第三章-公共政策過程(修改)最終版.ppt課件

1、第三部分公共政策過程PARTTHREEPublic PolicyPublic policy processCopyright.1公共政策過程公共政策過程的研究角度公共政策的規(guī)劃和制定公共政策的貫徹和調(diào)整公共政策的評估和終止PARTTHREECopyright.2公共政策執(zhí)行公共政策評估公共政策制定線性視角的公共政策過程的階段PARTTHREE階段啟法法Copyright.3非線性視角的公共政策過程因素垃圾桶 資源 信息 問題 價值 政策垃圾桶PARTTHREE主體 馬奇、奧爾森(Garbage can)Copyright.4垃圾桶模型馬奇等人把這種政策制定的過程形象的比作垃圾桶。一項政策制定包

2、括四大因素：問題、解決方案、參與者、以及決策時機(jī)。馬奇把它們叫做四股獨立的流，而組織的結(jié)構(gòu)部分由組織的凈能量、進(jìn)入結(jié)構(gòu)、決策結(jié)構(gòu)以及能量分布等結(jié)構(gòu)性變量決定。一項決策就是四股獨立的流與幾大結(jié)構(gòu)性變量的隨機(jī)組合。 .5公共政策的一般流程和環(huán)節(jié)公共政策問題的建構(gòu)和結(jié)構(gòu)公共政策議程建構(gòu)的因素和類型公共政策規(guī)劃的邏輯和框架公共政策預(yù)案設(shè)計的步驟和原則公共政策規(guī)劃決策的模型和方法公共政策合法化的必要性和途徑PARTTHREE1、公共政策的規(guī)劃和制定Copyright.6 宏觀流程：以伊斯頓對政治生活的系統(tǒng)分析為基礎(chǔ)，將政策制定視為政策信息、資源、行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出反饋的過程。 微觀流程：從決

3、策的視角對政策的規(guī)劃與設(shè)計，包括發(fā)現(xiàn)問題確立目標(biāo)方案擬定、評估與抉擇政策合法化幾個階段。公共政策制定的基本模型.7政 治 系 統(tǒng)要求支持決定和行動環(huán)境環(huán)境環(huán)境環(huán)境輸出輸入伊斯頓政治系統(tǒng)圖（簡化）.8政策采納行動選擇政策預(yù)案問題構(gòu)建議程建立公共政策規(guī)劃制定的一般流程和環(huán)節(jié)PARTTHREECopyright.9公共政策問題的涵義問題社會問題社會公共問題公共政策問題公共政策問題：問題情境和客觀事實（problem situation,object facts）為多數(shù)人所覺察現(xiàn)實狀況與利益期望沖突一定的團(tuán)體和組織產(chǎn)生行動必須由政府的政策來解決PARTTHREECopyright.10公共政策問題的性

4、質(zhì)主觀性交互性人為性動態(tài)性公共政策問題的性質(zhì)PARTTHREECopyright.11立法司法黨政部門專家學(xué)者大眾媒體各類企業(yè)公眾個人社會團(tuán)體政府政策分析人員反饋反饋公共政策問題調(diào)查PARTTHREECopyright.12要素質(zhì)量優(yōu)良適度不良問題性質(zhì)資源投入決策參與者調(diào)適人員方案數(shù)量價值認(rèn)識概率推算后果預(yù)測清晰可辯清晰可辯模糊爭議少量可計算大量可計算不可計算少量少量大量少量大量大量有限共識可把握可確定有限無限共識沖突不易把握無法把握不易確定無法確定第一類問題第二類問題公共政策問題結(jié)構(gòu)類型PARTTHREECopyright.13公共政策議程的涵義和類型公共政策議程（public policy

5、 agenda）社會公共問題進(jìn)入公共機(jī)構(gòu)研究的范圍并成為公共政策問題的過程公共政策議程政府議程正式議程Gov.agenda系統(tǒng)議程非正式議程System agenda實質(zhì)性議程象征性議程PARTTHREECopyright.14系統(tǒng)議程政府議程國際有關(guān)建議社會團(tuán)體要求大眾媒體議論公眾個人意見專業(yè)人員分析政府官員見解政府機(jī)構(gòu)傾向執(zhí)政黨意見最終議程兩種公共政策議程建立的相關(guān)因素PARTTHREECopyright.15政府政策議程建立的三種模型政府政策議程外在創(chuàng)始型非政府團(tuán)體創(chuàng)始，經(jīng)擴(kuò)散至公眾議程，再介入政府政府動員型政府領(lǐng)導(dǎo)人及機(jī)構(gòu)創(chuàng)始，擴(kuò)散至公眾議程內(nèi)在創(chuàng)始型由政府機(jī)構(gòu)創(chuàng)始，擴(kuò)散至認(rèn)同團(tuán)體，向

6、決策者施加壓力PARTTHREECopyright.16公共政策議程建立的條件和環(huán)節(jié)進(jìn)入政策議程的條件公共社會問題明朗且嚴(yán)重政治權(quán)威或?qū)W者預(yù)測性發(fā)動經(jīng)過政黨民主的覺察機(jī)制政策議程建立的程序界定議程規(guī)劃議程磋商議程循環(huán)議程PARTTHREECopyright.17公共政策活動是圍繞公共問題的顯露、人們對它的確認(rèn)和最終以行動解決而展開的。解決公共問題的政策行動方案又是在一系列的分析論證和論辯選擇中確立的。而這些活動又都和政治生活中某些特定因素的相互作用聯(lián)系在一起。因此，可以將公共政策過程看作是三條原先是各自相對獨立的源流，在一定的條件下，匯集到一處，進(jìn)入到一個窗口，從而成為解決問題的政治決定和政策

7、采納的過程。Ch. 3copyright政策議程建立的多源流決策模式（the multiple-streams framework）.18政策窗口金通1984John KingdonPolicy window問題源流政策源流政治源流Ch. 3copyright多源流決策模式：偶然因素起重要作用（the multiple-streams framework）.19問題源流Problemstream指標(biāo)變化焦點事件（危機(jī)）反饋 預(yù)算約束問題界定Ch. 3copyright多源流決策模式（the multiple-streams framework）.20政策源流Policystream政策共同體（

8、網(wǎng)絡(luò)成員）“原始政策鮮湯”周圍“漂浮”的政策意見一些政策主張被取消掉一些政策主張被合并為新提案一些政策主張被長期忽略一些政策主張一直獨立存在技術(shù)可行性、價值一致性、科技水平、公眾接受程度、時尚特征、知識存量Ch. 3copyright多源流決策模式（the multiple-streams framework）.21政治源流Politicalstream 民族情緒、公共輿論選舉政治、執(zhí)政黨意識形態(tài)政體變化、法律權(quán)威、利益集團(tuán)、諸多因素能否達(dá)成一致認(rèn)識、Ch. 3copyright多源流決策模式（the multiple-streams framework）.22問題流社會制度安排政策流各涉變量

9、議程建立政治流Ch. 3copyright多源流決策模式（the multiple-streams framework）.23政策窗口一旦窗口打開了，它就不會開得太久。思想的火花會一閃而過。一個給定的開端不會永遠(yuǎn)存續(xù)下去政策窗口關(guān)閉的原因：1、政策制定者已經(jīng)將政策闡述清楚了2、政策制定者沒有付諸行動3、沒有可供選擇的政策備選方案4、打開政策窗口的人不再具有權(quán)力5、重大事件和焦點已經(jīng)消失Ch. 3copyright多源流決策模式（the multiple-streams framework）.24公共問題狀態(tài)觸發(fā)機(jī)制出現(xiàn)政策議程公共政策議程建立的時機(jī)PARTTHREE突發(fā)事件Copyright.

