé)任（此時，受委托的消防中介組織并非行政主體）；如果其行為有法律法規(guī)授權(quán)，消防中介組織充當(dāng)一般行政主體，依法承擔(dān)行政責(zé)任。而在未被“授權(quán)”的情況下消防中介組織侵犯了相

55、對人的權(quán)利，則被侵權(quán)者有權(quán)請求法律救濟。3、消防中介組織的民事法律責(zé)任民事責(zé)任的類型應(yīng)當(dāng)有兩種：一是消防中介組織與相對方之間的合同責(zé)任，此類責(zé)任按照合同責(zé)任的構(gòu)成要件和民事法律進行規(guī)則承擔(dān)即可；二是消防中介組織因其行為造成相對人之外的帶三人的損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，此類責(zé)任的屬性應(yīng)當(dāng)是侵權(quán)責(zé)任，不是合同責(zé)任，也不是一般的侵權(quán)責(zé)任。除了具有違法性、因果關(guān)系、損害事實之外，在主觀要件上，應(yīng)當(dāng)按照過錯推定或嚴(yán)格責(zé)任原則進行歸責(zé)，舉證責(zé)任的分?jǐn)偵蠎?yīng)當(dāng)按照倒置進行。這些在現(xiàn)有的法律條文中并沒有體現(xiàn)出來。同時，對于負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的各級消防協(xié)會及其他機構(gòu)而言，若出現(xiàn)監(jiān)管懈怠導(dǎo)致不特定的公民人身財產(chǎn)損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種

56、何類責(zé)任，法律也沒有明確的規(guī)定。消防中介組織十分復(fù)雜，若不能對其責(zé)任進行明確規(guī)定，將造成難以彌補的影響。我國消防法第六十九條規(guī)定：“消防產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、消防設(shè)施檢測等消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)出具虛假文件的，責(zé)令改正，處五萬元以上十萬元以下罰款，并對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處一萬元以上五萬元以下罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重的，由原許可機關(guān)依法責(zé)令停止執(zhí)業(yè)或者吊銷相應(yīng)資質(zhì)、資格。前款規(guī)定的機構(gòu)出具失實文件，給他人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；造成重大損失的，由原許可機關(guān)依法責(zé)令停止執(zhí)業(yè)或者吊銷相應(yīng)資質(zhì)、資格?！痹摋l有待進一步完善，實踐中不好操

57、作，比如承擔(dān)的損失范圍、過錯還是無過錯等。從現(xiàn)行的民事法律規(guī)定看，消防中介組織的行為侵害了公民和其他(qt)社會組織的合法權(quán)利時，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任，其民事責(zé)任的主要形式有：（1）承認(rèn)錯誤、賠禮道歉。（2）返回財產(chǎn)、恢復(fù)原狀。（3）賠償損失。 在實踐中，由于我國消防中介組織的特殊性，其依附性強，甚而有人認(rèn)為其是公安消防部門的“第二政府”，對其法律責(zé)任的確定，公民往往感到迷茫，特別是消防中介組織從事的如火災(zāi)責(zé)任鑒定評估，如果其出具的鑒定評估意見虛假，法律責(zé)任如何歸責(zé)，其行為是否是行政行為說法不一。在考慮消防中介組織的法律(fl)責(zé)任時，也要考慮其履責(zé)能力如何。雖然一般說來消防中介組織讀有自己的

58、獨立財產(chǎn)，但由于其發(fā)展階段的限制，整體還呈“小、弱、散”的狀況。而其提供服務(wù)的社會單位，一旦發(fā)生火災(zāi)往往造成嚴(yán)重的人員傷亡或財產(chǎn)損失，如有的案例賠償金額高達幾百萬、甚至上千萬元，即使法院做出判決，最后也可能因無法執(zhí)行成為法律“白條”，消防中介組織的相對人也得不到相應(yīng)的賠償。三、消防(xiofng)中介組織的權(quán)利保障與法律監(jiān)督國家既要注意引導(dǎo)和管理消防中介組織，同時又要切實保障其合法權(quán)利和獨立的法律地位，促使其發(fā)揮積極作用，這就需要借助權(quán)利保障等理論，打破長期計劃經(jīng)濟體制下形成“重管制，輕自治”的思維與行為慣性，著力解決對消防中介組織定位不準(zhǔn)、法律救濟與監(jiān)督制度不完善的問題 。（一）消防中介組織

59、的權(quán)利與權(quán)力在法理上，權(quán)力被普遍視為國家的公共機構(gòu)所享有的一種具有強制地支配他人人身和財產(chǎn)權(quán)利的一種能力和力量。而權(quán)利是人類文明社會所具有的一種實質(zhì)性要素，它既是人的基本價值追求，也是社會文明演化進取的不可少的力量。因此，權(quán)力和權(quán)利有著十分密切的聯(lián)系，因為權(quán)利而產(chǎn)生權(quán)力，因為權(quán)力而保障權(quán)利，它們兩者之間是相互轉(zhuǎn)化、相互制衡的關(guān)系。在國家權(quán)力實行專制、支配社會生活的各個方面的時候，權(quán)利就會默默無聞。反之，權(quán)利就會在社會生活中發(fā)揮著巨大的力量。隨著人類社會的發(fā)展和市場經(jīng)濟的不斷深入，人民的力量不斷地得到強化，從而迫使國家不斷重視、擴大人民的權(quán)利，而民間權(quán)利的拓展又必然要求國家權(quán)力的適當(dāng)退出，從而實

60、現(xiàn)權(quán)利與權(quán)力之間的均衡。1、消防中介組織的權(quán)利消防中介組織的權(quán)利是相對于國家機關(guān)而言的。當(dāng)國家權(quán)力從社會領(lǐng)域中退出，以前由國家權(quán)力行駛的權(quán)利就可以分成很多不同種類的利益，并將原先由國家監(jiān)管的權(quán)力交還給社會和公民，而具有相同利益的群體可以組成能真正代表自己心聲和利益的組織，作為與社會其他公民、組織交流的平臺。就其性質(zhì)來講，消防中介組織的權(quán)利代表的一定領(lǐng)域或消防行業(yè)組織的利益，這種權(quán)利是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)自身的權(quán)利，將自己的一定權(quán)力讓渡給消防中介組織。因此，消防中介組織的權(quán)利有自治性和具體性的特征；特別是在行政法領(lǐng)域，消防中介組織最普遍的法律身份是行政當(dāng)事人，其權(quán)利主要有參政權(quán)利、受平等對待的權(quán)利、申請