對提高政府公共支出預(yù)算合理性有效性的思考

1、對進步政府公共支出預(yù)算合理性有效性的考慮摘要：政府公共支出預(yù)算的合理性、有效性關(guān)系到國家宏觀調(diào)控的有效性。文章分析了我國現(xiàn)行的政府公共支出預(yù)算體系在支出供給范圍、構(gòu)造、管理及監(jiān)視諸方面的缺陷及不合理性,提出了對其進展改革的措施。關(guān)鍵詞：政府公共支出預(yù)算缺陷改革隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立,國家對經(jīng)濟的管理由直接收理為主,宏觀、微觀一起管理的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接收理和宏觀管理為主。對各項社會事業(yè)的管理方式,也就要求根據(jù)社會的公共要求和市場經(jīng)濟的特點加以調(diào)整。政府公共支出預(yù)算是政府公共預(yù)算的主要組成局部,是政府為滿足社會公共需要,為社會成員提供大體均等的公共效勞所需開支的分配方案。政府公共支出預(yù)算涵蓋了政

2、府活動的全范圍,反映著政府活動的方向,是調(diào)控宏觀經(jīng)濟、促進社會事業(yè)開展,實現(xiàn)政府職能的重要保障,也是政府支出管理的核心任務(wù)。然而,必須看到我國現(xiàn)行的財政支出預(yù)算體系是在方案經(jīng)濟體制下逐步開展形成的,雖然幾經(jīng)改革,但仍沒有完全擺脫方案經(jīng)濟體制的影響。隨著改革的深化和市場經(jīng)濟的開展,現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算體系逐漸暴露出種種弊端,不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。對此,筆者試從政府公共支出預(yù)算的范圍、構(gòu)造及管理、監(jiān)視機制等方面進展分析、討論。旨在進步政府公共支出預(yù)算的合理性、有效性。一、政府公共支出預(yù)算范圍、構(gòu)造亟待重新界定和優(yōu)化社會主義市場經(jīng)濟體制下,政府財政應(yīng)以社會共同需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社

3、會資源配置,政府公共支出預(yù)算的范圍必須以社會共同需要為標(biāo)準(zhǔn)來界定和標(biāo)準(zhǔn)。所謂社會共同需要,是指一個國家從事社會管理,維護社會穩(wěn)定,促進社會開展,表達社會共同利益的根本公共需要。其應(yīng)具有以下特征:一是只有政府出面組織和施行才能實現(xiàn)的事務(wù)。二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)。三是企業(yè)和個人不愿意舉辦而又是社會存在和開展所必需的事務(wù)。按照社會共同需要的標(biāo)準(zhǔn),政府公共支出預(yù)算的范圍應(yīng)主要限定在國家機關(guān)及那些代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的非營利的領(lǐng)域或事務(wù),詳細(xì)說應(yīng)包括以下三方面:1、維持性支出。即消耗性支出,一般指資源直接置于政府支配之下,配置于各部門作直接消耗。2、轉(zhuǎn)移性支出。轉(zhuǎn)移性支出一般

4、是指政府不直接消耗的那局部社會資金,這局部社會資金是通過再分配方式轉(zhuǎn)移出去的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性根底設(shè)施的支出。按照上述理論,再審視現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算供給范圍,不難發(fā)現(xiàn),在支出預(yù)算供給范圍中存在著“缺位與“越位并存的現(xiàn)象。這使得一些隨著市場經(jīng)濟開展而必須由財政資金供給的領(lǐng)域和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金的保障;而一些隨著改革和政策變化已不應(yīng)再由財政資金供給的領(lǐng)域和事務(wù)卻占用了不少資金。最為典型的事例是社會保障方面的支出和高等教育方面的支出。社會保障是社會的“平安網(wǎng),“減震器,是實行市場經(jīng)濟體制的國家不可或缺的社會控制機制,從宏觀角度看,社會保障是財政進展宏觀調(diào)控的重

5、要手段在實行市場經(jīng)濟體制的國家社會保障的收支與財政收支以及整個國民經(jīng)濟的運行已構(gòu)成了某種函數(shù)關(guān)系。因此社會保障已成為具有“內(nèi)在穩(wěn)定器作用的財政宏觀調(diào)控手段的重要組成局部。社會保障基金是通過國民收入分配和再分配形成的,是以確保社會成員根本生活程度為特定目的的資金,對其應(yīng)實行專門、獨立的預(yù)算管理。在西方市場經(jīng)濟興旺的國家社會保障預(yù)算已成為國家預(yù)算中數(shù)額最大的一項內(nèi)容。以美國為例,社會保障資金在80年代的收入與支出就分別占稅收總額與公共支出的36%40%左右1。但在我國社會保障收支盡管也納入了政府經(jīng)常性預(yù)算,但一般性稅收收入安排的社會保障支出卻在政府公共支出預(yù)算中并沒有單獨編列和反映。如社會福利、社