10、25現(xiàn)狀理想步驟第一階段第二階段第三階段公共政策規(guī)劃的邏輯PARTTHREECopyright.26公共政策規(guī)劃的思維框架問題情境公共問題客觀事實政策目標(biāo)價值導(dǎo)向理想情境PARTTHREECopyright.27公共政策制定中目標(biāo)的確定公共政策目標(biāo)的功能為擬定和選擇政策方案確定方向為政策評估提供標(biāo)準(zhǔn)確定公共政策目標(biāo)的原則實事求是面向未來系統(tǒng)協(xié)調(diào)明確具體符合倫理PARTTHREECopyright.28公共政策目標(biāo)的多元性與矛盾性在公共政策規(guī)劃中，由于政策問題的復(fù)雜性，解決問題的政策目標(biāo)很少是單一的，通常政策目標(biāo)是幾個多元政策目標(biāo)之間的關(guān)系有兩種：一種是一級目標(biāo)與二級目標(biāo)間是手段和目標(biāo)的關(guān)系；一

11、種是幾個目標(biāo)是并列的，相互間是沖突和矛盾的；政策目標(biāo)間的矛盾可分為兩大類：一類是價值間的矛盾，比如效率與公平、自由與安全一類是因為資源有限、利益差異、長遠(yuǎn)和眼前的矛盾PARTTHREECopyright.29公共政策預(yù)案設(shè)計的步驟和原則公共政策預(yù)案的設(shè)計務(wù)虛階段確定解決問題的基本方向細(xì)化階段設(shè)計具體方案方案力求完備方案相互獨立PARTTHREECopyright.30立法利益集團(tuán)行政決策思想庫公民個人行政執(zhí)行司法執(zhí)政黨大眾媒體公共政策過程中的行為主體PARTTHREECopyright.31政策活動行為體行為主體次級行為體政策行為體利益政策行為體利益矛盾獨占利益分享利益共享利益沖突協(xié)調(diào)公共政策

12、制定中的客體PARTTHREECopyright.32公共政策制定的基本模型.33A1A2A3A4A5A11A12A31A32A33A41A33A被否定無法評估被否定未意識被否定備選方案評估選擇修正完善公共政策制定中的理性選擇模型PARTTHREECopyright.34關(guān)于運(yùn)用于組織層面的決策的理性主義模式 雖然理性主義模式在運(yùn)用于較寬泛的社會運(yùn)行方面被認(rèn)為沒有顯著的效應(yīng)，或者說有較大的弊病，但對于組織層面的決策來說，卻有其益處，因其具有更多的可行性。 這里要作進(jìn)一步討論的就是相對狹義的運(yùn)用于組織層面的決策的理性主義模式。作為組織層面的決策模式理性主義是赫伯特西蒙所提出，包括綜合理性模式和有

13、限理性模式。西蒙以他對經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的決策程序進(jìn)行了開創(chuàng)性的出色研究而獲得 1978年的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。理性主義模式在決策理論的文獻(xiàn)中被認(rèn)為是主要的和肇始的模式其它的決策模式就是在對理性主義模式的可行性和不足之處的爭辯和討論中衍生和發(fā)展起來。 .35赫伯特西蒙的理性主義模式西蒙的理性主義的基礎(chǔ)是他的管理理論。在他的管理理論中，決策處于核心位置。在他的早期著作“管理行為”中 西蒙闡發(fā)了他關(guān)于決策中的理性主義思想的經(jīng)典性論述。他認(rèn)為按照理性主義的決策方式，決策者需要“從備選方案選擇一個能夠獲得完美結(jié)果的方案?！币鞒鲞@樣的選擇 應(yīng)經(jīng)過如下三個步驟(1) 擬出所有可供選擇的方案(2) 研判每一方案可能產(chǎn)

14、生的所有后果(3) 對這樣的一系列不同后果作出比較性評估。 Herbert Simon， Administrative Behavior， 3rd edition， 1975， p 67 .36福雷斯特對西蒙理性主義決策模式的質(zhì)疑西蒙所強(qiáng)調(diào)的決策者應(yīng)當(dāng)選擇一個最有可能完美地實現(xiàn)他的預(yù)期目標(biāo)的方案被批評為帶有濃重的理想化色彩因為它需要十分充足的決策資源而這樣的條件在實踐中難于滿足。福雷斯特認(rèn)為運(yùn)用這種決策模式要求具備如下條件第一，需要作出決策的問題已經(jīng)得到明確定性其范圍也已界定第二，得到所有可供考慮的備選方案第三，獲得所有的基準(zhǔn)信息第四，獲得所有關(guān)于每一備選方案的預(yù)期后果的資第五，獲得所有關(guān)于在

15、政策適用范圍內(nèi)的人們的價值取向和選擇意愿的信息第六，擁有足夠的時間技術(shù)和資源。 J. Forester， Bounded Rationality and Politics of Muddling Through， Public Administration Review，1984， vol. 44 No. 1 pp 23-31 .37西蒙的改進(jìn)：從綜合理性到有限理性模式福雷斯特的批評雖然是把西蒙的假定推到極端它確實指出了綜合理性主義模式的主要問題。實際上后來在很大程度上西蒙自己也意識到他的方法在運(yùn)用中的一些困難。 基于對他的綜合理性模式的理想化特點的認(rèn)識 西蒙提出以“有限理性模式”來描述現(xiàn)實中

16、的決策過程。他認(rèn)為決策者在實際決策過程中通常會面對如下的情況(1) 模糊的還未能明確定性的問題(2) 關(guān)于備選方案的不完備的資料(3 )關(guān)于需決策問題的背景和起點的不完備的資料(4) 關(guān)于各備選方案將產(chǎn)生的后果的不完備資料(5) 關(guān)于決策適用者的價值取向意愿興趣的內(nèi)容和范圍的不完備資料以及 (6) 有限的時間技術(shù)和資源。 因此在運(yùn)用有限理性模式時決策者所尋求得決策方案不是要能使其價值最大化而是達(dá)到令人滿意或足夠好的目標(biāo)。這就意味著他們只需要盡其所能。顯然“滿意”的標(biāo)準(zhǔn)要比西蒙原先所主張的完美化的選擇更為現(xiàn)實。據(jù)此滿意的條件應(yīng)該是必須有一個能說明達(dá)到滿意方案的最低限度的系列要求而后需要深入研究的

