關(guān)于非機(jī)動(dòng)車(chē)管理辦法的立法思考-2

1、地址：河南省鄭州市鄭東新區(qū)正光路22號(hào)行署國(guó)際廣場(chǎng)B座7層電話：（0371）60901616 60901617 60901618 60901619 60901610傳真：（0371）63715000 郵編：450016關(guān)于鄭州市非機(jī)動(dòng)車(chē)管理方法的立法思索河南文豐律師事務(wù)所 王登巍一、立法管理的必要性和現(xiàn)實(shí)性1、鄭州的狀況據(jù)保守統(tǒng)計(jì)，目前我市僅市區(qū)范圍內(nèi)就有300多萬(wàn)輛在用電動(dòng)車(chē)，若按90%以上屬于超標(biāo)電動(dòng)車(chē)計(jì)算，市區(qū)在用超標(biāo)電動(dòng)車(chē)數(shù)量至少高達(dá)270多萬(wàn)輛，嚴(yán)峻制約著我市的交通管理。因此，當(dāng)務(wù)之急是了解駕馭電動(dòng)自行車(chē)管理現(xiàn)狀，探究電動(dòng)自行車(chē)管理有效途徑。2、國(guó)內(nèi)其他城市的先行做法及效果目前全國(guó)有

2、較多城市相繼出臺(tái)了非機(jī)動(dòng)車(chē)管理方法，以上海、成都等大城市為例，該等立法最大的訴求就是從非機(jī)動(dòng)車(chē)生產(chǎn)、銷售、登記、通行四個(gè)環(huán)節(jié)完善和強(qiáng)化了管理規(guī)定，上述四個(gè)環(huán)節(jié)齊抓共管，形成綜合管理優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化源頭管理與道路執(zhí)法形成強(qiáng)有力的互補(bǔ)，從而不斷鞏固和提升非機(jī)動(dòng)車(chē)管理成效。為此，上述城市在非機(jī)動(dòng)車(chē)管理方法中通過(guò)擴(kuò)展管理方法適用范圍、簡(jiǎn)化登記程序、細(xì)化通行要求等措施，取得了肯定的主動(dòng)效果。二、立法及管理的誤區(qū)1、立法不是管理的全部立法是管理的手段，但不是管理的全部，甚至不是管理最有效的手段。立法在劃分公權(quán)力與公民之間、公民與公民之間權(quán)利邊界的同時(shí)，也可能肆意擴(kuò)大公權(quán)力的范圍，甚至在不考慮社會(huì)成本的狀況下造成

3、社會(huì)資源的大量奢侈或社會(huì)資源不合理的安排，最終導(dǎo)致社會(huì)管理成本畸高，社會(huì)管理效能低下。2、立法的價(jià)值本位立法雖然也須要“講效率”，但主要“講質(zhì)量”“講成熟”“講公正”。立法的價(jià)值取向不僅體現(xiàn)公益、反映公意，還應(yīng)當(dāng)重視立法的明確性和可行性，在立法維度上，不具有可行性的立法行為或內(nèi)容盡管反映了公意，仍不能稱之為“良法”。3、規(guī)制的中心在哪里立法應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)，在非機(jī)動(dòng)車(chē)生產(chǎn)、銷售、登記、通行四個(gè)環(huán)節(jié)中，假如綜合考慮全流程管理成本，以生產(chǎn)和銷售為中心，在生產(chǎn)過(guò)程中設(shè)定非機(jī)動(dòng)車(chē)性能并在銷售過(guò)程中對(duì)登記行為予以適當(dāng)支配，預(yù)料可以大幅降低非機(jī)動(dòng)車(chē)管理成本，增加管理的合理性和公民認(rèn)可度，使管理方法具有科學(xué)性和