6、會救濟、優(yōu)撫安置等方面的預(yù)算資金以及行政事業(yè)單位離退休人員經(jīng)費等仍與政府經(jīng)常性公共支出混在一起,這顯然不利于統(tǒng)計社會保障支出的準(zhǔn)確數(shù)字。更何況隨著我國經(jīng)濟改革進入攻堅階段,在產(chǎn)業(yè)構(gòu)造調(diào)整、勞動力構(gòu)造調(diào)整和物價調(diào)整等方面改革力度的加大都必然觸及到城市居民的切身利益。社會保障制度要起到穩(wěn)定社會的控制機制作用,也必須加快改革的步伐建立一些相應(yīng)的制度。而現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算體系卻無法適應(yīng)這種開展變化,以致造成了一些必須由財政資金供給的社會保障工程資金的缺位。如:近幾年建立的最低生活保障制度應(yīng)該說是政府對市民作出的經(jīng)濟上“低保的承諾,也可以說是張在最低生活程度之上的最后一張平安網(wǎng),可以即刻起到安定人心

7、的作用。這項被視為“花錢不多,效果極佳2的社會工程應(yīng)當(dāng)引起高度重視。然而,在現(xiàn)有的預(yù)算體系中卻沒有反映。再有,農(nóng)村稅費改革后,農(nóng)村中“五保戶的養(yǎng)老資金的缺位也是不容無視的。農(nóng)村“五保戶本來是由鄉(xiāng)村政府經(jīng)費養(yǎng)起來的,而稅費改革后,這筆供他們養(yǎng)老用的“費已不復(fù)存在。這筆資金無疑應(yīng)由財政負(fù)擔(dān),應(yīng)該說是政府責(zé)無旁貸的義務(wù)。然而,在公共支出預(yù)算中這筆費用卻是空擋,這不能不使財政及社會保障等工作出現(xiàn)被動場面。教育產(chǎn)業(yè)化,實際上已使高等教育事業(yè)變成了由市場配置資源的競爭性領(lǐng)域,而非“只有政府出面組織和施行才能實現(xiàn)的事務(wù)。高校及一些科研單位的某些科研工程事實上也已經(jīng)在市場經(jīng)濟中獲得了相應(yīng)利益(主要指一些可以直

8、接創(chuàng)造物質(zhì)財富的工程),已不是“企業(yè)和個人不愿意舉辦,而又是社會和開展所必須的事物。此類因市場經(jīng)濟及政策變化等因素實際上已經(jīng)改變了性質(zhì)的事業(yè),由于方案經(jīng)濟時期均屬于政府公共支出預(yù)算供給的范圍,至今仍某種程度上還占用了不少財政資金。造成了高校是拿政府的錢辦學(xué),同時又掙學(xué)生的錢,有些科研工程是雙重獲利,拿政府的科研經(jīng)費,同時又在市場經(jīng)濟中獲得利益。這種財政支出預(yù)算供給范圍“越位的現(xiàn)象,既影響了政府對財政的宏觀調(diào)控的有效性,也必然連帶出一些社會問題。難怪有人分析當(dāng)前貧富差距拉大的原因時,將教育產(chǎn)業(yè)化作為其中的因素之一。為保證國家宏觀調(diào)控的有效性,在建立和完善政府公共支出預(yù)算體系時,必需在調(diào)整支出預(yù)算

9、供給范圍,優(yōu)化支出構(gòu)造方面做深化細(xì)致的工作。首先,政府財政要退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭領(lǐng)域,轉(zhuǎn)移到滿足社會共同需要方面來。如前所述,當(dāng)前的高等教育事件實際上已經(jīng)是帶有營利性質(zhì)的競爭性領(lǐng)域(由民辦高校近幾年來的開展速度可見其競爭性和營利性)。第二,調(diào)整和縮減維持性支出范圍,加強對社會保障,環(huán)境保障等關(guān)系到社會穩(wěn)定及長遠(yuǎn)利益的支出。第三,要不斷加強、優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部的支出構(gòu)造,防止重復(fù)建立和損失浪費,進步資金的使用效率。二、政府公共支出預(yù)算的管理、監(jiān)視機制有待進一步強化政府公共支出預(yù)算供給范圍的“缺位與“越位并存及構(gòu)造不合理等現(xiàn)象的存在必然影響到公共支出預(yù)算的執(zhí)行,同時也暴露出公共支出預(yù)算管理