17、備選方案必須達(dá)到或者超過所有這些基準(zhǔn)點。 .3819992000200120022003政策承諾漸進(jìn)調(diào)適公共政策制定中的漸進(jìn)調(diào)適模型PARTTHREECopyright.39決策理論中的漸進(jìn)主義林德布魯是漸進(jìn)主義決策模式的主要倡導(dǎo)者。與理性主義模式相對應(yīng)漸進(jìn)主義模式在政治上的相伴物是多元論。漸進(jìn)主義模式有如下三種基本形式（1）連續(xù)的有限比較；（2）離散性的漸進(jìn)主義；（3）代表不同黨派和利益群體的決策參與者之間 的相互調(diào)適。 .40連續(xù)的有限比較的漸進(jìn)決策方式連續(xù)的有限比較的漸進(jìn)決策方式是把對備選方案待篩選限制在那些與原有決策相比差異不是很大的方案上。由于這樣的漸變的性質(zhì)，可以忽略對其后果的考慮

18、。 這樣的決策過程通常把對事實與價值目標(biāo)和手段的分析揉合在一起。林德布魯認(rèn)為這樣的方式簡化了決策的考慮。通過連續(xù)的變化較小的決策選擇原有決策所確定的價值目標(biāo)就會一步一步地得到實現(xiàn)。 這樣的方式雖然也有一些明顯的缺點但仍然勝于“一種徒勞的依賴于超人式的智能的嘗試”。 .41離散性漸進(jìn)主義決策模式離散性的漸進(jìn)主義的特點是對那些需要決策的問題采取漸進(jìn)移動的方式而不是通過綜合的變革性的措施來改善現(xiàn)存政策這樣的漸進(jìn)移動式的政策改善是沒有止境的在這樣的探索過程中隨著在執(zhí)行政策的過程中所獲得的新鮮經(jīng)驗不斷提供了新的可能性和需要政策目標(biāo)處于變化的狀態(tài)。從這一意義上說這樣的決策方式可以描述為一個逐漸擺脫和遠(yuǎn)離原

19、來存在的使人困擾的問題而不是朝著一個已知的和相對固定的目標(biāo)前進(jìn)的過程?！案哦灾@樣的決策是依據(jù)當(dāng)前政策執(zhí)行的步驟中所顯現(xiàn)出來的可行性 選擇新的目標(biāo)從而把政策向前推進(jìn)。而那種從備選方案中選出但尚未經(jīng)過可行性論證的烏托邦式的目標(biāo)對這樣的決策方式是沒有影響力的”。 .42代表不同黨派和利益群體的決策者之間的相互調(diào)適代表不同黨派和利益群體的決策參與者之間的相互調(diào)適的方式是要在沒有一個主要協(xié)調(diào)者出現(xiàn)的決策過程中取得決策參與者之間的協(xié)調(diào)。這一過程要求決策參與者作適應(yīng)性調(diào)整即作為個人的決策參與者調(diào)整自己的意向以適應(yīng)他周圍已形成的決策趨勢。同時他所作出對相應(yīng)的調(diào)整也是為了尋求從其它決策參與者那里得到積極的反

20、應(yīng)。 這一相互調(diào)適當(dāng)過程會卷入各種特別的政治行為如談判協(xié)商和妥協(xié)等等。 .43霍格伍德對漸進(jìn)主義模式主要特點的概括（1） 1 在已經(jīng)知道現(xiàn)行的政策不能解決問題時立法和行政管理者所采取的補(bǔ)救行動將傾向于漸進(jìn)主義。他們將對政策作出較小的調(diào)整而不是全面的改變。在此過程中他們從一個已知的基礎(chǔ)謹(jǐn)慎地并試驗性地作出移動而不是邁出大步進(jìn)入一個未知的境地。2 決策者明確幾乎沒有一個問題是能夠一勞永逸地解決。決策是一個連續(xù)不斷的過程因為原有的問題解決了新的問題又會出現(xiàn)。3 極少有政策是能夠由某些個人或者僅是一個機(jī)構(gòu)所制定。政策通常是在由很多在權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)中運(yùn)行的對政策有影響力的機(jī)構(gòu)相互作用的過程中產(chǎn)生。.44霍格

21、伍德對漸進(jìn)主義模式主要特點的概括（2）當(dāng)所需制定的政策與決策參與者的利益相關(guān)時代表 不同黨派和利益群體的決策者不是魯莽的參與者而是能夠通過談判交易和妥協(xié)等方式相互作出調(diào)整。在大多數(shù)多元化的民主國家中尋求一致意見被認(rèn)為是有價值的。因此最后形成的政策并不一定是最好的政策而是一個能獲得大多數(shù)的機(jī)構(gòu)或組織同意的妥協(xié)性的政策。Hogwood， B. W. and Gunn， L.A (1984)， Policy Analysis for the Real World， Oxford University Press， pp 52-3 .45德羅對漸進(jìn)主義決策模式的批評 德羅認(rèn)為林德布魯?shù)臐u進(jìn)主義模式只有

22、在具備如下三方面條件時才能有效(1) 現(xiàn)行政策的執(zhí)行結(jié)果是基本滿意的(2) 所面臨問題的性質(zhì)相對穩(wěn)定(3) 解決問題的所需的資源能夠持續(xù)獲得。 反之則至少在三種情況下漸進(jìn)主義是不適宜的(1) 現(xiàn)行政策已經(jīng)明顯的不能令人滿意因而僅僅作出調(diào)整是沒有意義的(2) 由于所面臨的需要政府作出響應(yīng)的問題可能變化太快或太大基于過去的經(jīng)驗的政策已不足以指導(dǎo)將來的行動(3) 解決問題所需的資源可能在擴(kuò)展因而存在某些有重要意義的新機(jī)會但是這些情況很有可能為漸進(jìn)主義的決策方式所忽略。 Dror，Y. Muddling Through: Science or Inertia? Public Administratio

23、n Review，1964， No. 24，pp. 153-7.46對漸進(jìn)主義決策模式的其它批評 （2）雖然林德布魯認(rèn)為正是由于綜合分析的成本較高而采取漸進(jìn)主義的模式實際上漸進(jìn)主義的模式有可能傾向于忽略一種可能性即在某些情況下用于作較多分析的成本可能不會高于出現(xiàn)決策錯誤所付出的成本。因此由于不能探討和論證有較大變革性的決策備選方案以改進(jìn)現(xiàn)行政策決策者有可能會付出更高的代價。Berry， D. The Transfer of Planning Theory to Health Planning Practice， Policy Science，1974，vol. 5，.47對漸進(jìn)主義決策模式的進(jìn)

24、一步評價盡管漸進(jìn)主義模式受到來自多方面的批評，由于它具有如下可以使人接受的優(yōu)點，它已經(jīng)成決策理論的主要模式之一對于改善決策過程具有重要意義。 （1）減少對決策議題決策議題中之難題以及解決方案作 全盤重新考慮的必要性和期待，從而使創(chuàng)制新政策和新 計劃所需的智量和其它資源的投入最小化；（2）減少決策過程中因政策變更較大和較快以致歧見尖銳而可能引發(fā)的矛盾和沖突；（3）較有連續(xù)性的政策更易于在政策適用范圍中被政策受眾認(rèn)可和接受；（4）減少決策失誤的風(fēng)險。.48對漸進(jìn)主義決策模式的進(jìn)一步評價 （2）作為理性主義模式的對比模式漸進(jìn)主義和理性主義模式的關(guān)系既是對立的又相輔相成。它們是尋求改善決策過程的多種方