4、可操作性。4、登記與管理的關(guān)系登記是管理的重要環(huán)節(jié)，但不是管理的唯一手段，亦不是管理的必要手段。特殊是針對(duì)進(jìn)入運(yùn)用末期的非機(jī)動(dòng)車(chē)或具有更新迭代需求的非機(jī)動(dòng)車(chē)，其登記行為不僅會(huì)增加市民義務(wù)，增加公權(quán)力機(jī)關(guān)的管理成本。因此，登記與管理并不總是存在正相關(guān)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)科學(xué)理清登記對(duì)象、必要性和管理成本三者之間的關(guān)系，最終確定登記對(duì)象和手段。 5、權(quán)力的限度和邊界地方立法前應(yīng)當(dāng)首先列出三個(gè)清單，即權(quán)力清單（能做什么）、負(fù)面清單（不能做什么）、責(zé)任清單（應(yīng)當(dāng)做什么）。在這三個(gè)方面，負(fù)面清單尤為重要。梳理清晰哪些是不能進(jìn)入或不能接著進(jìn)入地方立法支配的，比如涉及減損公民基本權(quán)利、增加公民義務(wù)、稅收等。而地方立

5、法權(quán)限內(nèi)的所涉領(lǐng)域恰恰與民眾日常生活和公民權(quán)利親密相關(guān)。因此，不能讓帶有明顯部門(mén)利益傾向的立法項(xiàng)目“帶病”列入立法支配，留意防范借法侵權(quán)擾民等。6、施加市民義務(wù)的慎重假如沒(méi)有建設(shè)必要的配套設(shè)施和措施，并配以必要的社會(huì)良好風(fēng)氣的宣揚(yáng)，施加市民義務(wù)必需慎重。在配套設(shè)施和措施未到位的狀況下施加市民義務(wù)，一方面在法的運(yùn)行上出現(xiàn)疲軟和偏差，另一方面將會(huì)增加市民對(duì)公權(quán)力的質(zhì)疑。因此，在立法中不僅在留意頂層設(shè)計(jì)，還應(yīng)當(dāng)不斷改進(jìn)立法工作方式，拓寬公民有序參加立法的渠道，通過(guò)有針對(duì)性的地方立法來(lái)建設(shè)、改善和提升城市品位，增加市民歸屬感和福祉，以大力弘揚(yáng)城市精神。三、具體建議1、節(jié)約立法立項(xiàng)是地方立法的前提。黨的

6、十八屆四中全會(huì)給予全部設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，不是讓政府?dāng)U權(quán)和部門(mén)爭(zhēng)奪利，其根本目的在于讓地方政府守歸和部門(mén)利益得以消解。在這個(gè)層面上理解，假如能在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下論證并實(shí)踐解決非機(jī)動(dòng)車(chē)管理在“生產(chǎn)、銷售、登記、通行”方面存在的問(wèn)題，不僅豐富現(xiàn)有法律法規(guī)的內(nèi)涵和外延，還將削減公權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)公民的日常義務(wù)，降低社會(huì)運(yùn)行成本，增加全社會(huì)福祉。2、降低社會(huì)法律成本徒法不足以自行，法規(guī)制定后，在法律運(yùn)行中還存在司法、執(zhí)法、法律監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)。法律應(yīng)當(dāng)是公正，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)是功利的。立法當(dāng)然應(yīng)以其實(shí)際效果“增大或減小利益相關(guān)者之華蜜的傾向”為取舍的依據(jù)，不計(jì)成本的法律絕非正義之良法。而法律運(yùn)行的成本，不

7、僅體現(xiàn)于國(guó)家和社會(huì)在經(jīng)濟(jì)方面的投入，法律運(yùn)行所付出的社會(huì)成本也是不容忽視的。3、嚴(yán)守立法尤其地方立法的基本原則：（1）不溯及既往法律不溯及既往，是立法、司法、執(zhí)法、法律監(jiān)督等法律運(yùn)行全過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的法律原則。法律一旦溯及過(guò)往，將導(dǎo)致公民的權(quán)利（包括人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)）處于不穩(wěn)定狀態(tài)，降低公民發(fā)展和資源交換的意愿，影響整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府的公信力。（2）與上位法不沖突上位法是下位法立法的法律淵源和依據(jù)，在立法過(guò)程中，特殊針對(duì)行政懲罰的具體條款應(yīng)慎之又慎，不應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)上位法中未涉及的情節(jié)和懲罰結(jié)果。（3）操作性、針對(duì)性、前瞻性筆者認(rèn)為，目前鄭州市非機(jī)動(dòng)車(chē)管理方法操作性不強(qiáng)，特殊是要求市民集體登記（