10、方面的缺漏;公共預(yù)算編制的方法及監(jiān)視機制的不完善。如前所述社會保障某些資金的缺位,必然導(dǎo)致各級財政難以嚴(yán)格執(zhí)行公共支出預(yù)算。因為,這些在公共支出預(yù)算中“缺位的社會保障資金確實是各級財政責(zé)無旁貸必須支付的。像城市低保的資金,農(nóng)村低保的資金,以及五保戶的供養(yǎng)資金等都是絲毫不得拖延的。為此,各級財政支出便不得不臨時拼湊,往往是拆東墻補西墻,其結(jié)果必然導(dǎo)致公共支出的預(yù)算徒具虛名,而無實際的執(zhí)行意義,因此,要進步國家財政宏觀的有效性,硬化預(yù)算的約束,必須加強政府公共預(yù)算管理,完善其監(jiān)視機制。按照科學(xué)的管理、監(jiān)視理念審視當(dāng)前的政府公共支出預(yù)算體系,不難發(fā)現(xiàn)其在編制方法管理體系等方面不合理不科學(xué)性以及財政監(jiān)

11、視體系某種程度上存在著的構(gòu)造性不合理缺陷。在管理方面,原有的預(yù)算體系是將支出切塊分割到各部門,由各部門自由分配。這種粗放性管理顯然不可能詳細(xì)地確定和標(biāo)準(zhǔn)部門及其下屬單位預(yù)算支出工程和支出內(nèi)容,當(dāng)然也就不可能全面地發(fā)揮財政分配資金的職能作用。在編制方法上雖然已經(jīng)改革但仍未完全擯棄一些不夠科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的編制方法,如基數(shù)法,這就不可防止地造成預(yù)算單位之間的苦樂不均,難以表達公平與效率的原那么。在財政監(jiān)視體系上,原有的監(jiān)視體系存在著明顯的構(gòu)造性缺陷。目前我國由各級人大行使立法權(quán),并對政府財政行為進展監(jiān)視。然而,財政行為是否合理、合法,是否能表達全體人民的根本利益,人大除聽取同級政府自己的評價外,再無別的機

12、構(gòu)或?qū)ｉT力量可以對其負(fù)責(zé)。假如說在方案經(jīng)濟時期尚可勉強運作的話,那么在市場經(jīng)濟條件下,這種監(jiān)視實際上也只能說是徒有程序而無真正實際的意義。人大實際上是有權(quán)威卻無專門力量和手段。而有專門力量和手段的審計部門但權(quán)威性低,行政監(jiān)視工作不到位,職能效果也就不明顯。審計部門審計同級財政無疑就是審計同級政府,也就是審計自己的頂頭上司,其難度可想而知。而“下審一級的做法,確屬權(quán)宜之計,也收效甚微。再那么,審計涉足財政監(jiān)視的初次監(jiān)視,勢必涉及部門業(yè)務(wù)的重要穿插和工作協(xié)調(diào)等問題,還有監(jiān)視標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法力度的不統(tǒng)一等許多問題,勢必造成財政監(jiān)視的整體效果差。政府公共支出預(yù)算在管理、編制方法和監(jiān)視等方面存在的問題,導(dǎo)致了

13、支出預(yù)算的供給范圍的“缺位“越位及預(yù)算約束力的弱化是不言而喻的,因此要優(yōu)化公共支出構(gòu)造,硬化支出預(yù)算的約束力,必須在管理體系、計算方法及監(jiān)視機制諸方面進展改革。其一,改革預(yù)算管理體系,細(xì)化預(yù)算編制工程。可以采用分級預(yù)算等較科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的方式更加詳細(xì)地確定和標(biāo)準(zhǔn)各部門及其下屬單位預(yù)算支出工程和支出的內(nèi)容。更加全面地發(fā)揮財政分配資金的作用。分級預(yù)算方式是指一級預(yù)算支出按部門分類,二級預(yù)算支出科目按性質(zhì)分類,再根據(jù)實際工作的需要設(shè)置三級分類支出科目。這樣可以較明晰地反映出預(yù)算支出在各部門的分布,也便于財政部門對預(yù)算執(zhí)行宏觀調(diào)控監(jiān)視檢查。其二,采用科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的編制方法,進步預(yù)算編制的準(zhǔn)確度和到位率。在編制公共支出預(yù)算時,要摒棄基數(shù)法,采用科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的方法細(xì)化預(yù)算編制,將側(cè)重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ苑治雠c定量分析并重,不斷進步預(yù)算編制的準(zhǔn)確度,改變預(yù)算到位率低的情況。其三,完善與公共支出預(yù)算體系相配套的監(jiān)視機制,強化政府公共支出預(yù)算的約束力。完善的控制監(jiān)視機制是公共支出預(yù)算順利執(zhí)行的重要保障。應(yīng)逐步理順和健全以立法部門、財政部門、審計部門及各單位內(nèi)部不同層次的控制監(jiān)視體系和監(jiān)視制度。此外還要增強預(yù)算的透明度,加強預(yù)算執(zhí)行情況的信息反應(yīng),逐步加大社會對支出預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)視力度。政府公共支出預(yù)算是社會主義市場經(jīng)濟條件下,國家對經(jīng)濟社會宏觀調(diào)控的重要手