25、式的延伸線上的兩端。后來發(fā)展起來的其它方式是要在此兩種模式之間尋求能吸收兩者的長處而又揚(yáng)棄其缺點的中間道路。這些尋求中間道路的模式包括混合掃描方式最適宜選擇和隨機(jī)方式等等。.49理性主義與漸進(jìn)主義決策模式的應(yīng)用性分析理性主義和漸進(jìn)主義模式由于各自的特點而可適用于不同類型的情勢和條件下的決策需要。并且，這種適用性也因背景條件的變化程度而有差異。1、理性主義決策模式 （1）綜合理性模式 即使是曾受到較多責(zé)難的綜合理性模式，在一些適宜的領(lǐng)域中也具備相當(dāng)有價值的可行性。案例1：美國航空和太空總署 (NASA) 實施登月計劃在人類歷史上第一次把人送上月球的過程就是最著名的在決策中成功運(yùn)用綜合理性模式的范

26、例。實施這一計劃的主要過程是肯尼迪總統(tǒng)首先宣布這一既定目標(biāo)然后科學(xué)家們依據(jù)實現(xiàn)這一目標(biāo)的科學(xué)理論提出具體計劃接著對所有可用于實施這個計劃的各種方案進(jìn)行分析評估并從中選出最適合的方式和措施依據(jù)這些為實現(xiàn)總目標(biāo)而必須采取方式和措施對各種資源作分配和投入最后到 1969 年登月飛船成功發(fā)射科學(xué)理論得到了驗證。在這一過程中總體目標(biāo)及其之下的各層次的目標(biāo)都得到明確定性智力和財力的投入充分滿足所需一切可能的方案都作了充分的科學(xué)論證并擇其最完美最可靠者一切計劃的實施都在周密的統(tǒng)籌部署的規(guī)范和指引之下。因此這是一個必須采用理性模式而這一模式又得以充分展現(xiàn)效率決策過程。.50理性主義與漸進(jìn)主義決策模式的應(yīng)用性分

27、析 （2）案例2：人類基因組計劃這一被稱為“生命登月計劃”，與曼哈頓原子計劃、阿波羅登月計劃并稱的人類科學(xué)史上的重大工程的實施也是一個運(yùn)用綜合理性方式?jīng)Q策的極好例證。這項由人類基因組計劃國際組織發(fā)起的，由中美英德法日科學(xué)家合作進(jìn)行的工作開始于1990年旨在完成人類基因組 DNA序列圖是一項難度大工作量浩繁地艱巨工程。從計劃提出，執(zhí)行計劃的手段的確定實施計劃的分工，實現(xiàn)目標(biāo)的時間的確定，都體現(xiàn)了理性主義決策模式的特點方式即需決策問題得到明確定性在評估各種可能的方式后擇其最佳；為實現(xiàn)目標(biāo)實施最有效率的投入；所有工作依照事先擬定的嚴(yán)密計劃進(jìn)行，最后將達(dá)到既定目標(biāo)。.51解讀人體基因密碼的“生命之書”

28、宣告完成2006年5月日，美國和英國科學(xué)家在英國自然雜志網(wǎng)絡(luò)版上發(fā)表了人類最后一個染色體號染色體的基因測序，解讀人體基因密碼的“生命之書”宣告完成?？茖W(xué)家們認(rèn)為，成功破譯號染色體將為研究和治療癌癥、帕金森氏癥和老年癡呆癥等余種疾病提供指引。在人體全部對常染色體中，號染色體包含基因數(shù)量最多，塊頭最大。其基因數(shù)目多達(dá)個，是平均水平的兩倍，共有超過億個堿基對，破譯難度也最大。一個由名英國和美國科學(xué)家組成的團(tuán)隊歷時年，才完成了號染色體的測序工作，歷時年的人類基因組計劃書寫完了“生命之書”的最后一個章節(jié)。先前，科學(xué)家不止一次宣布該計劃完工，但推出的均不是全本，而是人類基因組草圖。這一次，科學(xué)家殺青的“生

29、命之書”更為精確，覆蓋了人類基因組的。 .52對綜合理性決策模式應(yīng)用性的進(jìn)一步評析：從以上兩個范例可以看到在自然科學(xué)的研究和和為推進(jìn)研究而進(jìn)行的相關(guān)的協(xié)調(diào)活動中特別是在那些雖然難度很大而非人類智力不可把握的可變因素相對較少的領(lǐng)域中運(yùn)用綜合理性的決策模式的必要性和效率應(yīng)予充分肯定。這一結(jié)論也可以從中國所實施的一些重大科學(xué)技術(shù)發(fā)展計劃的成功如從兩彈一星的研制到無人太空艙的順利發(fā)射和回收，神州5號、6號載人飛船的成功得到驗證。.53綜合理性決策模式在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域應(yīng)用的負(fù)面效果在經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域，綜合理性模式的應(yīng)用的后果則大不一樣?？疾熘袊诠埠蛧⒁院蟮膶嵺`，可以看到，這一帶有理想化色彩和精英風(fēng)格的決

30、策模式在這些方面的運(yùn)用在很大程度上是產(chǎn)生負(fù)面的效果。其原因是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展領(lǐng)域中存在大量難以預(yù)測和難以把握的未知或可變因素。改革開放前我國在這些領(lǐng)域中的決策方式多與理性主義模式相似?；蛘撸鞔_地說，決策者實際上通常自覺或不自覺地傾向于這種決策方式 (包括綜合理性模式)。這主要表現(xiàn)為：在需要 對所面臨的問題做出決策時，領(lǐng)導(dǎo)者往往對他們的智力和資源整合能力過于自信，看不到或是不愿意看到這兩方面所必然存在的局限性。人定勝天的思想反映了這樣的理念。人們相信，在正確路線的指引下，只要有了人，什么人間奇跡都可以創(chuàng)造出來。這樣的思想方法反映在決策方式上，則是相信在任何情況下，甚至在較短的時間內(nèi)，都可以通過

31、周密的策劃擬定能使價值目標(biāo)最大化或足夠好的決策方案，從而使經(jīng)濟(jì)社會活動的實踐朝著預(yù)期的方向發(fā)展。 .54理性決策模式在應(yīng)用中所出現(xiàn)的矛盾理性主義決策模式試圖通過周密的策劃一次性地尋獲價值最大化的決策方案，要求決策者占有一切必須的信息考慮一切可能的方案 ( 包括那些與決策的主要協(xié)調(diào)者意見相左的方案 )及其后果，而在改革開放前的實踐中，事實上卻難于達(dá)到這樣的要求。 因為：一切與政治掛鉤，凡事上綱上線，反映真實的信息并不一定會受到鼓勵；缺乏民主的機(jī)制和氛圍，提出與主要領(lǐng)導(dǎo)人或時政方針不同的看法更會帶來政治風(fēng)險； 因此，在這樣的情況下，也無法真正運(yùn)用理性主義的方式進(jìn)行決策。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者有試圖通過主觀努力尋