8、包括）溯及既往登記將造成帶來(lái)巨大的社會(huì)成本。對(duì)于非機(jī)動(dòng)車(chē)的管理，其重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)著眼于增量非機(jī)動(dòng)車(chē)的疏導(dǎo)與管控，對(duì)于存量非機(jī)動(dòng)車(chē)，則要綜合考量其實(shí)際運(yùn)用壽命和市民更新迭代的需求，比較存量非機(jī)動(dòng)車(chē)自然淘汰和登記管理產(chǎn)生的社會(huì)成本，重點(diǎn)以增量非機(jī)動(dòng)車(chē)生產(chǎn)和銷售為抓手，對(duì)增量非機(jī)動(dòng)車(chē)在源頭上進(jìn)行管理，削減社會(huì)成本，提高管理效率，提高立法前瞻性。4、建議稿存在的幾個(gè)具體問(wèn)題（1）廢舊電池回收鄭州市非機(jī)動(dòng)車(chē)管理方法第十條規(guī)定：“電動(dòng)自行車(chē)全部人或者管理人應(yīng)當(dāng)將電動(dòng)自行車(chē)的廢舊電池送交具有危急廢物處置資質(zhì)的單位處置，不得隨意丟棄。”該等規(guī)定僅設(shè)定了公民送交廢舊電池的義務(wù)，對(duì)政府部門(mén)或電動(dòng)自行車(chē)生產(chǎn)企業(yè)為公民送交

9、廢舊電池供應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、配套設(shè)施等方面的便利未有提及，公民送交廢舊電池的能動(dòng)性不強(qiáng)，可操作性較低。 （2）配建停車(chē)設(shè)施及追溯登記鄭州市非機(jī)動(dòng)車(chē)管理方法其次十六條規(guī)定：“大中型公共建筑和商業(yè)街（區(qū)）、居住區(qū)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)定配建、增建專用停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)、點(diǎn)）。單位內(nèi)部無(wú)條件配建、增建非機(jī)動(dòng)車(chē)專用停車(chē)場(chǎng)（庫(kù)、點(diǎn)）的，可與就近單位商請(qǐng)供應(yīng)場(chǎng)地停放或者依據(jù)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)指定的地點(diǎn)停放?！贝送?，鄭州市非機(jī)動(dòng)車(chē)管理方法還規(guī)定：“電動(dòng)自行車(chē)、殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車(chē)未經(jīng)登記上道路行駛的，處以50元罰款；本方法施行前購(gòu)買(mǎi)的電動(dòng)自行車(chē)、殘疾人機(jī)動(dòng)輪椅車(chē)，應(yīng)當(dāng)自本方法施行之日起90日內(nèi)申請(qǐng)辦理登記手續(xù)?！惫芾矸椒◤?qiáng)制要求大中型公眾建筑和商業(yè)街（區(qū)）增建停車(chē)場(chǎng)區(qū)、要求公民將以前購(gòu)買(mǎi)的非機(jī)動(dòng)車(chē)強(qiáng)制辦理登記手續(xù)都存在溯及既往的情形，未經(jīng)登記上道路行駛處以罰款在上位法上也沒(méi)有依據(jù)。此外，大中型公眾建筑和商業(yè)街（區(qū)）在建設(shè)過(guò)程中依據(jù)當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)要求嚴(yán)格依據(jù)限制性具體規(guī)劃集約用地，要求大中型公眾建筑和商業(yè)街（區(qū)）增建配套設(shè)施存在客觀障礙，其義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)由政府擔(dān)當(dāng)。總