32、求目標(biāo)價值最大化的或者足夠好的決策方案的動機(jī)和愿望(自覺或不自覺地運(yùn)用理性主義的模式)，而無法保證實施運(yùn)用理性主義的模式所需的基本程序，即對信息對各種可能的決策備選方案及其后果作充分的分析評估時實際上是為決策失誤開通了道路。 .55案例分析：大躍進(jìn)的決策失誤及其失敗以建立人民公社和發(fā)動“大躍進(jìn)“來推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)就是這樣的典型錯誤。建立人民公社的初衷是試圖以一種快速的方式調(diào)整農(nóng)村的生產(chǎn)關(guān)系以達(dá)到組織大規(guī)模高效率的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的；而發(fā)起“大躍進(jìn)”的則是要全民動員，在較短的時期內(nèi)大干快上，多快好省地迅速推進(jìn)中國工農(nóng)業(yè)的發(fā)展全面增強(qiáng)國力和改善人民生活。然而當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者在制定這樣的重大決策時卻沒有充分考慮所有

33、現(xiàn)實的條件和決策所需的必要信息，這包括：對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律缺乏認(rèn)識；對中國城鄉(xiāng)的社會結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)系缺乏認(rèn)識；對受社會生產(chǎn)力發(fā)展水平所制約的人們的思想觀念缺乏認(rèn)識；對我國還很薄弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較落后的技術(shù)水平資金的缺乏和科技人才的狀況缺乏認(rèn)識；沒有真正認(rèn)識指揮戰(zhàn)爭和組織管理經(jīng)濟(jì)建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律的不同；對實施這樣的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的重大戰(zhàn)略決策可能產(chǎn)生的后果也沒有進(jìn)行充分研究和論證。.56案例分析：大躍進(jìn)的決策失誤及其失敗 （2）此外，即使有人在不同程度上意識到這些問題和隱患在當(dāng)時的情況下對這兩個已經(jīng)得到主要領(lǐng)導(dǎo)人首肯的戰(zhàn)略措施提出任何質(zhì)疑和責(zé)難都具有危險性。實施這兩個重大決策的后果是災(zāi)難性

34、的。無視經(jīng)濟(jì)規(guī)律，試圖通過大規(guī)模的群眾運(yùn)動來“超英趕美”，給中國的社會生產(chǎn)力造成了巨大的破壞。上述事實說明，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者意欲以帶有精英色彩的(理性主義模式來作決策，而又受到極“左”思想和家長制一言堂的作風(fēng)的影響時，理性模式?jīng)Q策所需的基本程序，即盡可能占有信息盡可能分析評估所有不同的備選方案及其后果都會無法得到保證，盡管這樣的需求對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方面的決策來說已經(jīng)是難于達(dá)到較高的可靠性。那么，這樣的決策所依據(jù)的只能主要是主觀意志和長官意志，而客觀因素已經(jīng)所剩無幾。因而，其失敗是必然的。.57漸進(jìn)主義決策模式的應(yīng)用性分析漸進(jìn)主義模式的應(yīng)用性則應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值目隙āＷ云呤甏┮詠頋u進(jìn)主義的思想方式和決策

35、模式在推動進(jìn)改革開放發(fā)展的進(jìn)程中占支配地位。鄧小平所倡導(dǎo)的著名的“摸著石頭過河”的理論正是這一原則或方式的生動體現(xiàn)。案例分析1：改革開放戰(zhàn)略和政策的制定；案例分析2: 經(jīng)濟(jì)特區(qū)的興起和發(fā)展； .58關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)興起和發(fā)展的決策分析一方面，在改革開放的大格局中，特區(qū)的興起和發(fā)展如同許多其它新生事物一樣，是各級決策者們在致力于實現(xiàn)改革開放和加快國家發(fā)展的大目標(biāo)的過程中發(fā)現(xiàn)和捕獲的決策目標(biāo)，是“摸著石頭過河”的產(chǎn)物；另一方面特區(qū)自身發(fā)展的過程也是一個 “摸著石頭過河”的探索過程?？梢杂秒x散性的漸進(jìn)決策方式來解釋“這樣的過程。過河是要擺脫目前使人困擾的處境因而過河的總目標(biāo)是明確的；但是，由于河床的地勢

36、不明，只能一步一步摸著走，于是而過河的具體走向是不明確的；在“摸著石頭過河”的過程中，找到了大致的方向；通過不斷地探索和修正方向，過河的總目標(biāo)最終得以實現(xiàn)。更進(jìn)一步說從另一方面看如果過河是急需的任務(wù)而短期內(nèi)又無法建橋或找到船只 ( 即獲得更好的完成任務(wù)所需的工具或手段 )趟水過河就成為必須。因此“摸著石頭過河”就是正確而且是必然的決策選擇。以漸進(jìn)決策模式的話語來闡述這樣的抉擇即當(dāng)決策者為決策所需的信息和資源不足所面臨問題的未知因素較多而脫離當(dāng)前的處境又勢在必行時運(yùn)用離散性的漸進(jìn)決策方式是適宜的而在此過程中連續(xù)有限比較的決策方式又使實施中的政策得到不斷修正和發(fā)展。 .59漸進(jìn)主義決策模式的應(yīng)用性

37、分析 （2）依據(jù)以上分析，漸進(jìn)主義的決策模式對中國的實踐具有顯著的適用性應(yīng)予借重。進(jìn)一步說推進(jìn)中國改革開放的發(fā)展，漸進(jìn)主義模式更有特別的適用價值。其原因主要是：在中國這樣一個大國推行改革開放是前所未有的事業(yè)決策者必然會不斷地面臨許多不確定因素和難于把握的因素。因此把漸進(jìn)主義模式作為決策的主要模式是實事求是的選擇 它有利于制定具有更好可行性的政策以減少失誤。 更多地強(qiáng)調(diào)在中國應(yīng)用漸進(jìn)決策方式的積極意義是有利于減少和克服激進(jìn)主義流弊的影響。由于歷史和社會的原因，自近代以來中國人的思維方式就一直帶有很強(qiáng)烈的激進(jìn)主義色彩。這樣的思維方式對于政府決策行為的影響是導(dǎo)致各種激進(jìn)政策的產(chǎn)生。 中國長期以來都是

38、一個小生產(chǎn)者的汪洋大海在此背景之下決策者們與小生產(chǎn)關(guān)系的種種聯(lián)系決定了他們不可避免地或多或少帶有小生產(chǎn)者急功近利的情緒和激進(jìn)主義的思維方式。 .60關(guān)于理性主義和漸進(jìn)主義決策模式應(yīng)用性分析的小結(jié)以上分析表明，理性主義和漸進(jìn)主義是兩種有必要深入探討的決策模式。作為尋求改善決策過程的種種理論和模式的延伸線上的兩端，這兩種模式并非完全互相排斥，而是既相反相成又相輔相成。它們共同點是都強(qiáng)調(diào)決策須十分慎重，決策應(yīng)盡可能占有必須的信息，做出決策抉擇之前應(yīng)明確可能出現(xiàn)的后果以減少失誤；此外，它們都有較好的可操作性。.61關(guān)于理性主義和漸進(jìn)主義決策模式應(yīng)用性分析的小結(jié) （2）它們的主要區(qū)別在于：理性主義模式對

39、決策者把握事物的客觀規(guī)律和認(rèn)識未知的智力和能力有較高的估計，強(qiáng)調(diào)在總體上或全局上把握決策的方向和進(jìn)程的可能性，并且這種模式較為適宜于整體性較強(qiáng)即使難度較大卻有可能把握的決策范圍；漸進(jìn)主義模式特別指出決策者認(rèn)識能力和決策所需資源的局限性，重視決策要素中未知因素和可變因素對決策的制約作用，主張以漸進(jìn)的方式推進(jìn)決策以減少風(fēng)險，因而這種方式較為適宜于那些不確定因素較多風(fēng)險較大或決策者歧見較多的決策范圍。由于長期以來中國的決策方式存在著一些顯著的弊病例如長官意志，急躁冒進(jìn)，以激情代替理性，以及極左思想的影響等等，倡導(dǎo)在適宜的條件下應(yīng)用這兩種模式，具有理論和實踐的重要意義。.62利益團(tuán)體A利益團(tuán)體C利益團(tuán)

40、體E利益團(tuán)體D利益團(tuán)體B公共政策制定的利益團(tuán)體博弈模型PARTTHREECopyright.63一、團(tuán)體模型的基本假設(shè) 團(tuán)體模型的基本假設(shè)是，在社會生活中，存在著各種有著自身利益的群體或團(tuán)體。這些團(tuán)體或群體經(jīng)常會圍繞不同的利益、權(quán)力、價值進(jìn)行競爭。.64 團(tuán)體理論的首要命題是，團(tuán)體之間的互動是政治的核心事實。因此，要使社會穩(wěn)定有序，就必須對各種群體或團(tuán)體利益進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，以實現(xiàn)利益、權(quán)力和價值上的平衡。公共政策實際上是多種政治力量互相作用的結(jié)果，是特定時期內(nèi)團(tuán)體斗爭達(dá)成的均衡。.65團(tuán)體A的影響團(tuán)體B的影響外加的影響公共政策可選擇的政策立場政策變化團(tuán)體理論戴伊，理解公共政策，P18.66二、

41、團(tuán)體模型的基本觀點 首先，權(quán)力是決策過程中個體與其他個體之間關(guān)系的屬性，利益集團(tuán)是理解民主機(jī)制及公共政策過程的關(guān)鍵。正是政府過程中利益集團(tuán)之間的競爭影響了公共政策。 第二，權(quán)力關(guān)系并不是永恒的。它們經(jīng)常是因為一個特定的決策而組成的。決策作出之后，這種權(quán)力關(guān)系可能就會消失，在下次決策時可能會被另一套權(quán)力關(guān)系所取代。.67 第三，精英與大眾之間沒有永恒的區(qū)分。此時參與決策的個體可能不是彼時參與決策的個體。 第四，領(lǐng)導(dǎo)是流動性和機(jī)動的。權(quán)力存在于領(lǐng)導(dǎo)位置，而非個別人手中，而職位是流動的。 .68 第五，社會中有多種多樣的權(quán)力中心和基礎(chǔ)，沒有一個團(tuán)體能夠獨自支配所有領(lǐng)域的決策。 第六，在利益集團(tuán)之間存

42、在大量的競爭。 第七，公共政策反映了相互競爭的團(tuán)體交易和妥協(xié)。.69三、團(tuán)體模型的特點 首先，各個團(tuán)體都有權(quán)參與公共政策決定過程。 第二，政府在公共政策制定中處于相對被動的地位。 第三，公共政策制定過程的核心是各種公共政策利益期望的平衡。.70利益集團(tuán)A的影響利益集團(tuán)B的影響原先均衡新的均衡利益集團(tuán)B的影響外加影響政策A政策B公共政策制定中的利益團(tuán)體均衡PARTTHREECopyright.71精英決策模型 （Elitism）精英論興起于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，傳統(tǒng)精英主義的主要倡導(dǎo)者是意大利的維爾弗雷多帕羅托（ Pareto，Vilfredo ），蓋塔諾莫斯卡（ Mosca，Gaetano ）

43、和羅伯特米歇爾斯(Miehels，Robert) 。二次大戰(zhàn)后，精英主義發(fā)展成為當(dāng)代精英主義或民主精英主義，其代表人物是約瑟夫熊彼特（Schumpeter, Joseph）、賴特米爾斯(Mills，C. Wright)和喬萬尼薩托利(Sartori, Giovanni) 。.72如何界定精英？在政治科學(xué)中，精英已經(jīng)成為一個意義相當(dāng)松散的詞語，因為沒有一個能夠普遍被接受的精確的定義來描述它的意義和有關(guān)的政治和社會現(xiàn)象。 精英理論的創(chuàng)始者帕羅托和莫斯卡（Vilfredo Pareto and Gaetano Mosca）認(rèn)為，精英群體的存在及其作用是人類社會的客觀規(guī)律。莫斯卡在他的著作統(tǒng)治階級（T

44、he Ruling Class）中指出，在所有社會中“都出現(xiàn)分為兩個階層的群體 統(tǒng)治者階層和被統(tǒng)治者階層。通常是較少數(shù)量的前者，行使全部政治功能，壟斷權(quán)力，并享受權(quán)利給他們帶來的好處?！?73帕羅托對精英的界定正是帕羅托（ Pareto，Vilfredo ）使這一術(shù)語在政治科學(xué)中廣為通行， 因為他最為明確地嘗試考察精英的含義并構(gòu)建了一個很具綜合性的概念。帕羅托認(rèn)為，精英包括所有那些在所有人類活動中掌握最高技術(shù)的人們。在他的研究中，帕羅托聚焦于他被他成為“管理或治理精英”的階層，這一階層與那些非精英或較低的社會階層形成對照。.74精英權(quán)力的來源精英的權(quán)力（包括影響力）由何而來？已被人們廣泛接受的

45、看法是，精英的權(quán)力來自多方面。 譬如，已經(jīng)占據(jù)的一個正式的位置，財富，對技術(shù)的控制，和擁有知識等等。然而，精英的權(quán)力并不能僅僅單一地依賴于以上列出的任何一種資源。 在現(xiàn)代的精英理論研究中，對于有重要意義的組織（例如大型企業(yè)、工會和政黨）和重要的制度化的位置的控制， 已經(jīng)被認(rèn)為是精英權(quán)力的關(guān)鍵性的資源。應(yīng)當(dāng)指出，這種觀點已經(jīng)受更多的重視。.75精英權(quán)力的來源（2）精英權(quán)力的來源：對于制度化或非制度化組織中重要位置的控制；對財富的控制；對專門技術(shù)的的控制；對高端知識的控制；對重要思想資源的控制；對話語權(quán)的控制； .76 精英模型（The Elite Model）精英模型認(rèn)為，公共政策是精英們行為的

46、產(chǎn)物，是社會少數(shù)精英價值偏好的表現(xiàn)。一方面，精英們一般都是一個公共政策的始作俑者；另一方面，精英們是公共政策的實際制定者。.77一、精英模型的理論淵源 古典精英主義理論家認(rèn)為，在任何社會中，精英都是不可避免的。其原因在于：第一，人本身是有區(qū)別的，一部分具有天分，尋求獲得權(quán)力，而另一部分人則并非如此；第二，所有組織都不可避免地會為少數(shù)人所推動。.78 組織意味著專制的傾向，無論政黨、專業(yè)組織或其他類似的團(tuán)體，在所有組織中貴族化的傾向都十分明顯。組織內(nèi)在機(jī)制在產(chǎn)生堅固結(jié)構(gòu)的同時導(dǎo)致了組織成員內(nèi)部的深刻變化，使得領(lǐng)導(dǎo)者和被領(lǐng)導(dǎo)者之間的位置發(fā)生根本的轉(zhuǎn)換。組織結(jié)果是在每個政黨或?qū)I(yè)團(tuán)體內(nèi)出現(xiàn)了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)

47、人和被領(lǐng)導(dǎo)的大眾之間的兩極分化。 Michels，Political Party，1968：70.79二、精英模型的基本觀點 精英模型最早是由當(dāng)代美國著名政治學(xué)家托馬斯戴伊和哈蒙齊格勒于1975年在民主的嘲諷一書中提出。.80 精英模型的假設(shè)前提是：社會上存在著兩大集團(tuán)，一個集團(tuán)是有權(quán)力的少數(shù)人，另一個集團(tuán)是沒有權(quán)力的多數(shù)人。前者是有組織的、自覺的團(tuán)體，因而能夠?qū)ι鐣r值進(jìn)行分配，并能享受權(quán)力帶來的好處。后者則是分散的、不自覺的團(tuán)體，因而只能服從分配。精英模型認(rèn)為，公共政策是由一些為數(shù)不多的掌權(quán)人物作出或制定的，反映占統(tǒng)治地位的精英們的價值和偏好。.81精英官員與管理者大眾權(quán)力流動政策結(jié)果精英

48、模型.82國家的精英集團(tuán)政策的形成過程基金會智囊團(tuán)各種委員會勢力集團(tuán)利益代表集團(tuán)的運(yùn)作過程有組織的集團(tuán)（團(tuán)體）院外活動者政治活動委員會候選人選舉過程政黨之間的競爭大款們的資助民意的制造過程大眾傳媒的廣告宣傳和公關(guān)公司的活動政府使政策合法化的過程和政策執(zhí)行的過程 總統(tǒng) 國會 行政官僚機(jī)構(gòu) 法院政策結(jié)果福利 移民 健康 教育 國防 稅收 貿(mào)易法律執(zhí)行政策的評估過程 自上而下的政策制定過程戴伊，自上而下的政策制定，P5.83精英模型的基本觀點： 一，社會分化為有權(quán)的少數(shù)人和無權(quán)的多數(shù)人。 二，少數(shù)處于統(tǒng)治地位的精英們并不是多數(shù)的被統(tǒng)治者的代表。 三，從非精英向精英的流動過程一定是緩慢而持續(xù)的，以維護(hù)

49、社會穩(wěn)定并避免發(fā)生革命。.84 四，在基本的社會制度和價值觀方面，精英集團(tuán)的看法是一致的，且致力于維護(hù)現(xiàn)存制度。 五，公共政策所反映的不是大眾的要求，而是精英們的主流價值觀。 六，活躍的精英們很少會受到冷漠的大眾影響。精英們對大眾的影響遠(yuǎn)甚于大眾對他們的影響。 七，公共政策是由精英們自上而下作出的決定。.85精英決策模型的意義 1、一般而言，確認(rèn)和正視精英的地位和作用有利于社會形成造就精英群體的環(huán)境和條件，激勵各個領(lǐng)域中精英的產(chǎn)生。這是任何一個社會和國家的生存和發(fā)展所必需。 研究視精英產(chǎn)生的條件及其影響，研究精英的行為方式和特點，一是要形成有利于其培育、成長的機(jī)制和環(huán)境，創(chuàng)造有利于其發(fā)揮作用的

50、環(huán)境，二是要形成社會對精英的制約機(jī)制。2、進(jìn)而言之，確認(rèn)和正視精英的地位和作用，研究精英理論，研究精英的行為方式和特點，對于決策和決策分析有重要的理論意義和實踐意義。.86精英決策意義（2）（1）從決策的宏觀層面看，有助于充分認(rèn)識建構(gòu)合理的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制、選擇德才兼?zhèn)涞恼晤I(lǐng)導(dǎo)人和國家管理人員的重要性；（2）從決策的中觀層面看，有助于設(shè)計和建構(gòu)有利于吸納民意和接受公眾監(jiān)督政府的決策機(jī)制，確保國家民主政治生活和民主參與式管理 的運(yùn)行；（3）從決策的微觀層面看，有助于建構(gòu)在決策中既有利于發(fā)揮主要領(lǐng)導(dǎo)者或主要決策者的導(dǎo)向作用，又有利于實施對其權(quán)力制約的決策程序和決策方式，防止獨斷專行和長官意

51、志對決策的危害。.87系統(tǒng)模型The System Model系統(tǒng)模型是由美國政治學(xué)家戴維伊斯頓于1979在政治生活的系統(tǒng)分析中提出的。它以系統(tǒng)于環(huán)境的相互作用來解釋公共政策過程，認(rèn)為公共政策就是政治系統(tǒng)對外在環(huán)境的壓力、要求和支持的反映。.88一、系統(tǒng)模型的核心概念 1.政治系統(tǒng)（political system）：政治系統(tǒng)是由一個社會中那些可以識別的、同時又是相互關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)和活動組成的體系。它的一個重要功能就是制定和實施公共政策，并對社會價值進(jìn)行權(quán)威性分配。.892.輸入（input）：政治系統(tǒng)的輸入是政治系統(tǒng)與環(huán)境之間的變量，要求與支持構(gòu)成了其主要內(nèi)容。3.環(huán)境（environment）

52、：政治系統(tǒng)的環(huán)境是由政治系統(tǒng)邊界以外的各種狀況和事件構(gòu)成的。 系統(tǒng)模型.904.要求（demands）：政治系統(tǒng)的要求是指個人和團(tuán)體為了得到一定的利益或?qū)崿F(xiàn)一定的價值而對政治系統(tǒng)提出的采取行動的政策訴求。5.支持（support）：政治系統(tǒng)的支持個人和團(tuán)體對政治系統(tǒng)作出的權(quán)威性分配的服從。 系統(tǒng)模型.916.輸出（output）：所謂輸出是政治系統(tǒng)與環(huán)境之間的另外一種變量，其主要內(nèi)容是已經(jīng)制定的公共政策及其對環(huán)境產(chǎn)生的影響和效果。7.反饋（feedback）：反饋意味著公共政策（或輸出）可能改變環(huán)境，改變環(huán)境提出的要求與支持，甚至政治系統(tǒng)本身。 系統(tǒng)模型.92二、系統(tǒng)模型的基本觀點 伊斯頓認(rèn)為

53、，政治系統(tǒng)的政治決定源于環(huán)境的要求與支持，而公共政策的制定正是政治系統(tǒng)對要求和支持的反應(yīng)。公共政策作用于環(huán)境，而環(huán)境又會對政治系統(tǒng)提出新的要求與支持，政治系統(tǒng)必須對此作出反應(yīng)。因此，公共政策實質(zhì)上就是政治系統(tǒng)與其環(huán)境中的諸多因素相互作用的一種反映。同時，公共政策制定系統(tǒng)與環(huán)境的作用，是一個互為影響的動態(tài)過程，在兩者的循環(huán)中產(chǎn)生公共政策。.93政治系統(tǒng)輸 入輸 出要 求支 持環(huán) 境環(huán) 境環(huán)境環(huán) 境 系 統(tǒng) 模 型.94三、對系統(tǒng)模型的評價積極評價：1.強(qiáng)調(diào)了公共政策過程各個環(huán)節(jié)的相互作用。2.強(qiáng)調(diào)了環(huán)境對于公共政策制定的重要影響。3.強(qiáng)調(diào)了公共政策制定是一個完整的動態(tài)過程。.95系統(tǒng)模型受到的批

54、評1，伊斯頓對于政治系統(tǒng)的理論概括，看成是對實際政治系統(tǒng)運(yùn)作方式的準(zhǔn)確描述是錯誤的。 2，它強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)換過程和決策黑箱的重要性，但是與要求和支持的詳盡分析相比，對轉(zhuǎn)換過程的關(guān)注相對較少。 3，系統(tǒng)尤其是在黑箱中過程發(fā)生的方式，可能本身就是政治行動的目的。 Michael Hill，現(xiàn)代國家的政策過程，P1920.96到目前為止，理解政策過程最有影響力的概念性框架特別是在美國學(xué)者中間當(dāng)屬“階段啟發(fā)法”，如納庫繆拉所命名的“教科書法”。 薩巴蒂爾：政策過程理論，P8“我很抱歉，彼得，但似乎（政策研究）已經(jīng)超越了（政策過程）的階段啟發(fā)法了?！?1996年美國政治科學(xué)學(xué)會年會的與會者過程模型（The Pr

55、ocessual Model ）.97一、傳統(tǒng)過程理論1，拉斯韋爾七階段過程理論 情報 (Intelligence) 提議 (Promotion) 規(guī)定 (Prescription) 合法化 (Invocation) 應(yīng)用 (Application) 終止 (Termination) 評估 (Appraisal).98 2，瓊斯的階段理論 問題認(rèn)定階段 政策發(fā)展階段 政策執(zhí)行階段 政策評估階段 政策終結(jié)階段.99功能活動在政府中的分類在系統(tǒng)中的地位產(chǎn)出認(rèn)知界定聚合組織表達(dá)問題進(jìn)入政府議程政策問題認(rèn)定由問題到需要規(guī)劃合法化撥款政府采取行動政策或計劃發(fā)展由提案到經(jīng)過預(yù)算的計劃組織解釋運(yùn)用政府處理問

56、題政策或計劃執(zhí)行變項：服務(wù)、付款、設(shè)施、控制等具體化測量分析向政府反饋計劃評估結(jié)果政策或計劃評估變項：辯護(hù)、建議等解決終結(jié)問題得到解決或發(fā)生變化政策或計劃終結(jié)解決或變化.100 3，帕隆坡五階段理論 4，布魯爾與德利翁六階段理論 .101二、傳統(tǒng)過程模型的貢獻(xiàn)與局限性1，過程模型的主要貢獻(xiàn) 首先，過程模型簡化了復(fù)雜的政策過程。 其次，過程模型帶來了眾多關(guān)于公共政策過程各階段研究的成果，加深了人們對政策過程的認(rèn)識，豐富了政策科學(xué)理論和公共政策分析的方法。.102 第三，過程模型為全面了解現(xiàn)實的政策運(yùn)行提供了一種有用的概念框架，尤其是它與常識相一致，易于被接受、把握和運(yùn)用于實踐之中。 第四，對于政

57、策過程的強(qiáng)調(diào)，使研究不再嚴(yán)格地依附政治科學(xué)中逐漸增多的公共行政和制度的研究，以及在經(jīng)濟(jì)學(xué)偏好中的準(zhǔn)市場研究。.103批評 2，對過程模型的主要批評 第一，“階段模型并非真正是一個因果關(guān)系模型”，也就是說，它并不適合預(yù)測，或者甚至指示一個階段怎樣導(dǎo)致另一個階段。 第二，“階段模型并沒有為經(jīng)驗假設(shè)檢驗提供一個明確的基礎(chǔ)”，因此，它不適于證實、改善和虛構(gòu)。 第三，“階段隱諭法會經(jīng)受條文主義和自上而下關(guān)注等困擾”。.104 第四，“啟發(fā)法的階段在構(gòu)建一系列的階段時存在描述不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}”。 第五，“階段隱諭法不適當(dāng)?shù)貙⒄咧芷趶?qiáng)調(diào)為暫時的分析單元?！睋Q句話說，它忽視了政府間關(guān)系系統(tǒng)的概念。.105公共政

58、策規(guī)劃中的政策移植A國的公共政策B國的公共政策復(fù)制（copying） 效法（emulation） 混合（combination）啟發(fā)（inspiration） 被迫的政策移植自愿的政策移植信息不完全的政策移植不完全的政策移植不當(dāng)?shù)恼咭浦睵ARTTHREECopyright.106公共政策合法化的途徑公共政策合法化合法的機(jī)構(gòu)宣布政策采納合法的途徑公布政策PARTTHREECopyright.107研究公共政策執(zhí)行的意義公共政策執(zhí)行前的宣傳和實驗公共政策執(zhí)行中的客體工作公共政策執(zhí)行的組織計劃公共政策執(zhí)行的兩種方向公共政策執(zhí)行中的調(diào)整PARTTHREE2、公共政策的貫徹和調(diào)整Copyright.1

59、08政策宣傳政策實驗項目計劃項目實施項目調(diào)整反饋反饋反饋反饋公共政策執(zhí)行的一般流程PARTTHREECopyright.109政策內(nèi)容政策前景政策難度政策實驗政策經(jīng)驗政策步聚公共政策執(zhí)行公共政策執(zhí)行中的宣傳PARTTHREECopyright.110積極支持政策實施者贊同政策實施者反對及抵制政策者政策態(tài)度隨大流者促進(jìn)態(tài)度向積極方向轉(zhuǎn)變消除反對情緒、向隨大流方向轉(zhuǎn)化保護(hù)和維持積極性公共政策執(zhí)行中的客體層次和工作重點PARTTHREECopyright.111分解目標(biāo)計劃時間建立組織質(zhì)量指標(biāo)配置資源公共政策項目執(zhí)行計劃PARTTHREECopyright.112行政系統(tǒng)最高層控制政策性質(zhì)控制執(zhí)行結(jié)

60、構(gòu)控制外部影響控制執(zhí)行主體自上而下的公共政策執(zhí)行模式PARTTHREECopyright.113自上而下的模式第1代問題的可處置性有效技術(shù)理論和科技的可獲得性標(biāo)的團(tuán)體行為的多樣性標(biāo)的團(tuán)體在總?cè)丝谥械谋壤枰袨楦淖兊姆却偈箞?zhí)行結(jié)構(gòu)化的法規(guī)能力清晰與一致的目標(biāo)正確的因果推論財務(wù)資源執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間和內(nèi)部科層整合執(zhí)行機(jī)構(gòu)的決策法則執(zhí)行官員的選拔外圍分子的正式接近程度影響執(zhí)行力的非法規(guī)能力社會經(jīng)濟(jì)條件與技術(shù)媒體對問題的關(guān)注公眾支持選民團(tuán)體的態(tài)度與資源來自主權(quán)的支持執(zhí)行官員的承諾與領(lǐng)導(dǎo)Ch. 2以線性方式研究政策執(zhí)行環(huán)節(jié)執(zhí)行過程的階段執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政策產(chǎn)出標(biāo)的團(tuán)體對政策產(chǎn)出的服從政策產(chǎn)出的實際影響政策產(chǎn)出的